土地問(wèn)題在鄉(xiāng)土中國(guó)的重要性顯而易見，常被提及的理由有，大多數(shù)人以地為生，土地配置關(guān)乎農(nóng)民生計(jì)；土地制度是影響國(guó)家治理與秩序的重要安排，是國(guó)家危機(jī)與王朝更替之源；土地制度既造就了悠久的農(nóng)耕文明，也導(dǎo)致了超穩(wěn)態(tài)的結(jié)構(gòu)。一般認(rèn)為，隨著一個(gè)社會(huì)從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向工業(yè)和城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)重要性下降，增長(zhǎng)的動(dòng)力轉(zhuǎn)向依靠人力資本和創(chuàng)新。令人困惑的是，中國(guó)經(jīng)歷四十年的增長(zhǎng)奇跡與結(jié)構(gòu)變革，實(shí)現(xiàn)了從鄉(xiāng)土中國(guó)到城鄉(xiāng)中國(guó)的歷史轉(zhuǎn)型，但是，全社會(huì)對(duì)土地問(wèn)題的關(guān)切度不減反增，土地在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重要性不但沒(méi)有降低，反而對(duì)其更加依賴，土地仍然是影響社會(huì)穩(wěn)定與公平正義的重要因素，甚至在很大程度上關(guān)乎國(guó)家治理現(xiàn)代化。
對(duì)中國(guó)結(jié)構(gòu)變遷中土地問(wèn)題的認(rèn)識(shí)困惑，一方面源于對(duì)結(jié)構(gòu)變遷中土地配置效應(yīng)缺乏分析。基于傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)分析的發(fā)展理論，僅僅注意到勞動(dòng)力部門再配置對(duì)資本形成的作用，忽視了農(nóng)地向非農(nóng)用地配置的效應(yīng)，事實(shí)上，土地在不同用途間的轉(zhuǎn)換會(huì)產(chǎn)生巨大的級(jí)差收益，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變與收入分配的影響巨大。另一方面源于對(duì)土地制度安排與變遷對(duì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的影響缺乏理解。事實(shí)上，從鄉(xiāng)土社會(huì)向城市社會(huì)的轉(zhuǎn)變，土地制度是變化最大同時(shí)也舉足輕重的一項(xiàng)安排。土地制度安排與變遷方式不同，對(duì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的方式、路徑與速度影響不一。除了一般理論上的缺陷，背后更深層的原因是對(duì)中國(guó)從鄉(xiāng)土中國(guó)抵達(dá)城市中國(guó)的認(rèn)識(shí)偏誤。長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)論是理論還是公共政策皆將城市中國(guó)作為現(xiàn)代化的歸宿，并以犧牲和消滅鄉(xiāng)土中國(guó)為前提，土地配置與制度變遷成為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的工具。新中國(guó)60年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與結(jié)構(gòu)變革，不僅發(fā)生了土地從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)用途的大規(guī)模配置，而且發(fā)生了農(nóng)地制度、土地轉(zhuǎn)用制度與非農(nóng)用地使用制度的系列變革，土地的再配置效應(yīng)與制度變遷效應(yīng)成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、工業(yè)化與城市化的重要力量。無(wú)論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的集體所有制和農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度、還是改革后的城鄉(xiāng)二元土地制度、強(qiáng)制低價(jià)的土地征收制度、地方政府獨(dú)家壟斷土地市場(chǎng)制度、土地資本化制度，為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)創(chuàng)造了巨額的資本，也是鄉(xiāng)土中國(guó)向城鄉(xiāng)中國(guó)轉(zhuǎn)變的發(fā)動(dòng)機(jī)。城鄉(xiāng)中國(guó)這一特殊階段由此而生，也導(dǎo)致這一階段特殊的土地問(wèn)題。
討論城鄉(xiāng)中國(guó)的土地問(wèn)題具有重要的公共政策含義。土地問(wèn)題的爭(zhēng)論之所以持久不竭、勢(shì)不兩立，源于分別以鄉(xiāng)土中國(guó)或城市中國(guó)兩種結(jié)構(gòu)形態(tài)所形成的截然對(duì)立的土地觀，前者固守鄉(xiāng)土中國(guó)形態(tài)，視農(nóng)民與土地的關(guān)系為不變，無(wú)視結(jié)構(gòu)變革帶來(lái)的農(nóng)民與土地關(guān)系已經(jīng)發(fā)生的變化，以土地制度安排不能動(dòng)、不許動(dòng)應(yīng)萬(wàn)變，導(dǎo)致改革機(jī)會(huì)的喪失，阻礙轉(zhuǎn)型與發(fā)展。后者以作為結(jié)果的城市中國(guó)為對(duì)象，強(qiáng)調(diào)土地配置和利益的城市導(dǎo)向，單方面強(qiáng)調(diào)以土地資本化工具加速工業(yè)化和城市化進(jìn)程，以犧牲農(nóng)民的土地利益和鄉(xiāng)村發(fā)展機(jī)會(huì)為代價(jià)，以為這種犧牲可以通過(guò)城市化來(lái)彌補(bǔ)。城鄉(xiāng)中國(guó)的土地問(wèn)題有別于鄉(xiāng)土中國(guó)，也不等同于城市中國(guó)。認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)中國(guó)背景下土地問(wèn)題的表征，對(duì)于防止兩個(gè)極端的土地政策意義重大。
本文的結(jié)構(gòu)如下：第一節(jié)重新審視了土地在鄉(xiāng)土中國(guó)的表現(xiàn)；第二節(jié)分析土地制度安排與變遷如何推動(dòng)中國(guó)從鄉(xiāng)土中國(guó)向城鄉(xiāng)中國(guó)的轉(zhuǎn)變；第三節(jié)分析了城鄉(xiāng)中國(guó)階段的主要土地問(wèn)題；最后是結(jié)論和相關(guān)政策建議。
1、鄉(xiāng)土中國(guó)的土地粘度
“鄉(xiāng)土中國(guó)”是費(fèi)孝通基于對(duì)傳統(tǒng)中國(guó)的基層抵近觀察后提煉出的一個(gè)廣被接受的概念。“土”是鄉(xiāng)土中國(guó)的根，是建構(gòu)傳統(tǒng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，帝國(guó)秩序、人地關(guān)系、人人關(guān)系、鄉(xiāng)土秩序既高度依賴于土，又牢牢被土束縛。鄉(xiāng)土中國(guó)的成色以其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、制度安排、治理秩序與土的粘度來(lái)衡量。
（一）自我強(qiáng)化的農(nóng)本結(jié)構(gòu)
從結(jié)構(gòu)特征來(lái)看，鄉(xiāng)土中國(guó)首先表現(xiàn)為超穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)形態(tài)。農(nóng)業(yè)既是帝國(guó)攫取收入也是農(nóng)民為生的主要來(lái)源。直到十九世紀(jì)末，無(wú)論是產(chǎn)值、就業(yè)還是稅收來(lái)源，農(nóng)業(yè)都是國(guó)家的命門。所有可耕地主要用于糧食種植。人口不斷增長(zhǎng)不僅造成對(duì)土地的壓力增加，也形成依靠過(guò)密勞動(dòng)投入提高土地單產(chǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。這種以地為生的農(nóng)業(yè)文明保障了龐大人口規(guī)模的基本生計(jì)，也使以農(nóng)為本的帝國(guó)秩序得以維系。但是，對(duì)土的過(guò)于依賴也造成一種無(wú)法從土中掙脫的結(jié)構(gòu)。在頂層，由于國(guó)家的收入和秩序主要依靠土地，傳統(tǒng)帝國(guó)政治便不斷強(qiáng)化以農(nóng)為本的結(jié)構(gòu)，抑制以非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、陌生人交易和權(quán)力自治的城市文明生長(zhǎng)。在底層，由于農(nóng)民無(wú)法在農(nóng)外覓得機(jī)會(huì)，只得通過(guò)更為過(guò)密的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)和農(nóng)工互補(bǔ)的手工業(yè)來(lái)維持農(nóng)家生計(jì)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“內(nèi)卷化”和“沒(méi)有發(fā)展的增長(zhǎng)”，單位土地產(chǎn)出不斷增長(zhǎng)、但單位勞動(dòng)產(chǎn)出長(zhǎng)期停滯甚至下降，無(wú)法走上通過(guò)提高勞動(dòng)生產(chǎn)率實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資本化的發(fā)展道路。
（二）產(chǎn)權(quán)清晰、激勵(lì)有效的地權(quán)安排與經(jīng)營(yíng)制度
受制于可開墾耕地潛力挖盡和經(jīng)驗(yàn)性技術(shù)進(jìn)步緩慢，中國(guó)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)依托有效的土地產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)制度支撐起人口不斷增長(zhǎng)的食物供給。一是界定清晰、權(quán)利完整的產(chǎn)權(quán)制度實(shí)現(xiàn)稀缺土地資源的有效配置。盡管中國(guó)的土地制度一直被習(xí)慣性地冠之為“普天之下、莫非王土”，但是，在影響土地資源使用的制度安排上，中國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)卻十分清晰且明確。早在戰(zhàn)國(guó)時(shí)期就承認(rèn)了私田的合法性，允許土地自由買賣；自秦漢到唐代中葉，土地的私有份額不斷上升，形成土地私有與土地國(guó)有并存的格局。自唐代中葉到明代中葉，國(guó)家放松私人占有土地的限制，以土地買賣和交易等經(jīng)濟(jì)手段取得土地成為主導(dǎo)，以授田、封地、賜田等政治手段取得土地減少，土地私有制得到進(jìn)一步發(fā)展。從明代中葉到近代，土地買賣盛行、市場(chǎng)交易活躍，土地契約復(fù)雜精細(xì)，土地私有制得到充分發(fā)展。這種排他、可交易、有保障的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，保證了鄉(xiāng)土中國(guó)越來(lái)越稀缺土地的經(jīng)濟(jì)使用與有效配置。二是國(guó)家對(duì)土地權(quán)利的正式保障。為了保障以農(nóng)立國(guó)下帝國(guó)的收入攫取與秩序維持，國(guó)家通過(guò)土地登記、確權(quán)等提供對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的正式保護(hù)。從出土的西周青銅器彝器銘文中，就有了土田的數(shù)字記載；春秋中葉以后的魯、楚、鄭國(guó)已開展田賦和土地調(diào)查；唐中葉尤其是宋代以后，地籍與戶籍平行成為國(guó)家治理的制度；明代中葉以后開展了全國(guó)統(tǒng)一的土地徹底清丈，魚鱗圖冊(cè)成為征派賦役和地籍管理的主要依據(jù)。三是有利于保護(hù)耕作者權(quán)利的合約安排結(jié)構(gòu)。在有保障的土地私有和發(fā)達(dá)的土地市場(chǎng)下，中國(guó)的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)演生出非常復(fù)雜的合約安排形式，如“永佃制”、田底權(quán)與田面權(quán)分離的“一田兩主”、“一田三主”等，土地使用者和租賃者獲得完整的土地產(chǎn)權(quán)，他們對(duì)所租賃土地不僅可以排他性使用，還可以再轉(zhuǎn)租、交易、抵押、典當(dāng)、繼承等，這些權(quán)利既受到民間非正式合約遵守，也得到正式權(quán)利的保護(hù)。這種以耕作權(quán)為大的土地權(quán)利安排為小農(nóng)經(jīng)營(yíng)提供了穩(wěn)定、可預(yù)期的制度基礎(chǔ)。四是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的超強(qiáng)韌性與生命力。在經(jīng)營(yíng)制度上，以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是基本的農(nóng)作制度，家庭不僅進(jìn)行獨(dú)立的生產(chǎn)、投資和決策，以血緣和親緣形成的擴(kuò)大家庭的勞動(dòng)分工與合作，地權(quán)保護(hù)下自耕農(nóng)和租佃者對(duì)小塊土地的精細(xì)利用，使得以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與地權(quán)清晰且不斷分割的土地制度支撐起前現(xiàn)代時(shí)期的中國(guó)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)。
（三）承載復(fù)雜功能的土地價(jià)值倫理
不斷強(qiáng)化的以地為本政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及不斷演化的地權(quán)制度所強(qiáng)化的超穩(wěn)定家本位小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，積淀出附著于土的文化與價(jià)值觀念。在鄉(xiāng)土中國(guó)，土地不僅具有經(jīng)濟(jì)功能，它還關(guān)乎個(gè)人的名譽(yù)、抱負(fù)、威望與社會(huì)評(píng)價(jià)，這些非經(jīng)濟(jì)的考慮激勵(lì)家庭成員不需要監(jiān)督也會(huì)自覺在土地上辛勤勞作，激勵(lì)其為家庭積累更多與土地相關(guān)的資產(chǎn)。由于土地在鄉(xiāng)土社會(huì)承擔(dān)多重功能，每個(gè)成員也十分看重土地分配的公平性，由此助長(zhǎng)一個(gè)家庭在分家時(shí)進(jìn)行家庭成員不斷細(xì)分土地的安排。土的厚重與家的歸宿感，使鄉(xiāng)土社會(huì)的人們養(yǎng)成“安土重遷”的觀念和“故土難離”的習(xí)性，即便離開且無(wú)論在外有多大成就，最后仍然“落葉歸根”與“魂歸于土”。人和土地的桑梓情誼，滋養(yǎng)起歷久未衰的鄉(xiāng)土文化倫理，那些由“廟堂”而歸隱“故鄉(xiāng)”的士紳階層成為維持鄉(xiāng)土社會(huì)秩序與治理的精英。在歷史的長(zhǎng)河中，鄉(xiāng)土中國(guó)人與土之間緊密而無(wú)法掙脫的土地粘度，塑造了鄉(xiāng)土中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、制度與文化。
2、土地制度變革推動(dòng)的結(jié)構(gòu)變遷
中國(guó)的現(xiàn)代化一直被理解為一個(gè)古老農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。自近代以來(lái)的百余年間，先后歷經(jīng)近代國(guó)家官僚工業(yè)化、國(guó)家工業(yè)化、鄉(xiāng)村工業(yè)化、沿海工業(yè)化，中國(guó)的結(jié)構(gòu)形態(tài)發(fā)生重大躍遷。但是，如果以農(nóng)民與土地的粘度變化來(lái)衡量轉(zhuǎn)型的成色，結(jié)構(gòu)變革的發(fā)生并不一定帶來(lái)鄉(xiāng)土中國(guó)的真正轉(zhuǎn)型。結(jié)構(gòu)變遷是否帶來(lái)農(nóng)民與土地粘度的變化，取決于國(guó)家賦予土地制度安排與變革在結(jié)構(gòu)變遷中的功能，土地功能定位不同，帶來(lái)工業(yè)化城市化的推進(jìn)方式不同，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變中農(nóng)民與土地的松動(dòng)程度不同。中國(guó)過(guò)去60年充分利用土地制度及其變革推動(dòng)了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，但并未同時(shí)減低農(nóng)民與土地的粘度，由此也導(dǎo)致中國(guó)轉(zhuǎn)型的困難與復(fù)雜性。
（一）土地產(chǎn)品提供資本積累的國(guó)家工業(yè)化
新中國(guó)成立不久，中國(guó)共產(chǎn)黨開啟了一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)的轉(zhuǎn)變，并選擇了重工業(yè)優(yōu)先的國(guó)家工業(yè)化戰(zhàn)略。基于以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和重工業(yè)發(fā)展對(duì)資本的巨額需求，農(nóng)業(yè)充當(dāng)了提供資本形成與積累的角色。三項(xiàng)制度安排——農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、集體化與人民公社制度、城鄉(xiāng)分割的戶籍制度提供重要支撐。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的強(qiáng)制定價(jià)權(quán)和低價(jià)獲得權(quán)，集體化人民公社制度實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)集體土地的所有、使用與收益控制權(quán)，戶籍制度實(shí)現(xiàn)國(guó)家將農(nóng)民綁縛于集體土地提供低價(jià)農(nóng)產(chǎn)品的功能。在以上制度的共同作用下，農(nóng)民于1951—1978年間以稅收形式向國(guó)家提供了978億元貢賦，以工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差向國(guó)家提供了5100億元資本，扣除國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的投資1760億元，農(nóng)民為工業(yè)化提供了4340億元的凈積累，為形成比較齊全的工業(yè)體系和門類，1952-1978年間，中國(guó)的工業(yè)產(chǎn)出年均增長(zhǎng)率11.5%，工業(yè)產(chǎn)出占GDP的份額由18%上升到44%。但是，國(guó)家計(jì)劃工業(yè)化時(shí)期雖然啟動(dòng)并推動(dòng)了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，由于其變遷方式是將農(nóng)民牢牢“綁縛”于集體所有土地，剝奪了他們的自由遷徙權(quán)和參與工業(yè)化的權(quán)利。其實(shí)質(zhì)是一個(gè)“不松動(dòng)鄉(xiāng)土的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變”，也無(wú)從撼動(dòng)費(fèi)孝通意義的“鄉(xiāng)土中國(guó)”。
（二）開放土地權(quán)利的鄉(xiāng)村工業(yè)化
1980年開始，中國(guó)的農(nóng)村改革改變了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的推進(jìn)方式。一方面，農(nóng)村土地制度改革在“上交國(guó)家的，完成集體的，剩余是自己的”合約結(jié)構(gòu)下，將集體所有土地分配給集體成員，農(nóng)民獲得承包土地的使用、收益和農(nóng)地農(nóng)用轉(zhuǎn)讓權(quán)，家庭經(jīng)營(yíng)成為農(nóng)業(yè)基本經(jīng)濟(jì)制度。農(nóng)地權(quán)利的重構(gòu)不僅帶來(lái)農(nóng)民生產(chǎn)積極性的高漲，也使集體低效制度下的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力顯化，他們不得不到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以外尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，成為推動(dòng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的原發(fā)力量。另一方面，受制于城鄉(xiāng)隔絕以及國(guó)有體制的低效，農(nóng)民參與非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)只得在鄉(xiāng)村突圍，鄉(xiāng)村工業(yè)化成為國(guó)家工業(yè)化之外的另一條道路。至關(guān)重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“異軍突起”，得益于國(guó)家向農(nóng)民開放集體土地從事工業(yè)化的權(quán)利。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期農(nóng)村集體土地只能為國(guó)家工業(yè)化提供低價(jià)糧食的功能不同，為了解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)，這一時(shí)期的國(guó)家政策允許農(nóng)民在集體土地上辦企業(yè)、允許農(nóng)民利用自己的土地建城鎮(zhèn)，1985-1998年期間，建設(shè)用地用于農(nóng)村集體建設(shè)的增量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市，整個(gè)國(guó)家的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變主要由鄉(xiāng)村工業(yè)化推動(dòng)。1981-1994年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工從2969.85萬(wàn)人增加到11329.97萬(wàn)人，到1992年時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)造的產(chǎn)值已占到工業(yè)增加值的三分之一。
與將農(nóng)民綁縛于土、排斥在國(guó)家工業(yè)化大門之外相比，集體土地上的鄉(xiāng)村工業(yè)化開放了農(nóng)民在農(nóng)村地區(qū)參與工業(yè)化的權(quán)利，農(nóng)村的分工分業(yè)帶來(lái)農(nóng)民的就業(yè)與收入對(duì)農(nóng)業(yè)的依賴性降低。但是，無(wú)論是鄉(xiāng)村工業(yè)化還是農(nóng)民自主城鎮(zhèn)化，仍然被圈在本鄉(xiāng)本土，并未帶來(lái)農(nóng)民與土地粘度的變化，他們沒(méi)有“離鄉(xiāng)”，也沒(méi)有“離土”，就是那部分“自帶口糧進(jìn)城”者，無(wú)論從身份、公共服務(wù)分享還是基本權(quán)利的獲得，并未改變農(nóng)民的鄉(xiāng)土成色。集體土地上的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化確實(shí)改變了中國(guó)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的推進(jìn)方式，并且在就業(yè)和收入上使農(nóng)民對(duì)土地的依賴有所降低，但是，并未根本改變農(nóng)民與土地的粘度，因而依然沒(méi)有脫離費(fèi)孝通意義上的“鄉(xiāng)土中國(guó)”。
（三）以地謀發(fā)展的工業(yè)化城市化
1995年、特別是1998年以后，中國(guó)不僅推進(jìn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的方式發(fā)生重大變化，而且工業(yè)化城市化進(jìn)入快車道。一是園區(qū)工業(yè)化的興起。開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)遍布全國(guó)各個(gè)行政層級(jí)，數(shù)量激增。開發(fā)區(qū)最高峰時(shí)達(dá)6866家，規(guī)劃面積3.86×104km2，2003年國(guó)家愛對(duì)開發(fā)區(qū)進(jìn)行清理整頓，保留下來(lái)的開發(fā)區(qū)仍有1568家，規(guī)劃面積9949km2。“異軍突起”的鄉(xiāng)村工業(yè)化退場(chǎng)，尤其是中西部地區(qū)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“熄火”。由于體制環(huán)境和開放程度差異，以沿海為主的園區(qū)工業(yè)高速增長(zhǎng)，使中國(guó)成為世界制造工廠。二是城市化進(jìn)程加速。1998-2016年，中國(guó)的城市化率以每年35.89%提速，城市建成區(qū)面積從21380平方公里擴(kuò)增到54331.47平方公里，年均增長(zhǎng)率達(dá)到5.32%。
工業(yè)化方式從鄉(xiāng)村工業(yè)化向園區(qū)工業(yè)化的轉(zhuǎn)變以及政府主導(dǎo)城市化的加快，起因于1994年實(shí)行的分稅制根本改變了地方政府的激勵(lì)結(jié)構(gòu)。一方面，由于制造業(yè)75%的稅收上交中央政府，地方政府從鼓勵(lì)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的稅收減少、風(fēng)險(xiǎn)加大，于是將工業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)向以園區(qū)土地的招商引資，既避開了以政府信用擔(dān)保發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，又可以通過(guò)低價(jià)征收的土地優(yōu)惠招徠規(guī)模大、稅收能力強(qiáng)的企業(yè)。另一方面，由于與城市發(fā)展相關(guān)的建筑業(yè)稅、營(yíng)業(yè)稅及土地出讓金劃歸地方，地方政府發(fā)展城市的積極性提高。更為根本性和持久性動(dòng)力還是來(lái)自1998年以后土地制度的幾次關(guān)鍵變革。一是1998年《土地管理法》的修改與實(shí)施，為地方政府以地謀發(fā)展提供制度保障。該法規(guī)定，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須實(shí)行征地，任何單位從事非農(nóng)建設(shè)必須使用國(guó)有土地，國(guó)家對(duì)土地實(shí)行用途、規(guī)劃和年度指標(biāo)管制，政府獲得壟斷土地的權(quán)力；二是實(shí)行土地有償使用制度，土地管理法明確規(guī)定“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”，國(guó)家以土地所有者身份，由市縣級(jí)人民政府作為代表，將國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓給土地使用者，土地使用者按照出讓合同的約定向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金。1999年以來(lái)又不斷加大土地有償使用制度改革，減少劃撥用地比重，增加有償使用比重。三是2003年開始實(shí)行經(jīng)營(yíng)性用地的招拍掛制度，土地資本化進(jìn)程大大加快。由于商業(yè)、住宅、旅游、娛樂(lè)等經(jīng)營(yíng)性用地一律實(shí)行招拍掛，地方政府成為土地級(jí)差收入的主要獲得者，2003-2008年，地方政府招拍掛土地占出讓土地比重從27.78%增加到81.91%，土地出讓收入從5421.31億元增加到10259.8億元，增長(zhǎng)1.89倍。四是2008年之后為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，允許地方政府成立融資平臺(tái)，以地抵押，實(shí)現(xiàn)土地的金融化。到2017年6月30日各地成立的各級(jí)政府投融資平臺(tái)達(dá)11740家。地方政府從以地生財(cái)階段的以土地出讓收入為依托、以新還舊的舉債，轉(zhuǎn)向土地抵押和質(zhì)押為主的舉債。2008—2015年，84個(gè)城市土地抵押面積從249萬(wàn)畝增加到7360萬(wàn)畝，增加1.95倍，土地抵押金額從13300億元增加到113000億元。土地成為融資工具，地方政府的融資行為與土地出讓收入脫鉤，而主要取決于土地是否能融到資金，地方政府對(duì)土地的依賴變成對(duì)土地融資的依賴。地方政府無(wú)論是舉債還是償債都高度依賴于土地抵押。
在園區(qū)工業(yè)化和以地生財(cái)、以地融資城市化的助力下，農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了真正的“離土”、“出村”。中國(guó)的流動(dòng)人口總數(shù)在2000年前后達(dá)1.43億，其中跨省流動(dòng)人口4242萬(wàn)，從鄉(xiāng)村流出人口為8840萬(wàn)人，占總流動(dòng)人口的62%。到2010年前后，中國(guó)總遷移人口已達(dá)26139萬(wàn)人，流動(dòng)人口總數(shù)超過(guò)2.2億人。根據(jù)農(nóng)業(yè)普查以及歷年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告相關(guān)數(shù)據(jù)，1996-2010年，跨省流動(dòng)農(nóng)民工從2330.9萬(wàn)增加到7717萬(wàn)人，占外出農(nóng)民工的比重從32.5%提高到50.3%。中西部地區(qū)成為支撐出口導(dǎo)向工業(yè)化的廉價(jià)勞動(dòng)力輸出基地，中部地區(qū)跨省流動(dòng)農(nóng)民工所占比重高達(dá)69.1%，西部地區(qū)跨省流動(dòng)農(nóng)民工占56.9%。但是，“農(nóng)一代”的跨區(qū)域流動(dòng)，不是向融入城市的市民化方向發(fā)展，而是形成了數(shù)量龐大的“兩棲人口”或所謂“候鳥式遷移”，他們季節(jié)性往返于東部地區(qū)和內(nèi)地農(nóng)村之間。自1990年代末開始遷移的“農(nóng)一代”，在外經(jīng)歷了將近二十多年的艱苦打拼和漂泊之后，最終的歸宿是“返鄉(xiāng)”和“回村”。造成這一結(jié)局的主要原因是農(nóng)民落腳城市的公共政策缺失與制度性歧視，在“以地謀發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和城市治理方式變革緩慢的共同影響下，農(nóng)民工群體既無(wú)法享受與城市居民同等的公共服務(wù)，也難以落腳城市。進(jìn)城農(nóng)民工很難獲取城市住房（包括租房）、子女教育、社會(huì)保障等各方面的公平對(duì)待。“農(nóng)一代”很少有長(zhǎng)期留在城市的期望，他們通常忍受更長(zhǎng)的工作時(shí)間和相對(duì)艱苦的居住條件等，以便在盡可能短的時(shí)間積累更多的資金，攢足回家過(guò)日子的費(fèi)用。很多流動(dòng)人口選擇居住在城中村或城鄉(xiāng)結(jié)合部等成本低廉的城市社會(huì)邊緣區(qū)域條件較差、違章搭建的房屋里。城鄉(xiāng)居民的權(quán)利差距持續(xù)拉大。中國(guó)獨(dú)特的土地制度與變遷方式推動(dòng)了快速的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，但是，由于對(duì)進(jìn)城農(nóng)民城市權(quán)利的缺失，他們又重歸家鄉(xiāng)，從就業(yè)和收入看，農(nóng)民與土地的關(guān)系本已發(fā)生根本松動(dòng)，但是，由于對(duì)進(jìn)程農(nóng)民的城市權(quán)利缺失，他們只是充當(dāng)了城市的過(guò)客，重歸鄉(xiāng)土。
3、城鄉(xiāng)中國(guó)的土地問(wèn)題
2010年代前后，中國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生革命性躍遷。隨著80后及90后成為勞動(dòng)力遷移主力軍，他們沿襲著上一代農(nóng)民的離土、出村，但是，大多數(shù)人卻選擇了不回村、不返農(nóng)，即便回村的農(nóng)民所從事的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也發(fā)生重大變化。“農(nóng)二代”的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)行為變化，正在引發(fā)鄉(xiāng)村經(jīng)歷一場(chǎng)歷史轉(zhuǎn)型，農(nóng)民與土地的粘度發(fā)生變化，鄉(xiāng)村的人地關(guān)系、農(nóng)地權(quán)利、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、村莊演化、城鄉(xiāng)關(guān)系等方方面面呈現(xiàn)新的特征，標(biāo)志著一個(gè)與“鄉(xiāng)土中國(guó)”不同的“城鄉(xiāng)中國(guó)”的到來(lái)，這一階段的土地問(wèn)題也呈現(xiàn)出新的表征。城鄉(xiāng)中國(guó)的土地問(wèn)題既不能用鄉(xiāng)土中國(guó)的土地觀來(lái)看待和處理，也不能沿襲單向城市化階段的土地觀來(lái)對(duì)待，需要在城鄉(xiāng)中國(guó)架構(gòu)下來(lái)審視。
（一）城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史性變遷
1.代際革命
在城鄉(xiāng)人口遷移中，80、90后已經(jīng)成為主力軍。他們?cè)诮?jīng)濟(jì)社會(huì)等方面的行為特征呈現(xiàn)顯著的代際分別，甚至具有不可逆性，成為引領(lǐng)中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系變革的重要力量。他們保留著農(nóng)民身份，但已不再務(wù)農(nóng)。農(nóng)二代差不多進(jìn)入勞動(dòng)年齡就開始離開家鄉(xiāng)，他們的初次外出務(wù)工平均年齡為21.7歲，與農(nóng)業(yè)和土地的關(guān)系疏離，每年平均在外時(shí)間達(dá)9個(gè)月，不像他們的上一輩那樣農(nóng)忙時(shí)回家打理農(nóng)事，他們之中87.3%的沒(méi)有從事過(guò)任何農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)，平均每年花費(fèi)在農(nóng)業(yè)活動(dòng)的時(shí)間僅0.7個(gè)月。他們?cè)诔鞘械木蜆I(yè)正在將擅長(zhǎng)的建筑業(yè)拋棄，僅有10%左右還從事這一行當(dāng)，而是主要從事更為正式的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，兩者各超過(guò)40%，從事機(jī)關(guān)、專業(yè)技術(shù)崗位的比例也在增加，還有部分開始選擇自營(yíng)勞動(dòng)或作為雇主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。他們的受教育程度更高，平均受教育年限達(dá)到9.515年，90后更高達(dá)9.79年，他們?cè)诔抢镆搏@得了比農(nóng)一代更多的工作技能培訓(xùn)，人力資本的提高更有利于他們?cè)诔鞘泄ぷ骱蜕睢Ｋ麄冞w移的距離離家鄉(xiāng)更遠(yuǎn)，跨省流動(dòng)、前往東部地區(qū)以及大中城市務(wù)工經(jīng)商是他們的主要選擇。他們既看重在外掙錢，也在乎家庭團(tuán)聚和孩子教育，2003年以來(lái)，舉家外出農(nóng)民工的數(shù)量和占比不斷增長(zhǎng)，2014年達(dá)到21.27%。很大比例的家庭將孩子帶在身邊，在流入地接受教育到初中程度，高中期間由父母一方回縣城陪讀，直到孩子完成高考。他們的生活方式基本城市化，農(nóng)二代在城市的消費(fèi)方式已經(jīng)與城市同齡人趨同，樂(lè)于通過(guò)商場(chǎng)、公園等城市公共設(shè)施從事休閑娛樂(lè)活動(dòng)，在外面掙得的收入70%在城市消費(fèi)。他們不像農(nóng)一代有錢就在農(nóng)村蓋房，而是選擇將積累的資本在本地的縣城和城鎮(zhèn)買房，顯示出將未來(lái)“落葉歸根”于城而非村的傾向，2016年農(nóng)民工購(gòu)房占農(nóng)民工總數(shù)的17.8%，其中購(gòu)買商品房的為16.5%。農(nóng)二代購(gòu)房意愿比本地農(nóng)業(yè)戶籍居民高出很多。他們?nèi)谌氤鞘械囊庠负軓?qiáng)，農(nóng)二代在工作地社保享有比例顯著高于農(nóng)一代，但是由于城鄉(xiāng)之間的那堵墻的隔離，他們對(duì)不被城市接納的感受更強(qiáng)。他們與鄉(xiāng)村的情感聯(lián)結(jié)漸行漸遠(yuǎn)，不少人在春節(jié)返鄉(xiāng)時(shí)住在縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的酒店，再開車回到村里，經(jīng)過(guò)短暫停留后又回城。農(nóng)二代的“出村不回村”，正在令鄉(xiāng)土變“故土”，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的人際關(guān)系、禮治秩序、非正式規(guī)則等正面臨嚴(yán)重沖擊與挑戰(zhàn)。
2.農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的歷史轉(zhuǎn)型
由于人口遷移，尤其是代際變化，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)機(jī)會(huì)成本上升，農(nóng)業(yè)發(fā)展模式發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)折。一是傳統(tǒng)均質(zhì)小農(nóng)異質(zhì)化。到2012年時(shí)，純農(nóng)業(yè)戶占18.28%，非農(nóng)業(yè)戶占15.93%，農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶占30.07%，非農(nóng)兼業(yè)戶35.72%。二是在農(nóng)業(yè)投入上機(jī)械替代勞動(dòng)。農(nóng)業(yè)同非農(nóng)業(yè)用工競(jìng)爭(zhēng)加劇，勞動(dòng)力價(jià)格上漲，農(nóng)作物勞動(dòng)投入成本上升，1999-2015年間，主要作物用工成本上升、畝均用工減少，農(nóng)民采取減少勞動(dòng)力投入、增加機(jī)械和資本投入的策略，帶來(lái)各類農(nóng)業(yè)機(jī)械使用量每年6%左右的快速增長(zhǎng)。三是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度變遷。土地流轉(zhuǎn)加快，2003年?yáng)|、中、西部土地流轉(zhuǎn)率分別為9%、11.6%和3.86%，到2013年時(shí)分別達(dá)到26%、31%和20%，2015年時(shí)的農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)率達(dá)到33.29%，流轉(zhuǎn)承包地規(guī)模4.47億畝，是2010年的2.39倍。土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模有所擴(kuò)大，農(nóng)戶戶均耕地在2004-2012年間由7.88畝增加到8.23畝；勞均耕地面積2010-2016年間由6.54畝增加到9.42畝。農(nóng)地流轉(zhuǎn)在轉(zhuǎn)包和出租為主基礎(chǔ)上出現(xiàn)股份合作、轉(zhuǎn)讓等形式，2015年，五種流轉(zhuǎn)模式所占比例分別為47.03%、2.79%、5.39%、34.3%、6.08%。2013年時(shí)東部地區(qū)的股份合作形式已超過(guò)10%。在土地流入主體中，2014年流入專業(yè)合作社和企業(yè)的比例分別達(dá)到21.8%和9.68%，其他主體占到近10.17%。四是農(nóng)業(yè)發(fā)展動(dòng)能發(fā)生變化，2003年以來(lái)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率快速提升，其增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)土地生產(chǎn)率。2000-2012年間，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率年均增長(zhǎng)5.46%，農(nóng)業(yè)人均產(chǎn)值年增長(zhǎng)率高達(dá)14.11%，同期畝均產(chǎn)量年增長(zhǎng)率只有1.73%。長(zhǎng)期依靠高勞動(dòng)投入提高土地單產(chǎn)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式正在轉(zhuǎn)向提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。五是農(nóng)業(yè)功能與形態(tài)發(fā)生變化，休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)在2010年以后增長(zhǎng)極其迅速，游客數(shù)量從2008年3億人次增加到2010年的4億，2011年躍升至6億，并在2014、2015年繼續(xù)保持快速增長(zhǎng)，分別達(dá)到了12億和22億人次。
3.鄉(xiāng)村分化成不可逆之勢(shì)
伴隨城市化進(jìn)程，中國(guó)的村莊縮減勢(shì)成必然。1985年時(shí)全國(guó)行政村數(shù)量為94.1萬(wàn)個(gè)，到2016年時(shí)減少到52.6萬(wàn)個(gè)；全國(guó)自然村數(shù)量從1990年的377萬(wàn)個(gè)降到2016年的261萬(wàn)個(gè)；1997年時(shí)全國(guó)村民小組共535.8萬(wàn)個(gè)，到2016年時(shí)減少到447.8萬(wàn)個(gè)。未來(lái)的村莊數(shù)量還會(huì)進(jìn)一步減少，一方面是因?yàn)檗r(nóng)作方式變化帶來(lái)村落與耕作半徑的更大范圍；另一方面是因?yàn)榇迓淙丝跍p少后公共服務(wù)的供給需要適度規(guī)模。與此同時(shí)發(fā)生的事村莊的分化加劇，村落的活化與衰落并存。相當(dāng)部分村莊由于農(nóng)二代的歸宿去村化趨向以及農(nóng)三代的完全城市化，會(huì)使多數(shù)村莊進(jìn)一步衰落。還有一類村莊會(huì)在新的城鄉(xiāng)關(guān)系中復(fù)活甚至興旺，其中部分村莊會(huì)隨著城市擴(kuò)展直接融入城市，有一批村莊可能成為連接城鄉(xiāng)的“驛站”，還有一些村莊則因?yàn)樽陨砭哂械莫?dú)特性加上人力資本與企業(yè)家的努力而活化，這些村莊或者具有獨(dú)特的歷史和文化記憶；或者能夠提供地方性、獨(dú)特性、安全性的產(chǎn)品；或者有好的帶頭人；后者找到了可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的路子等等。三是鄉(xiāng)村制度與治理的大變局。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與社會(huì)關(guān)系的變化，維系鄉(xiāng)村社會(huì)的血緣、地緣以及人情關(guān)系發(fā)生變味、趨于淡漠，村民的集體意識(shí)減低，村莊共同體的向心力與凝聚力降低。代際革命帶來(lái)的村里人成為陌生人，禮治秩序讓位于經(jīng)濟(jì)權(quán)力的主宰，村莊治理結(jié)構(gòu)、規(guī)則與秩序正在和進(jìn)一步演化與變遷。
4.城鄉(xiāng)互動(dòng)與兩種文明的共生共存
中國(guó)在經(jīng)歷急速的城市化以后，城市與鄉(xiāng)村之間的關(guān)系正在重塑。單向的城市化正在轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動(dòng)。在城鄉(xiāng)巨大差距、城鄉(xiāng)二元體制和政府主導(dǎo)發(fā)展權(quán)的共同作用下，上一輪的城市化進(jìn)程中勞動(dòng)力、資本和土地從鄉(xiāng)村向城市單向配置。近年來(lái)，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的雙向配置與互動(dòng)增強(qiáng)，資本下鄉(xiāng)的速度和規(guī)模增加，勞動(dòng)力流動(dòng)出現(xiàn)一定比例的從沿海向內(nèi)地的回流，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)變化帶來(lái)建設(shè)用地需求增加。城鄉(xiāng)互動(dòng)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)從數(shù)量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向質(zhì)量發(fā)展、人們消費(fèi)需求變化的結(jié)果，具有階段轉(zhuǎn)換與趨勢(shì)變化的性質(zhì)，將成為城鄉(xiāng)中國(guó)的一個(gè)基本特征。與此同時(shí)，城、鎮(zhèn)、村的功能分工更加明確。隨著城鄉(xiāng)互動(dòng)的增強(qiáng)，市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)力量在城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的配置主導(dǎo)性增強(qiáng)，更有利于大城市、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村發(fā)展各自比較優(yōu)勢(shì)。大城市發(fā)揮其集聚、效率、創(chuàng)新、知識(shí)、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)的優(yōu)勢(shì)，成為城鄉(xiāng)人口就業(yè)和創(chuàng)造收入機(jī)會(huì)的場(chǎng)所；活化的村莊在滿足城里人新的消費(fèi)需求的同時(shí)，長(zhǎng)出一批體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色、個(gè)性化、有地方風(fēng)格的產(chǎn)業(yè)；在大城市和活化的鄉(xiāng)村之間，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為連接城鄉(xiāng)的驛站，承擔(dān)城市部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等功能，也成為城鄉(xiāng)人口互動(dòng)的過(guò)渡地帶。更為根本的是城市文明與鄉(xiāng)村文明共融共生。我們?cè)诔鞘谢^(guò)半以后才發(fā)現(xiàn)，不平等的城鄉(xiāng)關(guān)系不僅沒(méi)有消滅鄉(xiāng)村文明，城市文明也出現(xiàn)大量病兆。在城市病困擾城里人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和生活后，他們開始主動(dòng)到鄉(xiāng)下去尋找另一種文明的慰藉。城市文明與鄉(xiāng)村文明的共存與呼應(yīng)是城鄉(xiāng)中國(guó)階段的基本特征。
（二）城鄉(xiāng)中國(guó)的主要土地問(wèn)題
中國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元、政府壟斷、土地資本化的土地制度是一套適應(yīng)和助推高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與快速工業(yè)化城市化的體制安排，對(duì)中國(guó)成為世界制造工廠、矯正城市化滯后于工業(yè)化、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)土中國(guó)向城鄉(xiāng)中國(guó)轉(zhuǎn)型起到重要作用。但是，進(jìn)入城鄉(xiāng)中國(guó)階段以后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換使得以地謀發(fā)展模式弊端凸顯，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與城市發(fā)展模式變化使得土地的發(fā)動(dòng)機(jī)功能減退，保障單向城市化的土地制度安排已經(jīng)不適應(yīng)城鄉(xiāng)互動(dòng)后的城鄉(xiāng)中國(guó)新格局。由于城鄉(xiāng)中國(guó)階段農(nóng)民與土地、農(nóng)民與村莊的關(guān)系已經(jīng)和正在發(fā)生歷史性改變，鄉(xiāng)村現(xiàn)行的兩大制度——農(nóng)地制度與宅基地制度缺陷也顯出不適應(yīng)性。
1.發(fā)展階段轉(zhuǎn)換與土地功能變化
從土地與增長(zhǎng)的關(guān)系來(lái)看，2010年以后，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增速出現(xiàn)趨勢(shì)性回落，即從過(guò)去30多年10%的高增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向6-7%的中高速增長(zhǎng)平臺(tái)，增長(zhǎng)的動(dòng)力更多依靠全要素生產(chǎn)率提高和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，發(fā)展導(dǎo)向從數(shù)量擴(kuò)增轉(zhuǎn)向發(fā)展質(zhì)量提升。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換，土地的發(fā)動(dòng)機(jī)功能減弱，繼續(xù)加大土地供應(yīng)也難以拉升GDP增長(zhǎng)。為了應(yīng)對(duì)2008年的全球金融危機(jī)，中國(guó)政府采取增加財(cái)政投入、寬松貨幣供應(yīng)、加大土地供給的方式來(lái)保增長(zhǎng)。令人遺憾的是，盡管土地寬供應(yīng)一直持續(xù)到2013年，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率從2009年的10.6%一直下滑到7.8%。到2013年以后，由于經(jīng)濟(jì)繼續(xù)下行，對(duì)土地的實(shí)際需求下降，建設(shè)用地的供應(yīng)減少，土地供應(yīng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系從過(guò)去的供應(yīng)創(chuàng)造需求轉(zhuǎn)向需求引致供應(yīng)。這表明，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)平臺(tái)轉(zhuǎn)換后，繼續(xù)依靠土地寬供應(yīng)促增長(zhǎng)的方式已一去不復(fù)返。從土地與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的關(guān)系來(lái)看，成就中國(guó)成為世界制造工廠的園區(qū)以地招商模式于2004年以后發(fā)生變化，東部地區(qū)的制造企業(yè)轉(zhuǎn)向主要依賴轉(zhuǎn)型升級(jí)和質(zhì)量階梯爬升，對(duì)土地低成本和土地抵押融資貸款的依賴減低，引致工業(yè)用地占比下降。差不多在同一時(shí)期，中西部地區(qū)開始模仿東部地區(qū)的園區(qū)以地招商引資及靠土地信貸提供基礎(chǔ)設(shè)施模式，但是，由于內(nèi)外部條件變化等因素的作用，這些地區(qū)不僅園區(qū)招商引資績(jī)效不佳，相反以地招商引資造成政府債務(wù)高企、對(duì)土地抵押和銀行貸款依賴增加。隨著要素相對(duì)價(jià)格變化與制度成本上升，中國(guó)不可能繼續(xù)依靠制度扭曲帶來(lái)的土地低成本保住世界制造工廠地位。另外，許多城市隨著用地從新增為主轉(zhuǎn)向存量為主，土地上的附作物補(bǔ)償不再是純耕地的原用途補(bǔ)償，加上農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的提高，征地拆遷的成本大幅上升，2008年以來(lái)，政府土地出讓成本大幅上升，很多地方占到一半以上，中國(guó)的城市化已告別低成本時(shí)代。城鄉(xiāng)中國(guó)階段不僅無(wú)法再依賴以地謀發(fā)展模式，還要處理這一模式發(fā)動(dòng)高增長(zhǎng)階段產(chǎn)生的大量問(wèn)題，尤其是必須應(yīng)對(duì)和解決以地謀發(fā)展和以地融資帶來(lái)的政府債務(wù)和銀行金融風(fēng)險(xiǎn)。2010年到2015年期間，地方政府承諾用土地出讓收入償還債務(wù)的平均占比達(dá)到40%。2008年全國(guó)各類城市成立平臺(tái)公司以后，城市擴(kuò)張資金來(lái)源主要轉(zhuǎn)向以地抵押，在土地成本上升、土地凈收益下降情況下，城市政府繼續(xù)加大基礎(chǔ)設(shè)施投資，一些地區(qū)的新城、新區(qū)建設(shè)不斷擴(kuò)張，土地抵押融資是政府建設(shè)資金的主要來(lái)源，2008年以來(lái)，土地抵押面積和金額從16.6萬(wàn)公頃和18107億元上升到2016年的49.08萬(wàn)公頃和113300億元。許多城市的土地抵押價(jià)值在土地高價(jià)時(shí)評(píng)估，經(jīng)濟(jì)下行后土地需求下降，土地實(shí)際價(jià)值與評(píng)估價(jià)值的差拉大，一些城市的土地杠桿率過(guò)高。著力解決土地抵押融資還貸風(fēng)險(xiǎn)是邁向新發(fā)展階段的關(guān)鍵。
在城鄉(xiāng)中國(guó)階段，提高土地配置效率對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的意義要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于增加土地?cái)?shù)量拉經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。土地供應(yīng)與配置方式如何因應(yīng)這一經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段變化需求，是下一程土地與國(guó)民經(jīng)濟(jì)關(guān)系的重大問(wèn)題。另一方面，以地招商引資和加大工業(yè)用地搞園區(qū)工業(yè)化的模式業(yè)已過(guò)時(shí)，建設(shè)用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、工業(yè)用地的再配置、園區(qū)轉(zhuǎn)型、以及供地方式與結(jié)構(gòu)變化，將是下一程要面對(duì)的重大土地政策問(wèn)題。
2.城鄉(xiāng)格局變化與土地配置制度困境
現(xiàn)行土地配置制度——農(nóng)地轉(zhuǎn)用一律實(shí)行征收、建設(shè)用地只能使用國(guó)有土地；土地用途、規(guī)劃、年度計(jì)劃指標(biāo)和所有制管制；城市政府獨(dú)家供應(yīng)土地——是一套高效保證和促進(jìn)土地向城市轉(zhuǎn)換的組合，它將鄉(xiāng)村用地權(quán)力關(guān)閉，形成城市用地一個(gè)通道。土地使用的城市偏向又加劇了勞動(dòng)力和資本往城市的單向配置。從近年來(lái)的新變化和未來(lái)趨勢(shì)看，城鄉(xiāng)格局從單向轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動(dòng)，人口和勞動(dòng)力從鄉(xiāng)村到城鄉(xiāng)的單向流動(dòng)轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)之間的對(duì)流，城里人對(duì)鄉(xiāng)村的需求上升帶來(lái)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的復(fù)活與發(fā)展，鄉(xiāng)村機(jī)會(huì)的增加又引致資本下鄉(xiāng)。人口和資本配置變化帶來(lái)的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的變革，凸顯土地制度的不適應(yīng)。當(dāng)下鄉(xiāng)村的衰敗與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力缺乏，與這套制度又很大關(guān)系，在現(xiàn)行土地制度安排下，農(nóng)民利用集體土地從事非農(nóng)建設(shè)權(quán)利被剝奪，導(dǎo)致大多數(shù)鄉(xiāng)村地區(qū)非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)萎縮，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的單一，農(nóng)民在鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)受阻，造成鄉(xiāng)村的凋敝和城鄉(xiāng)差距的拉大。現(xiàn)行土地制度是阻礙城鄉(xiāng)中國(guó)階段城鄉(xiāng)融合與平等發(fā)展的最大障礙。如果鄉(xiāng)村不能獲得平等的建設(shè)用地權(quán)利，鄉(xiāng)村空間就無(wú)法實(shí)現(xiàn)與城市空間平等的發(fā)展權(quán)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻，人口和勞動(dòng)力就不可能持久地向鄉(xiāng)村流動(dòng)，資本下鄉(xiāng)因沒(méi)有獲利前景而不可能而曇花一現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就找不到有效的實(shí)施路徑。
3.農(nóng)業(yè)歷史轉(zhuǎn)型考驗(yàn)農(nóng)地制度選擇與變遷方向
在鄉(xiāng)土中國(guó)階段、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期、農(nóng)村改革時(shí)期，農(nóng)地制度的選擇與變遷都是引起全社會(huì)關(guān)注的議題。隨著集體所有、家庭承包制度被確立為農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度，中國(guó)在快速城市化時(shí)期的城市土地問(wèn)題更加突出，農(nóng)地制度的改革被擱置一邊。在城鄉(xiāng)中國(guó)階段，由于農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與農(nóng)民高度分化，變革農(nóng)地制度和經(jīng)營(yíng)制度的現(xiàn)實(shí)需求與呼聲會(huì)使農(nóng)地問(wèn)題重新成為熱點(diǎn)。這一階段的農(nóng)地問(wèn)題既有遺留下來(lái)的懸而未決難題，也有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型出現(xiàn)的新問(wèn)題：
第一，集體所有制的政治與制度選擇。中國(guó)共產(chǎn)黨選擇了公有制社會(huì)主義制度，集體所有制就是這一制度在鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)制度安排。集體所有制的實(shí)現(xiàn)有不同的選擇，集體化時(shí)期采取的是國(guó)家控制下集體組織代理行使土地權(quán)利的安排，農(nóng)村改革時(shí)期采取的是集體所有下的成員權(quán)利安排，兩種安排的制度績(jī)效已有大量實(shí)證檢驗(yàn)。在城鄉(xiāng)中國(guó)階段，改革時(shí)期做出的成員權(quán)集體所有制安排面臨現(xiàn)實(shí)提出的挑戰(zhàn)，比如，既然集體所有是成員所有，新出生人口作為集體成員如何享有成員土地權(quán)利？減少人口是否應(yīng)該交出集體成員權(quán)？當(dāng)集體成員不再?gòu)氖峦恋亟?jīng)營(yíng)以后，集體所有者是否有權(quán)主張將發(fā)包給集體成員的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收回？集體存在的大量未界定到農(nóng)戶的資源產(chǎn)權(quán)屬誰(shuí)？這些資源在投入使用與再組合以后的利益屬于誰(shuí)？在城鄉(xiāng)中國(guó)階段，集體所有制如何安排是一個(gè)政治選擇問(wèn)題，且會(huì)對(duì)農(nóng)地制度的穩(wěn)定性與權(quán)利結(jié)構(gòu)產(chǎn)生根本影響，進(jìn)而影響農(nóng)戶行為和資源配置。
第二，農(nóng)民成員權(quán)利的保障與處置方式。對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的安排與保障是農(nóng)地制度的基礎(chǔ)。集體化時(shí)期的教訓(xùn)是剝奪了農(nóng)民的土地權(quán)利，造成國(guó)家和農(nóng)民利益雙損；改革時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)是在集體地權(quán)下賦權(quán)于集體成員并對(duì)其權(quán)利予以政策和法律保障，給農(nóng)民吃的定心丸也換來(lái)國(guó)家在鄉(xiāng)村的穩(wěn)定。在城鄉(xiāng)中國(guó)階段會(huì)不斷出現(xiàn)變革農(nóng)地制度的呼聲，在求變時(shí)最容易針對(duì)的就是賦予到農(nóng)民頭上的土地權(quán)利，列舉的理由如，集體成員只是享有集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，一旦他不再依賴土地為生，土地權(quán)利應(yīng)該回到集體所有者；小農(nóng)持有土地不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；土地不再是農(nóng)民的命根子，過(guò)強(qiáng)保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利會(huì)使中國(guó)農(nóng)業(yè)失去變革的機(jī)會(huì)等等。這些意識(shí)和傾向如果變成公共政策和制度推動(dòng)，對(duì)政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定性危害無(wú)法估量。
但是，隨著農(nóng)民出村與非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)增加，尤其是農(nóng)二代對(duì)土地和農(nóng)民的觀念發(fā)生重大變化以后，農(nóng)地制度安排與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度之間的匹配已經(jīng)出現(xiàn)了不一致。盡管法律明確承包權(quán)是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但是它同時(shí)也是一個(gè)用益物權(quán)，農(nóng)民承包土地與集體之間是承包發(fā)包關(guān)系，在人地分離趨勢(shì)下，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離成不可逆之勢(shì)，承包權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵會(huì)發(fā)生那些變化？制度選擇的方向是朝向更強(qiáng)更完整的承包權(quán)保障，還是在設(shè)置底線下朝向有利于強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)權(quán)的方向？由于結(jié)構(gòu)變遷及農(nóng)民與土地關(guān)系變化，僅僅以不許動(dòng)應(yīng)對(duì)意識(shí)形態(tài)和偏激做法，又會(huì)延誤實(shí)際變革需求的制度供給。
第三，經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利地位與經(jīng)營(yíng)制度的演化。從農(nóng)地制度與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的關(guān)系來(lái)看，耕作權(quán)是影響最為直接的一項(xiàng)權(quán)利。隨著人地的分離與農(nóng)民的分化，城鄉(xiāng)中國(guó)階段的農(nóng)業(yè)效率取決于經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地利用的權(quán)利安排。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，中國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度必然朝向適度規(guī)模和經(jīng)營(yíng)主體多元化的方向演化，但是如何抵達(dá)這一目標(biāo)？經(jīng)營(yíng)權(quán)如何從千萬(wàn)小農(nóng)的承包權(quán)中分離出來(lái)？如何使經(jīng)營(yíng)權(quán)成為一種有保障的權(quán)利，賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利有多大？賦權(quán)強(qiáng)度的火候如何把握？都是目前已經(jīng)遇到、未來(lái)會(huì)更加顯化的亟待想法解決的問(wèn)題。
4.鄉(xiāng)村分化與宅基地制度滯后
在中國(guó)的農(nóng)村幾項(xiàng)土地安排中，宅基地制度是最落后的一項(xiàng)制度安排。在現(xiàn)行宅基地制度下，農(nóng)民對(duì)宅基地享有依成員資格無(wú)償取得的分配權(quán)、占有權(quán)和房屋所有權(quán)，但宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利殘缺，沒(méi)有收益權(quán)、出租權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。宅基地制度安排的強(qiáng)成員權(quán)弱財(cái)產(chǎn)權(quán)傾向，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民以成員身份獲得與占有宅基地的傾向，弱化了農(nóng)戶之間以財(cái)產(chǎn)權(quán)交易和市場(chǎng)方式配置宅基地的可能路徑。被集體制度強(qiáng)化了的農(nóng)民對(duì)宅基地的占有觀念，使農(nóng)民不會(huì)輕易放棄他們手中的宅基地，因?yàn)橐坏┓艞墸浠緳?quán)利就失去了。既然無(wú)法通過(guò)交易獲得宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，農(nóng)戶的理性選擇當(dāng)然是占著，哪怕宅基地的使用價(jià)值降低了。
結(jié)構(gòu)變革事實(shí)上帶來(lái)改革這套宅基地制度的可能性。一是一定比例的農(nóng)戶已經(jīng)在城市（鎮(zhèn)）購(gòu)房，可以預(yù)期未來(lái)這一比例還會(huì)進(jìn)一步上升。這意味著，農(nóng)戶隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的變化和收入水平的提高，他們的居住方式在逐步離開本土，宅基地的居住功能和安身立命之所的重要性在降低；二是以80后為主的農(nóng)二代，其離土、出村、不回村的傾向明顯，他們與農(nóng)業(yè)和土地的粘度降低，其生活方式、就業(yè)特征與后代的教育選擇都在城市，無(wú)償分配和占有宅基地的效用減低，宅基地及其上的房屋已成故土，占有和居住的功能弱化；三是宅基地功能唯一不變的就是離土、出村、回村、返農(nóng)的“農(nóng)一代”，他們對(duì)農(nóng)業(yè)和土地有著特殊的情感，宅基地就是祖業(yè)，祖屋就是他們的歸宿，他們更看重宅基地的占有、居住、生活和福利配置。總體來(lái)看，如果宅基地制度有合理的安排，在農(nóng)二代、直至農(nóng)三代身上有可能找尋到宅基地改革的突破口。未來(lái)一個(gè)時(shí)期農(nóng)民與宅基地關(guān)系取決于改革設(shè)計(jì)和分寸把握。代際不同，宅基地的功能不同，對(duì)他們宅基地權(quán)利保障與實(shí)現(xiàn)也應(yīng)不同。農(nóng)一代決定宅基地改革的循序漸進(jìn)，農(nóng)二代決定改革的節(jié)奏和速度。
4、基本結(jié)論與政策建議
從歷史變遷的角度來(lái)審視，改革開放四十年的最偉大成就，是使中國(guó)從鄉(xiāng)土中國(guó)轉(zhuǎn)型為城鄉(xiāng)中國(guó)。一方面，中國(guó)的農(nóng)民高度分化，不同類型的農(nóng)民與鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系發(fā)生分野。伴隨農(nóng)民的離土出村，他們與土地和村莊的粘度松解，尤其是農(nóng)二代不僅離土出村，而且不返農(nóng)、不回村，就業(yè)在大城市、縣城和鎮(zhèn)成為歸宿，鄉(xiāng)土成故土、鄉(xiāng)村變故鄉(xiāng)，農(nóng)業(yè)在告別過(guò)密化的同時(shí)也在多功能化。中國(guó)的結(jié)構(gòu)形態(tài)已經(jīng)告別費(fèi)孝通意義的鄉(xiāng)土中國(guó)。另一方面，城市化從單向轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動(dòng)，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的配置活躍，城鄉(xiāng)之間的分工與互聯(lián)互通增強(qiáng)，鄉(xiāng)村在分化的同時(shí)業(yè)態(tài)、產(chǎn)業(yè)、功能多樣化，城鄉(xiāng)兩個(gè)文明彼此需要與共生共榮，這種新型的城鄉(xiāng)關(guān)系與作為成熟形態(tài)的城市中國(guó)呈現(xiàn)獨(dú)特的階段性特征，城鄉(xiāng)中國(guó)成為中國(guó)今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的一個(gè)階段。
城鄉(xiāng)中國(guó)階段的土地問(wèn)題也呈現(xiàn)出階段性特征，一方面，它既不同于鄉(xiāng)土中國(guó)，土地不再是國(guó)家收入和農(nóng)民生計(jì)的主要來(lái)源，農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)重要性下降，農(nóng)二代與土地和農(nóng)業(yè)的情感疏離，且不再以地為生、以農(nóng)為業(yè)，到了從出生就已經(jīng)城市化的農(nóng)三代，他們更是與土地和農(nóng)業(yè)的關(guān)系脫離，思考和處理城鄉(xiāng)中國(guó)的土地問(wèn)題必須摒棄鄉(xiāng)土中國(guó)的土地觀。另一方面，由于城鄉(xiāng)中國(guó)階段的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和城市轉(zhuǎn)向內(nèi)生發(fā)展，城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)折，土地與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和結(jié)構(gòu)變革的關(guān)系改變，土地發(fā)動(dòng)機(jī)功能衰竭，以地謀發(fā)展模式的成本收益結(jié)構(gòu)變化，風(fēng)險(xiǎn)加大，因此，城鄉(xiāng)中國(guó)的土地問(wèn)題不能繼續(xù)以快速城市化時(shí)期的土地公共政策來(lái)應(yīng)對(duì)。中國(guó)下一程的重要使命是完成從城鄉(xiāng)中國(guó)到城市中國(guó)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，解決好城鄉(xiāng)中國(guó)的土地問(wèn)題是關(guān)鍵。
1.明確城鄉(xiāng)中國(guó)階段的土地功能定位
中國(guó)十分幸運(yùn)地利用土地的發(fā)動(dòng)機(jī)功能創(chuàng)造了堪稱奇跡的經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)和快速的工業(yè)化城市化。土地在城鄉(xiāng)中國(guó)階段將扮演怎樣的角色，取決于在客觀把握這一階段趨勢(shì)性特征基礎(chǔ)上對(duì)土地功能的正確定位。一是必須痛下決心告別以地謀發(fā)展模式。土地的發(fā)動(dòng)機(jī)功能已經(jīng)完成其快速推進(jìn)工業(yè)化城市化的歷史使命，繼續(xù)依賴土地發(fā)動(dòng)增長(zhǎng)的效力減退，風(fēng)險(xiǎn)加大，制度成本上升，收益下降。但是，由于體制和利益慣性，只要各類主體還可以依賴土地謀發(fā)展，中國(guó)經(jīng)濟(jì)就不會(huì)主動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的質(zhì)量發(fā)展模式。中央政府在這方面應(yīng)當(dāng)主動(dòng)作為，因?yàn)橹芜@套模式的中樞——地方政府增長(zhǎng)導(dǎo)向、土地指標(biāo)控制與調(diào)控、貨幣與土幣聯(lián)動(dòng)——都控制在中央政府手上，轉(zhuǎn)變土地功能有利于中央政府從數(shù)量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。實(shí)際上，中央政府主動(dòng)切斷以地謀發(fā)展通道的收益是大于成本的，因?yàn)檫@套模式產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)（包括金融和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)）主要由中央政府承擔(dān)，以地謀出的增長(zhǎng)很大程度是數(shù)量型增長(zhǎng)，切斷以地謀發(fā)展機(jī)制，短期面臨陣痛，但長(zhǎng)期是受益的，由此可以換來(lái)更優(yōu)的質(zhì)量增長(zhǎng)，解決國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期存在的結(jié)構(gòu)問(wèn)題。二是土地從供給主導(dǎo)轉(zhuǎn)為需求引致。土地發(fā)動(dòng)機(jī)功能因土地供應(yīng)由政府獨(dú)家供給主導(dǎo)而生。由于土地供應(yīng)由政府主導(dǎo)、獨(dú)家供給的地方政府以土地投放拉增長(zhǎng)，以土地低價(jià)供應(yīng)招商引資，以土地出讓和抵押融資推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)。在城鄉(xiāng)中國(guó)階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換，工業(yè)化方式轉(zhuǎn)變，土地供應(yīng)轉(zhuǎn)向需求引致，不僅不會(huì)損傷經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，相反能提高土地供給的質(zhì)量，矯正扭曲的土地結(jié)構(gòu)，使土地供應(yīng)滿足真實(shí)的土地需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換與轉(zhuǎn)型。三是從政府主導(dǎo)的配置轉(zhuǎn)向規(guī)劃與市場(chǎng)主導(dǎo)的配置。在快速城市化階段，為了保護(hù)耕地和約束地方政府轉(zhuǎn)地行為，中央政府對(duì)土地使用總量、結(jié)構(gòu)與變化動(dòng)態(tài)進(jìn)行規(guī)劃、審批和年度指標(biāo)管制。在地方政府以地謀發(fā)展激勵(lì)和規(guī)劃約束力失效的現(xiàn)實(shí)下，這套管制安排對(duì)于實(shí)現(xiàn)中央政府耕地保護(hù)目標(biāo)起到一定作用。在城鄉(xiāng)中國(guó)階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不再依賴地方政府以地謀發(fā)展推動(dòng)，剛出臺(tái)的中央機(jī)構(gòu)改革方案將國(guó)土空間規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃整合到新成立的自然資源部，為實(shí)現(xiàn)有效的規(guī)劃管理創(chuàng)造了條件。中國(guó)未來(lái)的土地管理真正能夠?qū)崿F(xiàn)在規(guī)劃和用途管制下，發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的作用，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用，提高土地配置效率。
2.城鄉(xiāng)互動(dòng)的土地配置制度改革
進(jìn)入城鄉(xiāng)中國(guó)階段后，城鄉(xiāng)互動(dòng)的特征已經(jīng)顯現(xiàn)，人流和資本流已經(jīng)在城鄉(xiāng)之間對(duì)流，促進(jìn)土地從鄉(xiāng)村向城市單向配置的土地制度必須改革。城鄉(xiāng)中國(guó)階段的土地配置改革一方面要促進(jìn)城市用地的高效配置助力城市轉(zhuǎn)型升級(jí)，另一方面要通過(guò)土地配置制度改革實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村平等發(fā)展權(quán)。一是征地制度改革。中國(guó)的土地城市化階段已經(jīng)過(guò)去，城市框架已經(jīng)搭建，沒(méi)有必要繼續(xù)沿襲低價(jià)征地城市化模式，這既因?yàn)椴恍枰^續(xù)通過(guò)大面積征地為城市擴(kuò)張?zhí)峁┐罅啃略鼋ㄔO(shè)用地，也因?yàn)榇媪拷ㄔO(shè)用地繼續(xù)沿用征地方式成本高昂。因此，城鄉(xiāng)中國(guó)階段有條件也有必要按照國(guó)際通行規(guī)則——即公共目的、市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償、程序公開透明——改革現(xiàn)行征地制度，這不僅不會(huì)給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成損傷，還有利于社會(huì)穩(wěn)定與公平正義。二是城市土地結(jié)構(gòu)改革。以地謀發(fā)展造成的土地結(jié)構(gòu)扭曲是國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的根源。在城鄉(xiāng)中國(guó)階段，通過(guò)優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)解決結(jié)構(gòu)失衡大有可為，重點(diǎn)是城市用地從增量為主轉(zhuǎn)向存量為主，減少政府以地招商引資、降低工業(yè)用地比例，減低政府依靠增加基礎(chǔ)設(shè)施用地保固定資產(chǎn)投資，嚴(yán)格控制新城、新區(qū)建設(shè)，控制地方政府新增辦公用地比例，盤活政府存量公共用地，減少保障房等供地，增加和多渠道保障住房用地供應(yīng)。三是城中村改造與城市更新中的土地制度創(chuàng)新。城鄉(xiāng)中國(guó)階段必須解決二元土地制度形成的雙軌城市化，包括改變單一征地模式造成的城市化成本抬升，借鑒市地重劃經(jīng)驗(yàn)，利用土地價(jià)值增值捕獲解決城市更新中的資本平衡、土地所有權(quán)利益以及土地增值收益的合理分配。允許城中村農(nóng)民集體利用集體土地提供租賃房，解決進(jìn)城農(nóng)民在城市的體面落腳和居住問(wèn)題。四是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的權(quán)利平等。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，農(nóng)民集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地享有同等的權(quán)利，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民可以利用集體建設(shè)用地從事非農(nóng)建設(shè)，享有出租、轉(zhuǎn)讓、抵押建設(shè)用地的權(quán)利。
3.適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的農(nóng)地權(quán)利和經(jīng)營(yíng)體系重構(gòu)
城鄉(xiāng)中國(guó)階段的農(nóng)業(yè)發(fā)展迎來(lái)契機(jī)，農(nóng)民對(duì)農(nóng)地經(jīng)濟(jì)依賴性下降使農(nóng)業(yè)告別生存農(nóng)業(yè)，消費(fèi)需求變化使農(nóng)業(yè)告別吃飯農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)投入結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式變化使農(nóng)業(yè)告別過(guò)密化農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵、功能、要素組合、經(jīng)營(yíng)和服務(wù)規(guī)模、可盈利性等等都在呈現(xiàn)出與鄉(xiāng)土中國(guó)和快速城市化階段的巨大變化。為此，農(nóng)村土地制度和經(jīng)營(yíng)制度的變遷是勢(shì)不可擋的，在很大程度上，農(nóng)地制度安排的選擇與變遷方向決定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的成敗。一是集體所有制改革。農(nóng)村最重大的改革是對(duì)集體化的集體所有制進(jìn)行改革，并在法律上明確為“農(nóng)民集體”，在新型集體所有制下，集體資源和資產(chǎn)是農(nóng)民成員集體的集合，集體組織是這個(gè)集合委托的代理人。只有在產(chǎn)權(quán)清晰、歸屬明確、治理有效的前提下，集體經(jīng)濟(jì)才能壯大。因此，集體所有制改革首先在方向上必須明確不是重回集體化，不能搞歸大堆，不能侵犯農(nóng)民土地權(quán)利。界定集體所有資源產(chǎn)權(quán)，重點(diǎn)是上一輪未到戶的集體資源產(chǎn)權(quán)的界定，以免以權(quán)侵公及以私侵公。產(chǎn)權(quán)界定清晰以后，允許集體資源資產(chǎn)集體經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)，集體資源資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益由成員按份共有。二是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分割與合約保障。農(nóng)村改革最重要的成果是賦予集體成員承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，承認(rèn)農(nóng)民對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)民擁有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)并不妨礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、要素組合與其他經(jīng)營(yíng)主體使用土地，不能以任何理由動(dòng)搖和損害已經(jīng)賦予農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在城鄉(xiāng)中國(guó)階段，農(nóng)民的離土出村和農(nóng)二代、農(nóng)三代對(duì)土地觀念的變化，農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離勢(shì)在必然，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素組合的重要部分。農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分割是集體成員承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的自然權(quán)利，承包農(nóng)戶是決定權(quán)利是否分割和如何分割的決策者，集體組織不得以集體所有者名義介入和行使。從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分割出的經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵依承包者與經(jīng)營(yíng)者合約議定，雙方都必須遵守，合約受法律保護(hù)。農(nóng)地三權(quán)分置之所以還要由頂層政策和法律宣示，因?yàn)榧w所有制下承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利分割合約容易受到權(quán)力侵犯，正式制度和法律保障更有利于界分三權(quán)的內(nèi)涵與關(guān)系，更好地保障所有者、承包者與經(jīng)營(yíng)者各自的權(quán)利，對(duì)權(quán)利分割的正式安排不是為集體所有權(quán)削弱承包權(quán)、做大經(jīng)營(yíng)權(quán)提供方便。三是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系改革。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系是一個(gè)被嚴(yán)重窄化和誤解的領(lǐng)域，長(zhǎng)期在生產(chǎn)主體上打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，理論討論和公共政策的焦點(diǎn)就陷入是個(gè)體經(jīng)營(yíng)還是集體經(jīng)營(yíng)、是家庭經(jīng)營(yíng)還是合作或公司經(jīng)營(yíng)的兩個(gè)極端。實(shí)際上，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系是圍繞農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)從田頭到餐桌的產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)、組織、服務(wù)的完整體系。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的改革既要提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的效率，又要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的有效組合和農(nóng)業(yè)規(guī)模報(bào)酬。包括農(nóng)業(yè)的多功能化和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值鏈延伸，農(nóng)產(chǎn)品增長(zhǎng)從數(shù)量向質(zhì)量轉(zhuǎn)變；經(jīng)營(yíng)者在農(nóng)業(yè)各個(gè)領(lǐng)域的進(jìn)入，農(nóng)民的改造與改變；農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度變化，包括家庭經(jīng)營(yíng)的專業(yè)化，合作的演化，法人農(nóng)業(yè)發(fā)展；以及以農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化、區(qū)域種植規(guī)模化、市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。
4.鄉(xiāng)村振興與宅基地制度改革
城鄉(xiāng)中國(guó)階段，鄉(xiāng)村的分化還會(huì)加劇，部分鄉(xiāng)村的復(fù)興和大部分鄉(xiāng)村的衰敗總體來(lái)看是趨勢(shì)使然。鄉(xiāng)村振興的公共政策是如何讓由條件復(fù)興的鄉(xiāng)村能活得更好，讓一些衰敗的鄉(xiāng)村相對(duì)體面，需要在振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略背景下思考宅基地制度改革的內(nèi)容和路徑。一是改革宅基地的無(wú)償分配制度。宅基地的無(wú)償分配導(dǎo)致村莊成員大量超占村莊用地、甚至耕地，村莊無(wú)序擴(kuò)張，可以考慮時(shí)點(diǎn)劃斷辦法，對(duì)原占用宅基地的農(nóng)戶沿用無(wú)償使用辦法，對(duì)時(shí)點(diǎn)以后享有成員資格的集體成員，可以有償獲得集體所有宅基地使用權(quán)。二是賦予農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)。目前的制度安排下，農(nóng)民對(duì)宅基地只有占有權(quán)、使用權(quán)、居住權(quán)，沒(méi)有出租權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)和繼承權(quán)。農(nóng)民不能有償退出，他占著讓其廢棄、閑置也不可能還回集體，大量農(nóng)村房屋破敗與村莊空心化與此有關(guān)；農(nóng)民不能出租、收益、處置，他進(jìn)城就少了一塊可變現(xiàn)的資本，農(nóng)民不能抵押、轉(zhuǎn)讓，宅基地就無(wú)法資本化，鄉(xiāng)村投資資金無(wú)從解決，因此，必須賦予宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民宅基地可以有償退出、可出讓、轉(zhuǎn)讓、交易，從事鄉(xiāng)村相關(guān)產(chǎn)業(yè)。三是對(duì)外村人和外來(lái)資本的有序開放。沒(méi)有外來(lái)人和外部資本進(jìn)入就無(wú)法活村。四是宅基地權(quán)利與集體建設(shè)用地權(quán)利的同權(quán)。目前的土地權(quán)利中，盡管宅基地也屬于集體建設(shè)用地，但是在權(quán)利內(nèi)涵上，宅基地只能建設(shè)用于農(nóng)民居住的房屋，沒(méi)有出租、轉(zhuǎn)讓和抵押權(quán)，隨著集體建設(shè)改革到位以后，兩者的權(quán)利差異會(huì)更大。因此，在實(shí)行集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同地同權(quán)的同時(shí)，也要實(shí)行農(nóng)村宅基地與集體建設(shè)用地的同地同權(quán)。五是鄉(xiāng)村規(guī)劃、管制和集體組織的權(quán)力。我國(guó)現(xiàn)行的宅基地管理在法理上是政府嚴(yán)格管制，但是面對(duì)如此多的鄉(xiāng)村主體和農(nóng)戶，管理成本極其高昂，實(shí)施效力很差。城鄉(xiāng)中國(guó)階段的宅基地管制應(yīng)該將村莊納入國(guó)土空間規(guī)劃范圍，在村莊規(guī)劃中，控制和鎖定村莊宅基地總量，有關(guān)部門的宅基地管理就是總量和規(guī)劃管制，村內(nèi)宅基地如何使用和農(nóng)戶之間的宅基地處置交由村集體組織。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年03期
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