縣乃國之基，中國歷來的古訓(xùn)就是“郡縣治，天下安”。自秦以來綿延2500余年的縣域，是我國歷朝歷代國家治理的基本單元。它承上啟下，連城接鄉(xiāng)，是宏觀經(jīng)濟(jì)與微觀經(jīng)濟(jì)的結(jié)合部，是今天工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的連接點(diǎn)。
縣域發(fā)展的基本特征 縣域發(fā)展是區(qū)域發(fā)展的一種特定形式，是以縣級(jí)行政區(qū)為主體，以縣城為中心、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為紐帶、農(nóng)村為腹地的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境等方面的系統(tǒng)發(fā)展。縣域發(fā)展以縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)，但又區(qū)別于單純的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。縣域發(fā)展涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、環(huán)境等“五位一體”的進(jìn)展和變化，通過經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)增長水平、公共服務(wù)水平、居民生活水平、人口資源環(huán)境發(fā)展水平、社會(huì)建設(shè)水平以及文化建設(shè)水平等發(fā)展態(tài)勢來綜合體現(xiàn)。縣域不僅是國家組成的重要實(shí)體，而且是一個(gè)發(fā)展的能動(dòng)主體，是國家治理的基本單位。現(xiàn)階段，我國縣域發(fā)展具有如下特征： 其一，縣域包括了國家治理的全部對(duì)象和內(nèi)容。 我國縣城擁有縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）、農(nóng)村“三位一體”，具有國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境的全面管理權(quán)力和職能，基本上就是一個(gè)全能的政府。縣城是我國城市的縮影，也是我國城市體系的重要組成部分，是我國城市發(fā)展的重要主體。介于城市和農(nóng)村之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是我國基層的行政單位，也是國家治理的基本平臺(tái)，在我國有著十分重要的功能，真正起著輻射農(nóng)村，連接城市的作用。因此，縣域是國家全面治理的首要平臺(tái)。 其二，縣域是我國城鄉(xiāng)二元體制的焦點(diǎn)。 在縣域內(nèi)，二元治理體制根深蒂固，城鄉(xiāng)二元體制的差別特別明顯。在縣域與大城市之間，縣域代表著農(nóng)村；在縣域內(nèi)的縣城與農(nóng)村之間，縣城代表著城市；縣域與大城市之間也具有城鄉(xiāng)二元的區(qū)別。因此，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化化解城鄉(xiāng)二元發(fā)展體制，最大難點(diǎn)在縣域，重點(diǎn)和著力點(diǎn)也在縣域。 其三，縣域是中國現(xiàn)代化的主戰(zhàn)場。 眾所周知，中國是個(gè)農(nóng)業(yè)大國，絕大部分國土在縣域，絕大部分人口在縣域，縣域是推進(jìn)中國現(xiàn)代化的核心。一是中國新型工業(yè)化的重點(diǎn)在縣域。縣域工業(yè)化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的直接推動(dòng)力量，是中國進(jìn)入工業(yè)化中期后進(jìn)一步提升工業(yè)化水平的可靠支撐。二是城鎮(zhèn)化的著力點(diǎn)在縣域。縣域城鎮(zhèn)化是推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合的紐帶，是承接大城市的輻射與帶動(dòng)、吸納農(nóng)村勞動(dòng)力、促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化的主要依托。三是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的載體在縣域。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化本身就是縣域農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。四是信息化的重點(diǎn)難點(diǎn)都在縣域。縣域信息化既是新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分，也是提升信息化水平的重要切入點(diǎn)。五是市場化的基礎(chǔ)在縣域。沒有縣域經(jīng)濟(jì)的市場化，中國的市場化就是一句空話，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新體制和新機(jī)制正是當(dāng)前中國改革發(fā)展的迫切需要。六是可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在縣域。縣域是中國資源和生態(tài)環(huán)境的貯藏地，是維護(hù)生態(tài)平衡的重要力量，中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，離不開縣域的支撐。沒有縣域現(xiàn)的代化，就不可能有中國的現(xiàn)代化。
縣域發(fā)展的歷史演進(jìn) 我國縣域發(fā)展經(jīng)過了漫長的2500年變遷。在封建社會(huì)時(shí)期，縣域被封建王朝作為連接民眾和朝廷的基本統(tǒng)治單位，派遣朝廷命官行使皇權(quán)，收取捐稅，對(duì)民眾進(jìn)行馴化。縣域治理既是皇權(quán)的體現(xiàn)，也是朝廷皇糧國稅的重要來源。盡管歷經(jīng)多次改朝換代，而縣域的變化相對(duì)穩(wěn)定，究其根本原因，除了縣域這級(jí)行政單位在封建國家治理結(jié)構(gòu)中比較合理外，與縣域治理的自治性帶來的社會(huì)穩(wěn)定性密切相關(guān)。當(dāng)時(shí)縣域主要是封建地主制的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，縣域經(jīng)濟(jì)主要是自給自足，對(duì)外界的依賴性不強(qiáng)，縣域秩序主要依賴中國所獨(dú)特的封建社會(huì)自治制度特別是宗族制度維持，整個(gè)縣域可以自主發(fā)展和自我循環(huán)，國家行政治理的成本很低。因而，兩千多年來縣域在中國的行政體系中一直是相對(duì)穩(wěn)定的。新中國成立后，我國繼續(xù)沿用縣級(jí)這一行政單位，縣域成為我國最重要，也是功能完善的一級(jí)行政單位，縣域發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。 第一階段：城鄉(xiāng)雙軌發(fā)展階段。 從解放初期至1978年，這一階段縣域內(nèi)實(shí)行城鄉(xiāng)分割管理——農(nóng)村與城市、工業(yè)與農(nóng)業(yè)分割管理；縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展以公有制為主體服從國家計(jì)劃管理，服從國家城市化、工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展的政策。縣域政治以政治動(dòng)員為手段，服從中央政府意志的需要。這一時(shí)期縣域發(fā)展的自主權(quán)嚴(yán)重不足，縣域內(nèi)形成了城鄉(xiāng)分割的產(chǎn)業(yè)體系和分配體系，以及城鄉(xiāng)公民身份不平等的制度。這一城鄉(xiāng)二元分割的制度體系，一直影響到現(xiàn)在。 第二階段：以經(jīng)濟(jì)為中心發(fā)展階段。 從1978年黨的十一屆三中全會(huì)到2003年黨的十六屆三中全會(huì)，這一階段縣域發(fā)展從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的縣域發(fā)展模式。所謂“發(fā)展是硬道理”，主要指的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一切為了解決溫飽問題，一切為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其他方面都為了縣域經(jīng)濟(jì)這個(gè)中心而存在。盡管縣域經(jīng)濟(jì)取得了快速的發(fā)展，從根本上解決了溫飽問題，加快了小康建設(shè)的步伐，但在具體實(shí)踐上簡單化為GDP增長至上，形成了以GDP增長為中心的縣域發(fā)展考評(píng)指標(biāo)體系，忽視了縣域的其他方面發(fā)展，造成了縣域政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境發(fā)展的嚴(yán)重失衡。
第三階段：全面發(fā)展階段。 這一階段是從2003年黨的十六屆三中全會(huì)提出科學(xué)發(fā)展觀以后開始的。黨的十六屆三中全會(huì)提出了“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”，確立了科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)地位，崇拜GDP的發(fā)展觀被否定，縣域發(fā)展進(jìn)入政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境的多元全面發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體發(fā)展新階段。縣域發(fā)展的指導(dǎo)思想發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變：一是縣域發(fā)展根本任務(wù)逐漸由經(jīng)濟(jì)增長到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)變；二是縣域發(fā)展的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)逐漸由GDP的數(shù)量評(píng)價(jià)向政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)全面發(fā)展評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變；三是社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)逐漸由城鄉(xiāng)二元分割向城鄉(xiāng)發(fā)展一體化轉(zhuǎn)變；縣域發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)期。 現(xiàn)階段，全球范圍新一輪經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加速調(diào)整，各國在科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化發(fā)展上提升自身的競爭優(yōu)勢，追求生態(tài)環(huán)保、低碳發(fā)展的發(fā)展趨勢正在不斷強(qiáng)化的競爭中，中國縣域具有遼闊的區(qū)域空間和生態(tài)優(yōu)勢，不僅是擴(kuò)大內(nèi)需最大的潛在市場，而且是最具活力的戰(zhàn)略發(fā)展空間，因而縣域是我國新時(shí)期綜合國力提升新的增長極，對(duì)于中國的未來發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義。
作者單位：湖南省社科院
來源：《中國發(fā)展觀察》2014年第6期
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