閻朔/圖
中國是個農(nóng)業(yè)大國，絕大部分人口在縣域，縣域發(fā)展是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)和主要增長點。在推進(jìn)改革與發(fā)展的進(jìn)程中，最大難點在縣域，重點和著力點也在縣域。毋庸置疑，縣域是中國改革與發(fā)展的主戰(zhàn)場。
國情決定了改革與發(fā)展的主戰(zhàn)場在縣域
縣域是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支柱。縣域經(jīng)濟(jì)是民生經(jīng)濟(jì)，沒有縣域就沒有整個社會生存發(fā)展的基礎(chǔ)，特別是隨著近年來縣域發(fā)展步伐的加快，在國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位越來越突出。據(jù)國務(wù)院政策研究室葉興慶《以創(chuàng)業(yè)帶動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展》的數(shù)據(jù)，全國已轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動力中，縣域經(jīng)濟(jì)體吸納了65%，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和縣域中小企業(yè)吸納了80%。從中不難理解“郡縣治，天下安”的道理。抓好了縣域發(fā)展，就抓住了中國發(fā)展的大頭，就抓住了多數(shù)人的就業(yè)和生活出路問題，就意味著解決了最大的民生問題。
縣域是推進(jìn)中國改革與發(fā)展的核心。一是中國新型工業(yè)化的重點在縣域。縣域工業(yè)化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的直接推動力量，是中國進(jìn)入工業(yè)化中期后進(jìn)一步提升工業(yè)化水平的可靠支撐。二是城鎮(zhèn)化的著力點在縣域。縣域城鎮(zhèn)化是推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會融合的紐帶，是承接大城市的輻射與帶動、吸納農(nóng)村勞動力、促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化的主要依托；三是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的載體在縣域。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化本身就是縣域農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。四是信息化的重點難點都在縣域。縣域信息化既是新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分，也是提升信息化水平的重要切入點。五是市場化的基礎(chǔ)在縣域。沒有縣域經(jīng)濟(jì)的市場化，中國的市場化就是一句空話，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新體制和新機(jī)制正是當(dāng)前中國改革發(fā)展的迫切需要。六是可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在縣域。縣域是中國資源和生態(tài)環(huán)境的貯藏地，是維護(hù)生態(tài)平衡的重要力量，中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，離不開縣域的支撐。
縣域是中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的突破口。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，迫切需要突破已有發(fā)展模式加速轉(zhuǎn)型。如何突破，必須尋找新的動力源泉。只有從遼闊的縣域入手，通過加快縣域發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，以此推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展，激發(fā)廣闊的農(nóng)村市場需求，培育中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長點，才能為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展培育新的競爭優(yōu)勢，為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型尋找有效的突破口。
縣域改革與發(fā)展的重點是實現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型
縣域發(fā)展的思路應(yīng)實現(xiàn)由工、農(nóng)業(yè)“雙兵”推進(jìn)向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化聯(lián)動發(fā)展轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變縣域發(fā)展方式的實質(zhì)是解決縣域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)問題。縣域發(fā)展是一個有機(jī)的整體，要實現(xiàn)富民強(qiáng)國，農(nóng)業(yè)是第一大局，新型工業(yè)化是第一推動力，城鎮(zhèn)化是方向，信息化是保障。縣域改革與發(fā)展必須轉(zhuǎn)變工農(nóng)業(yè)“雙兵推進(jìn)”的思維慣性和工作模式，堅持以市場化為導(dǎo)向，把農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的任務(wù)和措施納入新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及信息化的體系中來統(tǒng)籌謀劃，依靠農(nóng)業(yè)發(fā)展支撐工業(yè)化，依靠工業(yè)化推動城鎮(zhèn)化、促進(jìn)信息化，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化的帶動下，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化的有機(jī)結(jié)合與聯(lián)動發(fā)展。
發(fā)展結(jié)構(gòu)要實現(xiàn)由初級產(chǎn)品生產(chǎn)型向精深加工的特色品牌競爭型轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變縣域發(fā)展方式，首先必須深入推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級：由傳統(tǒng)大宗產(chǎn)品農(nóng)業(yè)向特色型、多元化品牌農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型；由粗放型資源消耗型初級產(chǎn)品生產(chǎn)，向以市場為導(dǎo)向的深加工、效益型品牌產(chǎn)品生產(chǎn)轉(zhuǎn)變。要結(jié)合縣域資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)特色，倡導(dǎo)特色經(jīng)濟(jì)，著力差異發(fā)展，扭轉(zhuǎn)同質(zhì)競爭消耗資源的局面，加快推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的精深加工、產(chǎn)業(yè)化和工業(yè)的集聚化、“兩型”化，走科技含量高，經(jīng)濟(jì)效益好，資源消耗低，環(huán)境污染少，人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。
發(fā)展主體應(yīng)由集體為主向民營為主轉(zhuǎn)型。民營經(jīng)濟(jì)是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的制度安排、在市場競爭中成長起來的有生力量，其產(chǎn)權(quán)明晰，經(jīng)營方式靈活，生產(chǎn)效率高，規(guī)模小，易吸納勞動力等特點對于促進(jìn)縣域發(fā)展來說具有獨特的意義。要進(jìn)一步解放思想，為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造更為寬松的環(huán)境，以存量吸引增量，以增量激活存量，形成全方位發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)的格局，使民營經(jīng)濟(jì)成為縣域經(jīng)濟(jì)的主體，成為縣域財政的支柱。
發(fā)展途徑應(yīng)實現(xiàn)由高消耗、高污染向低碳、生態(tài)轉(zhuǎn)變。應(yīng)著重發(fā)展低碳高效農(nóng)業(yè)、生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，構(gòu)建“兩型農(nóng)業(yè)”生產(chǎn)體系，著力改善土壤生態(tài)，確保食品安全；大力推進(jìn)企業(yè)清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快推進(jìn)信息化與工業(yè)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，著力培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，全面促進(jìn)縣域工業(yè)的轉(zhuǎn)型升級；強(qiáng)化縣域規(guī)劃、建設(shè)與管理，打造綠色名片，實現(xiàn)縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)雙贏。
發(fā)展空間由單純依靠國內(nèi)市場向雙重利用國內(nèi)外兩個市場轉(zhuǎn)型。縣域發(fā)展，需要在更大范圍內(nèi)、更廣領(lǐng)域里和更高層次上參與國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作和競爭，堅持引進(jìn)項目、資金、人才“三引”并進(jìn)，借助外力、啟動內(nèi)力、激發(fā)企業(yè)活力“三力”并發(fā)，把“引進(jìn)來”和“走出去”緊密結(jié)合起來，從傳統(tǒng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展由單純依靠國內(nèi)市場向利用國際國內(nèi)兩個市場轉(zhuǎn)變，提高縣域發(fā)展外向度。
縣域改革與發(fā)展的關(guān)鍵在于機(jī)制創(chuàng)新
一要抓改革，激發(fā)縣域發(fā)展的主體活力。要從管理體制上對縣域發(fā)展“松綁”，加快推進(jìn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革步伐，通過扁平化放權(quán)式改革使縣級政府具有更大的自主權(quán)；加大農(nóng)村基層組織建設(shè)創(chuàng)新力度，推進(jìn)突出農(nóng)民主體地位的鄉(xiāng)村民主改革；改革行政考核機(jī)制，推進(jìn)政府職能由偏重GDP的數(shù)量增長向總量與質(zhì)量、效益并重轉(zhuǎn)變；深化農(nóng)村土地制度改革，在明晰產(chǎn)權(quán)、強(qiáng)化用途管制、嚴(yán)格控制總量的前提下，允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入土地市場進(jìn)行交易，加快土地流轉(zhuǎn)；改革戶籍制度，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口遷移制度。
二要抓基礎(chǔ)，夯實縣域發(fā)展的基礎(chǔ)平臺。加大農(nóng)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，加速現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展；堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，配置縣域工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)設(shè)施，積極主動承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村“兩型”社會建設(shè)的基礎(chǔ)保障；加快縣域教育科技發(fā)展，為縣域發(fā)展培育合格人才，提升縣域發(fā)展的科技含量和技術(shù)水平。
三要抓投入，構(gòu)建縣域發(fā)展的輸血體制。增加對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的財政投入，完善保障體制；完善財稅政策，鼓勵企業(yè)進(jìn)軍縣域，鼓勵縣域優(yōu)勢特色工業(yè)發(fā)展；創(chuàng)新財政支持縣域發(fā)展機(jī)制，改變二元分割的單邊投入機(jī)制，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化財政投入體系；整合財政資源，加大城鎮(zhèn)化中的社會保障投入；創(chuàng)新縣域財政投融資信用擔(dān)保、風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制。
（作者單位：湖南省中國特色社會主義理論體系研究中心）
原載《 光明日報 》2014年08月02日05 版
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