■時政解讀:社會管理創新
城鄉一體化是現代社會發展的趨勢，也是一種全新的社會形態。當前，我國進入城鄉一體化發展的關鍵時期，這一時期經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化，強烈呼喚著城鄉一體化的社會管理創新。因此，從經濟社會城鄉一體化發展的理念和要求出發，探索適應城鄉一體化發展的社會管理體制機制，是當前社會管理創新的重點和關鍵。 一、城鄉一體化對社會管理提出了新要求 1. 中國城鄉一體化轉型進入關鍵期 當前，我國經濟社會正向城鄉一體化轉型，正在由以經濟建設為中心向經濟建設和社會建設并重轉變，以工業和城市發展為重點向工農并重城鄉一體發展轉變。在工業化和城市化發展的很長一段時間，我國實行的是城鄉不同的戶籍制度，其理念是農業支持工業、農村支持城市，保證工業和城市優先發展。改革開放以來，我國經濟快速發展，總量超過日本成為世界第二。但是，經濟發展的同時，社會發展不同步的問題也日漸明顯。如經濟結構失調問題、城鄉差距拉大問題、社會保障乏力問題、環境資源危機問題，等等。這些問題的出現，除了經濟發展本身的問題外，幾乎都與社會管理有著千絲萬縷的聯系。各種跡象表明，中國社會管理的問題，突出地表現在農村社會管理滯后、城鄉管理分割和不平衡突出。在中國進入城鄉一體化的關鍵時期，清除城鄉分割的社會管理體制障礙，消減城鄉經濟發展不平衡，緩解城鄉矛盾沖突，縮小社會貧富差距，已經刻不容緩。因此，在城鄉一體化轉型的關鍵時候，需要突破城鄉二元體制機制因素帶來的城鄉壁壘，完善城鄉一體的社會管理體制機制。 2. 城鄉分割是社會管理創新的主要障礙 隨著中國城鎮化的快速推進，城鄉社會管理問題也日益突出，現有的二元社會結構導致社會管理城鄉斷裂，成為社會管理創新的最大障礙。其一，城鄉分割阻礙農民城市融入，阻礙社會和諧融合。當前近兩億多農民工在城鎮工作和生活，成為城市社會的重要組成部分，迫切需要城市社會管理快速跟進；但農民的戶籍與依托組織還在農村，城市對農民只能進行以治安為目的的管理，在理念上把他們作為外來人進行安全防控，缺乏對農民工的人性關懷。其二，城鄉分割造成城市空心化，影響城市化質量。當前，城市空間擴展很快，人口增長很快，但是，許多是流動人口，不是真正的城市人口，只是城市化的虛假繁榮。如農民在城市生存沒有社會保障，因此農民在城市工作生活幾十年，最終還要回到家鄉安家養老，不能成為城市的新市民。其三，城鄉分割的社會管理體制不僅阻礙農民成為新市民，而且剝奪了農民的平等國民待遇，從而形成了城市居民與農民的國家公共產品和服務享受差異巨大，當前現實存在的“同命不同價”問題就是突出的表現。因此，要推進社會管理城鄉一體化創新，消除二元管理機制對城鄉社會融合的阻礙。 3. 城鄉一體化社會管理創新是大勢所趨 國際國內的發展經驗表明，現代社會的發展不僅是城鄉一體化發展，而且正在向全球一體化邁進。如何適應新的社會經濟發展要求，實現國家的和諧穩定發展，不僅僅是經濟發展的要求，也不完全是資源環境能夠完全解決的問題，而是社會有機融合的問題。因此，城鄉一體化創新社會管理，加速社會發展，是當前解決我國發展問題的重要舉措。發達國家的實踐表明，城鄉一體化不僅緩解社會矛盾，也是解決經濟問題的關鍵。一些發達國家曾經在經濟快速發展之后，由于社會發展滯后，產生了許多矛盾，后來都通過加快城鄉一體化發展，創新社會管理進行化解。 二、解決三大矛盾是城鄉一體化社會管理創新的關鍵 我國社會矛盾的變遷經歷了改革初期職工國有企業身份退出引發的就業矛盾，到城市化進程中的征地拆遷國家與居民的利益矛盾，再到今天經濟快速發展中執法不公、貪污腐敗的社會管理矛盾等三個發展過程，同時也留下了挑戰社會管理創新的三大矛盾。 1. 人民政府與為人民服務的官民矛盾 人民政府為人民服務，是當前社會管理創新的基本要求，也是黨中央執政為民理念的具體化。當前，我國的人民政府與人民利益大體是一致的、和諧的。但是，人民與人民政府畢竟是區別的，兩者之間存在著客觀矛盾，影響了社會管理創新。一是政府官員與人民隔膜。公務員待遇與級別掛鉤，與責任分離、與工作脫節，政府工作人員工作以完成上級工作任務為目標，對上不對下，沒有把老百姓放在心上，造成政府官員漠視百姓利益而迎合上級工作。二是政府尋租與民爭利。城鎮化中征地拆遷與老百姓爭利益，引發老百姓的不滿；政府財政稅收增長過快，加重了企業稅負，影響工人工資增長，造成就業困難，甚至引發民工荒。三是“倒金字塔”的權力結構失衡。政府管理部門權力集中在少數領導人手中，普通公務員事權不匹配，少數幾個領導控制權力，形成“倒金字塔”權力結構，容易產生官僚主義和滋生腐敗。四是農村基層“民不能主”。農村管理權力上收，責任下移，基層政府維護基層民主的能力弱化，一系列管理問題如村級的財務管理、選舉決策等問題、土地承包經營問題、計劃生育問題、執法以抓收入為目的創收執法問題，等等，基層政府無法根本解決，引發農民上訪維權，基層政府在維穩中發生信任危機。 2. 貨幣主導的社區流動和社會服務引發貧富矛盾 當前，我國的貧富分化明顯化，其特征是以貨幣為標準，形成差異社區和享受不同的公共服務。一是通過征地拆遷民地建設高端小區和別墅區，把平民擠進安置小區，而讓富人住進高端樓房，這種貨幣主導的居民社區流動，造成了窮人與富人間的社區固化和隔離，阻礙了富人與窮人之間的交流，引發了普通民眾的不滿情緒。二是所謂的貴族學校，精英教育，設立貨幣門檻，把大量窮人的孩子拒之門外，剝奪了普通民眾下一代享受優質教育的權利，從小就把人分為相互隔離的貧富階層，勢必造成未來的不公平發展；有些城市接納新市民，以能買房或投資畫線，把窮人排斥在外，等等，這與社會融合背道而馳。三是地區發展不平衡，貧富矛盾多元化和復雜化。據報載，西部某省的財政收入僅100多億，不及東南沿海一個經濟強縣的財政收入，國家要用其5倍多的財政轉移支付填充財政赤字。貧富矛盾是長期財富積累和發展形成的，非一日之寒，因而，增強了社會管理創新的難度。 3. 二元分割下非公平國民待遇引發的城鄉矛盾 自國家推行二元戶籍制度管理以來，農民便逐漸成為不能享受或低層次享受國家公共產品與服務的人群，成為國家公共產品與服務待遇不平等的國民。據有關部門透露，國家戶籍制度不能完全放開的原因就是城鄉社會服務的不均衡，每一個農民進城需要增加30萬~10萬不等的公共服務，城市沒有這個接納能力也不愿意接納。與此同時，農民工融入城市成為新市民通道窄風險大。農民工問題現在由一代延伸到新生代，如今新三代又成長起來了，三代農民工齊聚城市社會。新生代和農三代農民工沒有農村勞動的技能和體力，又離不開城市，有一部分不讀書也不愿意從事艱苦的工作，四處流動，成為城市社會的不穩定因素，城鄉社會的穩定風險增大，潛在的城鄉矛盾日益突出。因此，創新社會管理需要設計制度給農民提供均等的公共服務，讓他們早日成為平等的公民，滿足他們的新需求。 三、城鄉一體化社會管理創新的重點是社會融合 社會管理創新通過促進社會融合推動社會發展，社會發展的矛盾需要社會管理創新化解。當代美國，曾經存在著最嚴重的種族歧視問題，美國政府通過“四同”的社會管理創新，使種族沖突問題得到緩解。當前，我國社會管理創新的首要任務是加速城鄉社會融合，建立城鄉一體化發展的社會管理體制機制。 1. 堅持城鄉一體化的社會管理新理念 時代發展給我國社會管理帶來了一系列新課題，只有用不斷創新回應時代新課題，全面提高社會管理科學化水平，才能在更高層面上實現社會和諧。我國社會管理創新要樹立城鄉一體化的管理理念，防止城鄉統籌中把農民土地拿過來，把房地產開進農村的統籌方式，杜絕社會發展對農民的掠奪行為。要按照城鄉一體化理念規劃社會發展、設置管理制度、完善政策法規。堅持“小政府、大社會”的管理理念，依法行政、依法管理、合理創新。 2. 完善城鄉一體化管理機構設置 城鄉一體化社會管理要有相應的載體為依托，推進城鄉融合要創新管理機構。一是設立流動人口管理局（或城鄉移民管理局），現有的城鄉流動人口管理分屬各部門，管理權力分割，管理責任不明，阻礙了公民的城鄉流動。創設流動人口管理局，綜合各部門流動人口管理職能，整合資源，建立新的流動人口管理載體，對流動人口進行動態和網絡化管理，方便農民和市民城鄉流動順暢快捷。二是建立省級信訪中心。當前，許多信訪問題基層政府無權解決，中央政府由于范圍太大不能具體解決，省級政府基本上具備最終解決信訪問題的權威和能力。可以創新信訪管理，建立省、市、自治區主要領導信訪接待日，建立上訪網上申請預約制度，公開上訪內容，使信訪事件引發單位和個人的監督。三是成立城鄉換房中心。城市交通擁擠和房價飆升、農村住房空置等社會問題嚴重，其根本問題是房產管理的過分固化。嘗試成立城鄉換房中心，科學評估城鄉房產，讓公民快速完成產權交易或居住兌換，公民可以交換房產快速改變居住地，也可以不交換產權臨時兌換居住，這樣不僅提高房產的使用率，充分節約社會資源，而且能夠方便城市居民就近上班、農民產業化經營。同時，還能促進城鄉公民充分流動，減少公民交通成本和抑制房價飆升。 3. 構建民生本位的透明政府和財政體系 民生本位的政府是科學發展觀的要求，要求政府管理以民生為根本，不唯上要為民。民生本位的透明政府首先要公開政府官員的財產，使政府官員的收入合法化，透明政府是防范黨和政府自身危機的有效途徑。民生本位政府要建立政府與民眾之間的信任體系，政府尤其要在民眾中有信譽。解決當前公民證件要政府蓋章證明的問題，讓公民的證件能夠單獨有效，打造服務政府、效率政府和誠信政府。構建民生財政，藏富于民，完善政府公共財政投入體制，實現基層財政投入的法定化，防止“跑部錢進”的財政分配不公，構建覆蓋民生的城鄉一體化財政體制。 4. 培育城鄉一體的多樣化社會服務組織 社會管理創新的關鍵是賦權于社會，讓社會提高自我管理能力，提高社會的組織化程度，實現社會矛盾的自我消解。要培育多樣化的社會組織，強化社會管理的主體基礎。鼓勵城鄉非政府組織發展，賦予他們社會管理功能，提高他們的服務能力，給予他們信任，使政府從大量的公共服務退出來，干政府該干的事、能干的事和干得好的事，簡化政府社會管理事務，減輕政府的社會管理負擔，增強政府的社會管理能力。要鼓勵城市社會組織延伸服務到農村，支持社會組織完善城鄉服務網絡，增強社會組織的社會融合力和服務能力，提升農民發展的組織能力。 5. 建立公民多維流動的社會發展機制 公民流動是一個社會學概念，包括公民的縱向流動、橫向流動和代際流動等，公民流動是社會和諧發展和積極發展的內在動力。建立多維的公民流動機制，是城鄉一體化管理創新的切入點。首先要處理好農民工進城的問題，破除農民工素質低難進城的偽命題，清楚制度門檻，幫助農民工融入城市成為新市民。其次，要創建公民縱向流動機制，促進社會公平流動，創建基礎、營造環境，讓數億農民成為人力資源，能夠在城鄉之間、在三次產業之間有序流動，加強公民流動的制度保障。再次是破除城鄉二元分割的管理體制，落實農民的國民待遇。國家要在教育、文化、醫療衛生等公共投入上讓農民均等享受，讓城鄉老百姓在同一起跑線上競爭，完善城鄉均等享受社會服務的機制，提高公民的社會流動能力與保障水平。 6. 形成公平廉政的社會管理文化 城鄉一體化是一場包括觀念在內的文化革新，因而創新城鄉一體化的社會管理需要文化復興，要振興社會理想、進行社會文化凈化。一是要倡導效率文化。要完善科學管理，提高效率，減少政府機構，減少審批程序，提高辦事的時效性。二是要倡導平等文化。倡導社會平等，縮小職業差別，消除職業歧視，均衡區域差別，縮小城鄉差別，加速城鄉社會經濟文化的一體化發展。三是要倡導責任文化。要杜絕有些管理部門有權力的都去爭、要服務的都不管、擔責任的都扯皮。要嚴格政府人員公共責任，強化管理義務，構建責任政府。四是要倡導廉潔文化，加大廉潔道德建設，規范公共管理行為，建立完善預防腐敗體制機制，側重制度和法制預防，加強腐敗預警，營造廉潔奉公的社會環境。 （作者系湖南省農村發展研究院研究員）
（此為原稿，與書刊有出入）文章來源:《中國鄉村發現》第18期 紅旗出版社
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