——中國農村社區建設十年反思與展望（2006—2016）
【摘要】農村社區建設的實質是在現代社會條件下重新構建新型農村社區共同體。2006年始，農村社區建設在全國各地迅速展開。十年來，該項政策的實施在改善農村社區人居環境，建設美麗鄉村；推進農村住房建設與危房改造工程，打造宜居鄉村；社區建設與產業發展同步推進，打造富裕鄉村；積極推動基層社會治理體制創新，打造和諧鄉村；實施傳統村落保護行動，打造特色鄉村以及加強服務，推動城鄉公共服務均等化等方面取得了巨大的成就。但近年來也顯示出社區建設動力衰減、社區公共性不足以及社區建設的成本控制與風險防范等問題。構建新型農村社區共同體要在農村社區層面上正確處理國家、社會、市場與村莊的關系，使其實現有效銜接并發揮協同作用。同時在互惠互利的原則下，強化共同的利益與情感建設，擴大社區的自治空間，積極培育符合時代和現實需要的新型社區共同體意識。
【關鍵詞】農村社區建設；農村社區共同體；實現路徑
一、文獻回顧及問題的提出
農村社區建設的實質是在現代社會條件下重新構建新型農村社區共同體。從2006年民政部在全國部分地區開展農村社區建設試點工作至今，我國的農村社區建設已走過了十年的發展歷程。綜合來看，我國建設農村新型社區的目的有三：一是將其作為解決“三農”問題的抓手，改變弱質的農業、弱勢的農民和弱化的農村的現狀，實現農民的市民化、農業的產業化和農村的現代化；二是以此為切入點，逐步實現農民的就近、就地城鎮化，進而探討中國新型城鎮化的發展道路問題；三是通過建設新型農村社區，逐步推進城鄉公共服務的均等化，進而改變建國后形成的城鄉分割的二元經濟社會體制，加快實現城鄉一體化發展。圍繞以上三點，大量學者進行了廣泛的研究，從政策實施效果和理論總結方面來看，目前的研究主要基于以下幾個視角：一是效益的視角，該論點認為實行村莊合并建設新型社區，將實現資金、資源、人才等方面的優勢互補，促進基礎設施和公共服務向農村延伸；減少行政村及鄉鎮數量，精簡機構，降低行政成本；提高土地集約利用效率，推動農業規模化和專業化經營；推動中國農村由村民自治邁入“社區化管理”，令農村變成城鎮，農民變成市民；最終達到農業發展、農民增收、農村穩定以及農民的就近就地城鎮化。二是問題的視角，該論點主要認為盲目的大規模的村莊合并建設新型社區是各地政府為滿足城市化和工業化對土地和發展空間的重大需求，以“城鄉建設用地增減掛鉤”的名義剝奪農民的土地的“農村社區化”運動，是一種“偽城市化”“偽現代化”，其最大的問題是提高了農民的生產生活成本，導致農民“上樓致貧”、破壞鄉土文明、農業地位的下降以及產權關系和利益分配等在村莊拆建過程中造成的各種農村社會矛盾和問題的增多，因此，村莊合并不可盲目推行，要因地制宜，進行合理規劃。三是政策類的研究，主要是全國和各省市在推進村莊合并進程中的實證研究，主要從村莊合并建設新型社區的必要性、具體步驟和方法以及村莊兼并的形式和效應等方面進行闡述。四是農村社會轉型和變迀的視角。該論點認為農村社區建設的提出意味著國家戰略層面的積極轉向，從正面肯定了村莊存在的必要性和社區價值：即農村社區是農民生產和生活的全新載體，是國家提供公共服務和進行基層社會治理的基本單元，是統籌城鄉發展的重要平臺，在共同體意義上發揮著重要的社會整合作用，也為村莊的復興提供了一條可能的路徑。從社會變迀的角度來看，當前中國農村實行的“社區制”改革是自人民公社時期的“社隊制”、家庭聯產承包責任制時期的“村組制”之后的農村社會管理的第三次重大變革和制度創新，是村莊變革的基本走向。作為一種規劃性的社會變迀，中國鄉村社區現代轉型是市場和國家雙重力量共同作用的結果。國家政策的調整和市場的介入使封閉的鄉村社區日益開放，加快了農村社區的現代轉型，但其復雜性和艱巨性也前所未有。
上述視角為我們進一部深化該項研究提供了廣闊的視野。作為一種規劃性的社會變迀，十多年來，中國農村社區建設受到來自全國上下的全方位重視，人力、物力、財力的持續投入，從中央部委到省市廳局再到縣區各處，一波又一波的建設規劃、制度設計和社會資源都涌向農村社區，即便在社區建設的模式、路徑以及村民自治權的擴大還是縮小等問題上還有爭執和分歧，但是對農村社區建設的終極目標——建設富強、文明、和諧的新型村落共同體這一點上均有高度一致的認同。本文將以2006年以來的中國農村新型社區建設這一政策的實踐為核心，結合我國農村社區在傳統向現代的轉型過程中的村落社會結構的變迀情況，探討農村社區共同體的重構問題。并努力回答以下問題：第一，為何要建設農村新型社區？也即農村社區建設的歷史背景、現實挑戰及社區建設的本質分析；第二，經過十年的實踐，當前中國農村社區建設目前的進展和成效如何？還存在哪些需要研究和解決的問題？第三，經過十年的積淀，未來我國農村新型社區建設的前景如何？社區建設的現實路徑和發展趨勢是什么？也即回答開篇所提“新型農村社區共同體何以可能？”這一問題。
二、農村社區建設的歷史背景及實質分析
（一）傳統村落共同體的瓦解
作為經典社會學的核心概念，“共同體”一直都作為中介來擔負著連接個人與社會相互關系的重任，共同體的或解體或重構是衡量社會變迀程度或溫和或劇烈的重要標準和尺度，同時也是觀察社會秩序和社會運行優良與否的重要場域。從歷史上看，作為一類延續千年的地緣性社會組織，我國的傳統村落共同體還是比較發達的。關于傳統村落共同體，費孝通先生作了精確概括。他認為，傳統的村落社區是建立在血緣和地緣基礎上的熟人社會，是以農業為主要活動聚集起來的人們的生產生活共同體“血緣和地緣的合一是社區的原始狀態”。并且由于農民對土地的依附，他們祖祖輩輩在固定的地域從事相同的農業生產，與外界社會缺乏溝通交往，以宗族血緣關系以及地緣關系為紐帶，自然而然地形成了傳統的宗族治理模式和獨特的鄉土文化，并在傳統鄉村社會治理中發揮著巨大作用。社會結構簡單，人口密度相對稀疏，封閉性、同質性特征明顯；經濟活動單一，自給自足性強；傳統文化濃重，宗族性強，個人自由度較低等是它的主要特征。近代以來隨著中國現代化進程的不斷加快，市場和國家權力等外部性因素日益向鄉村社會滲透，鄉村社會不再處于自然狀態。尤其是改革開放以來，城市化和市場化對傳統鄉村的侵襲日益加劇，更是加速推進了傳統村落共同體的解體。經典現代化理論認為，隨著國家現代化進程的加速推進，城市化是農村發展的基本趨勢，固定農業本位的村莊將不可避免地走向衰落，村莊的終結和以此為代表的傳統社會的衰退就是它們的宿命。城市化的加速推進了鄉村人口向城市的快速流動，農民的生活空間不斷向城市拓展，許多農村出現“空殼化”現象，村落內部的封閉性被迅速打破，村落共同體的內部公共性降低，傳統村落共同體封閉結構的解體摧毀了其賴以存在的基礎；生產力的發展和市場體系中社會分化程度的提高，改變了村落的產業結構和就業結構，傳統村落共同體自給自足的生產和生活體系不復存在；教育的普及、市場經濟中社會資源配置的相對均等化，擴大了社會成員的經濟社會活動空間，村落共同體對其成員的制約性大大降低，村民的自由化和平等性程度提高等等皆揭示了傳統村落共同體的瓦解和日益解體。同時傳統村落共同體解體所帶來的鄉村秩序的混亂也日益顯現：人口流動性增強，打破了傳統共同體村落成員的緊密團結，人際聯結弱化，安全感降低，社會焦慮蔓延，社會風險加大；村落組織提供公共產品的能力不斷下降，村落基礎設施和公共服務出現大量缺口，難以滿足村落繼續發展的需要；市場化的侵入打破了傳統村落自給自足的生產生活體系，村落成員對共同體的集體認同和依賴性迅速降低，加大了農村社會治理的難度。
（二）新型村落共同體的重構
以市場為導向的農村現代化打破了傳統村落共同體的封閉性和同質性，加快促進了它的解體。但是我們要澄清的是，傳統村落共同體的解體和村莊的消失并不是同一回事。目前我國還有近60萬個行政村并且規模如此龐大的村莊在國家的現代化進程中、在現代市場經濟的沖擊下仍然顯示出頑強的生命力，這是因為一方面“村莊數量龐大而不易被整齊納入市場統治，它組織下的居民很難被平和而迅速地轉移”，更為重要的是“村莊的存在一直基于地理、生產、文化和治理四個方面的條件，只要存在著糧食和農產品生產需要，存在著地理、文化、治理體系方面的支持，農業、農民和村莊似乎就會繼續存在”。由此可見，現代化變迀進程中，中國農村的轉型和發展也將有它自身的規律和特點并發揮它無可替代的功能，傳統村落共同體的消解并不意味著村莊的終結，村落作為地域性社會組織將繼續存在。在這個利益日益分化的時代，面對被卷入現代化進程中的農村社區，國家的使命就是在尊重村莊的發展規律的基礎上，正確引導村莊處理村莊與市場、村莊與國家的關系，激發其內發發展動力，并提供恰當的政策支持推進傳統村莊共同體的現代轉型和重建，最終實現鄉村社區的良治。顯然，農村新型社區建設搭建了這樣一個平臺。以農村新型社區建設為載體促進新型村落共同體的構建是我國經濟社會發展到今天的獨特的歷史使命。長期以來由于歷史、體制、觀念等多方面原因，我國形成了典型的城鄉二元格局，割裂了城鄉間的和諧互動，造成了城鄉之間差距過大、發展不協調等問題，導致諸多社會問題的城鄉二元化社會管理體制已經成為妨礙城鄉一體化發展的一塊“短板”。為了使這塊“短板”變長，黨中央提出了建設農村社區的策略。十七大報告明確提出“把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”，首次將農村社區建設置于與城市社區建設同等的地位，表明我國社區建設步入城鄉并舉的新階段。十八大報告把建設新型城鄉關系，推動城鄉一體化發展作為解決“三農”問題的根本途徑。十八屆三中全會的召開促進了基層社會管理向社會治理理念的轉變。十九大報告指出要圍繞提高保障和改善民生水平，加強社區治理體系建設，打造共建共享的社會治理格局。我國正處于從“城鄉分割”向“城鄉一體”轉型的關鍵時期，一方面它為改革我國當前城鄉分治的二元化社會管理體制，破解因城鄉分治所帶來的諸多社會問題找到了突破口；另一方面它為重塑農村社會、實現農村社會現代化、達到城鄉經濟社會的協調和融合找到了合適途徑。農村社區建設搭建起一種新型的制度平臺成為統籌城鄉發展的有力抓手，它的出現表明農村也將和城市一樣作為國家的基本單元被整合進現代國家的總體發展戰略之中，成為現代國家體系的重要組成部分。以農村新型社區建設為基點，構建新型農村社區共同體是我們當前的主要任務之一。現代化對傳統鄉村社會的沖擊造成的自然村落的衰敗和城鄉一體化背景下國家對農村的政策性傾斜是新型農村社區出現的重要背景。因此，我們根據社區構成的基本要素和當前比較公認的新型農村社區形成的歷史淵源以及其所承擔的功能等因素，認為農村新型社區是指在統籌城鄉發展、促進城鄉公共服務均等化、改變農村落后面貌，提高農民生產生活條件、節約集約利用土地、發展現代農業的目標下，按照統一規劃和要求，打破原有村莊的地域界限，依照城市社區的居住方式將原有村莊重新規劃改造或者將兩個或兩個以上村莊合并建設而形成的現代社會生活共同體。
三、中國農村社區建設十年成就及其問題
（一）農村新型社區的數量和類型
1.村莊數量和農村人口的持續下降
村莊和農民數量的減少是城鎮化的重要特征。從2006年國家推動農村新型社區建設以來，農村村委會的數量逐年減少。2006年，中國村委會的數量還是631184個，到了2014年，這一數量就迅速下降到585451個，減少了45733個，年均減少五千多個村莊。村莊數量下降的背后原因有二：一方面是隨著城市化的快速推進，部分農村地區逐步轉化為城市社區，村居改制后，村委會被居委會取代，村莊數量不斷下降，居委會數量逐年增多。另一方面，在部分地區，村莊合并建設農村新型社區正在如火如荼地進行，村莊合并造成村莊數量的減少也是中國村委會數量下降的原因之一。人口方面，2006年-2014年，鄉村人口從73160萬人減至2014年的61866萬人，減少了11294萬人。村莊和人口數量的減少是快速城鎮化對中國農村空間形態和社會結構重塑的具體體現，這一背景下，農村人口陸續向外轉移，村莊規模逐漸縮小，促使村莊合并和農民向農村新型社區聚居成為社會發展的必然。同時，節約集約用地導致人均耕地面積的增加也為大規模的農業產業化騰出寶貴的空間。2006年，民政部下發了《關于做好農村社區試點工作推進社會主義新農村建設的通知》（民函〔2006〕288號），全國共有28省251個縣成為國家首批農村社區建設實驗縣。2007年3月民政部在山東青島召開了全國農村社區建設座談會后印發了《全國農村社區建設實驗縣（市、區）工作實施方案》（民函〔2007〕79號）一文，全國農村社區建設試驗地擴大為304個。2008年前后，村莊合并建設農村新型社區進入高潮，東部的浙江、山東、江蘇推進速度較快，隨后河北、河南、天津、安黴等地也陸續跟進。2009年3月，民政部印發《關于開展“農村社區建設實驗全覆蓋”創建活動的通知（民發〔2009〕27號）》后，農村社區建設進入全面推進階段。2015年5月，民政部出臺《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》（中辦發G015〕30號），農村社區建設繼續向縱深發展。截至目前，全國大部分省、市、自治區都先后開展了農村社區建設活動，經過多年的發展，建成了一批功能完善、服務良好的農村新型社區，改善了農民的生產生活條件，加快了城鄉公共服務均等化步伐，實現了集約節約用地為農業產業化騰出了寶貴空間，有力地推進了農村經濟社會發展。
2.農村新型社區的類型及其內部社會結構的變化
新型城鎮化背景下，農村新型社區的類型日趨多樣化。以山東省為例，該省依據城鎮化的不同水平，綜合考慮社區發展方向、地形地貌、區位特點、建設模式、空間布局和生產方式，將農村新型社區劃分為城鎮聚合性和村莊聚集型。城鎮聚合型社區是村莊合并后在規劃城鎮建設用地范圍內建設，并將逐步納入城鎮體系的農村新型社區。村莊聚集型是指由多村合并形成的具有一定規模、集中居住、設施完善的農村新型社區，按照改造動力和空間組織的不同，又分為村企聯建型、強村帶動型、多村合并型、搬迀安置型和村莊直改型。不同類型的社區其人口組成、經濟結構、社會組織方式、社區文化等都呈現出不一樣的特點，即使是同一類型的社區，由于各方面的影響，也存在較大的差別。農村社區內部分化明顯，社會結構也呈現出與傳統農村社區不一樣的特點：開放性。不同于傳統村莊的封閉性，新型農村社區由于打破了地域界限，由多個村莊合并而成，而具有了開放的特質；異質性。傳統村落是一種有共同血緣關系和共同的習俗和價值觀念的同質人口組成，新型農村社區的人口組成比之更為復雜，出現了異質性的特征；經濟結構和社會結構的多樣性。在新型農村社區里，農業不是唯一的產業，出現了一、二、三產業融合發展的情況。社區內各種社會組織并存，居民身份和社會職業多樣化，社會結構變化明顯；社區文化的多樣性。傳統農村社區以宗族文化、中華傳統文化為主，新型農村社區傳統文化逐漸淡化，出現了多種文化融合的局面。
（二）中國農村社區建設主要成就
1.積極推進村莊環境整治工作，打造美麗鄉村
農村人居環境的改造與提升是農村社區建設的重要內容，也是在農村地區實施綠色發展戰略，穩步推進“人的城鎮化”的首要工作。建國以來，受工業和城市優先的經濟社會發展政策的影響，城市和農村在人居環境上也呈現了明顯的二元結構特征：城市人居環境的研究和改善得到持續重視，農村則長期受到忽視，造成了農村聚落發展空間無序、自然生態失衡、人文景觀破壞、基礎設施落后、公共服務不足、傳統文化衰落等嚴重的后果。近年來，隨著城市支持鄉村、工業反哺農業等國家發展戰略的調整，農村的人居環境建設工作得到了前所未有的重視。黨的十六屆五中全會提出的“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”是社會主義新農村建設的總體方針，村容整潔是“二十字方針”中的一項重要內容。黨的十八大提出“要努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展”，以此理念為指導，2013年中央一號文件正式提出“美麗鄉村建設”的奮斗目標。2014年國務院辦公廳下發了《關于改善農村人居環境的指導意見（國辦發〔2014〕25號）》一文，對全國范圍內的農村人居環境改善工作進行指導。尤為值得一提的是，2008年3月《村莊整治技術規范》（GB50445-2008）和2015年5月《美麗鄉村建設指南》（GBT32000-2015）兩部國家標準的發布將鄉村建設從方向性概念轉化為定性定量的可操作化實踐，為在全國改善農村人居環境，開展美麗鄉村建設提供了框架性、方向性的技術指導。
在積極推進農村人居環境整治，建設美麗鄉村方面，浙江省走在全國的前列。2008年起，浙江省以城鄉建設用地增減掛鉤政策為契機，以打造“宜居、宜業、宜游”的美麗鄉村為目標，在鄉村環境整治、打造美麗鄉村風景線、生活垃圾污水集中處理、歷史古村落保護、浙派民居建設、加快農村產權和戶籍制度改革等方面做足文章，有效改善了農村人居環境和農業生產條件，促進了現代農業轉型，提高了城鄉公共服務均等化水平，尤其在縮小城鄉差距、提高農民收入方面成效明顯。2015年浙江省城鄉居民收入差距為2.07：1，遠低于全國2.73：1的平均水平，農村常住居民人均可支配收入超過2萬元，連續31年居全國省區第一。
2.大力推進農村住房建設與危房改造工程，打造宜居鄉村
農村住房建設與危房改造是由國家推動實施的重要民生保障工程，也是建設農村新型社區、加快推進新型城鎮化的有效途徑。2008年，中央先從貴州開始開展農村危房改造試點，并逐步擴展到全國。2009、2010年，住建部、國家發改委和財政部連續兩年聯合發出《關于擴大農村危房改造試點的指導意見》，鼓勵各地按照“保民生、保增長、保穩定”的要求開展農村危房改造試點，解決農村困難群眾的基本居住安全，推動農村基本住房安全保障制度建設。隨后的幾年，住建部、國家發改委、財政部三部委又相繼發出《關于做好農村危房改造工作的通知》（建村（2014〕76號、建村〔2015〕40號），對農村危房改造進行具體指導。從2008年至2014年，全國累計改造農村危房75.6萬戶，受益人數達94.4萬人。
土地是農村危房改造的核心要素。山東省在新一輪的土地利用總體規劃修編中，為農村住房建設和危房改造預留建設用地空間，落實新建住房用地指標，從2009年開始省里每年將新增建設用地計劃指標的5%專項用于農村住房建設和危房改造，滿足舊村改造和新村建設周轉用地指標。
3.農村新型社區建設與產業發展同步推進，打造富裕鄉村
產業基礎是農村新型社區可持續發展的內生動力和物質保障。經過多年的建設與發展，農村新型社區的產業集聚功能逐漸顯現，農村居民收入取得較快增長。一是將農村新型社區建設與產業發展相結合，積極發展特色優勢產業，因地制宜，宜工則工、宜農則農、宜商則商，突出專業分工，引導規模經營，加快建設產業園區，優化基礎設施配套，方便社區居民就業創業，切實提升農村新型社區的產業支撐能力，逐步實現居住在社區、就業在園區和就地就近城鎮化。山東省從2008年開始，通過逐步推進“兩區同建”（即農民居住區和產業園區建設同步推進）的新型城鎮化模式，讓農民在社區居住、在附近園區上班，生產生活方式同步變化，打造富裕鄉村。該省德州市按照“每個社區都有主導產業、每個主導產品都有龍頭帶動、每個龍頭企業都有產業基地”的思路，在農村社區建設方面推行農村社區與產業園區“兩區同建”，促進了農民收入不斷提高。二是改革農村社區集體產權制度。集體產權制度改革是建設農村新型社區，打造富裕鄉村繞不開的關鍵環節。當前大部分農村新型社區的主要做法是對社區所有的集體資源性、經營性資產進行股份制改造，作股量化到戶。同時出臺相關配套政策，積極鼓勵發展社區股份合作社、土地股份合作社、集體資產股份合作公司等農村新型集體經濟組織，逐步實現農村集體資源變資產、資產變資本、資本變股權的良性循環，最終推動建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的現代農業產權制度，為增加農民的財產性收入暢通渠道。當前農村產權制度的改革在城鎮化水平相對較高的城中村、城邊村和鄉鎮駐地附近村等城鎮聚合性農村新型社區表現較為明顯，也積累了不少的經驗。2014年以來，上海市以閔行區和松江區為試點推進的農村集體經濟產權制度改革成效明顯，為促進農村集體經濟的可持續發展和賦予農民更多的財產權利奠定了堅實的基礎，在全國具有一定的示范意義。除此之外，近年來農業集約經營積極推進也是促進農民增收打造富裕鄉村的重要途徑之一。
4.積極推動基層社會治理體制創新，打造和諧鄉村
創新基層社會治理體制機制，保持社會穩定和諧是改革開放以來中國社會發展和社會建設的基本經驗，也是經濟社會發展新常態下構建新型村落共同體的基本前提和重要保障。十年來，鄉村社會治理的新進展主要表現在以下幾個方面：
一是鄉村社會治理的理念實現了從“社會管理”到“社會治理”的重大轉變。黨的十八屆三中全會指出，大力推進社會治理體制創新，加快從傳統社會管理向社會治理轉變，加強基層社區治理與服務是基礎和關鍵。近年來，基層社區治理理念的創新主要實現了以下幾個轉變：從重經濟建設、輕社會建設向更加重視社會建設和經濟社會協調發展轉變；從重政府主導、輕群眾參與的一元治理模式向政府——公民社會——社會組織為特點的多元社會治理模式轉變；從重管理、輕服務向實現社會治理與服務的一體化轉變；從重管制控制、輕協商協調向更加重視協商協調轉變；從使上級政府滿意向使人民群眾滿意的目標追求轉變；從重事后處置、輕源頭治理向更加重視源頭治理轉變；從重行政手段、輕法律道德等手段向多種手段綜合運用轉變。
二是社會治理結構的改變。實施合并村莊，推進農民集中居住的農村新型社區建設模式一定程度上解決了原來分散居住所帶來的政府配套設施難以集中，社區公共服務和管理不方便的問題，節約了社區建設成本，但是“共住”之后如何“住好”成為所有農村社區面臨的主要問題。因此，解決問題的關鍵是必須探索出一套新的超越原來村莊邊界的農村社區治理與運行機制。山東省日照市是民政部2011年10月批復的全國唯一的農村社區管理和服務創新實驗區。在農村新型社區治理結構上進行了有益的探索：在具備條件的地方，探索開展行政村合并工作，撤銷覆蓋村村委會，以農村社區取代行政村，變轄區行政村為自然村。把農村社區作為農村基層社會治理服務的基本單元，采取上級委派、民主選舉兩種形式成立社區管理委員會或社區村民委員會，并健全各類下屬組織，建立社區成員（代表）會議制度，實施社區事務村民公決、民主聽證、全程公開，形成了以自治組織為主體、區務公開為保障、依法運作、多元參與的農村社區自治體系，將村民自治由村級提升至社區級、村民自身擴大到社區成員多方、村民自己治理轉變為社區共同治理，以使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督在更大范圍、更寬領域、更高層次實現。在實踐中為強化社區權威，積極探索將各級黨委、政府能夠下放的權力下放到社區，將轄區行政村能夠集中的權力集中到社區，逐步把社區做實、做強。從法律上來講《中華人民共和國村民委員會組織法》規定村民委員會才是農村治理和村民自治的主體，日照市在社區層面上成立的社區村民委員會缺乏一定的法律地位，但這種根據農村社區發展的實踐進行的積極探索將為未來農村治理結構的變革提供有益的借鑒。
三是社會治理手段上，從過去的更多依賴黨政行政力量的直接干預的一元治理轉向激發社會活力、動員多種社會力量進行協同治理的多元治理方式。清華大學的“社會學新清河實驗”就是在北京清河社區通過“社區再組織”和“社區提升”，挖掘社區居民中存在的積極社會因素、社會力量和社會動力參與社區營造，從而不斷激發社會活力，動員社區多元主體進行社區建設與社區治理。
四是社會治理路徑的創新。網絡社會的迅速崛起和信息技術的廣泛運用標志著大數據時代的到來。利用大數據分析平臺，將互聯網+運用于基層社會治理領域是近年來基層社會治理的新趨勢。這一手段的運用為社會治理的共建共享和進一步將社會治理推進精細化提供了重要的技術和手段。目前部分經濟社會發展水平較高的農村地區已經開始利用物聯網和大數據等信息技術，搭建區域信息和資源共享平臺，這一新技術的運用打破了原有基層治理結構的條快分割，建立起智能化、立體化的網狀治理架構和公共服務平臺，促進了政府部門、市場主體和社會組織之間的橫向溝通和聯系。這一技術的運用將為加快建立更加精細化的社會治理體制機制，實現全民共建共享的社會治理格局貢獻力量。
5.實施傳統村落保護行動，打造特色鄉村
農村是鄉村風貌和鄉土文化的載體，農村新型社區建設要注重對傳統村落格局和歷史風貌的保護，避免全面“拆舊建新”“棄舊建新”。為此，中央要求各省市在農村新型社區建設中，要尤其注重深入挖掘傳統村落，按照《關于切實加強中國傳統村落保護的指導意見（建村[2014]61號）》和《關于做好中國傳統村落保護項目實施工作的意見（建村[2014]135號）》的要求，逐步建立村落檔案，編制保護發展規劃，保護文化遺產，加強特色村莊保護，以彰顯傳統村落風貌，傳承優秀鄉土文化。山東省在農村社區建設中提倡要根據不同地區的自然歷史文化稟賦，明確區域差異，提倡形態多樣化，建設有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗鄉村，使村莊發展更具特色、更有活力、更加生態。一是建立了特色村莊評價機制；二是實施鄉村記憶工程；三是將特色村莊保護與促進農民增收結合起來，把潛在的自然資源、歷史文化資源轉化成促進農民增收的資產和資本。
6.完善農村社區服務體系，推動城鄉公共服務均等化
社區是公共服務與社會治理的重要載體，以何種途徑提供何種標準的公共服務是社區建設的核心問題。完善農村社區服務不僅是改善農村生產條件、提高農村居民生活質量的必要條件，而且對縮小城鄉差別，化解社會矛盾，促進社會和諧都有著重要的意義。同時還有助于培養居民的社區認同意識，激發其參與社區建設的內在驅動力。經過多年的建設，目前的農村新型社區服務體制呈現以下幾個特點：
農村社區服務設施和服務平臺標準化建設進展迅速。農村新型社區建設過程中，各地根據當地經濟社會發展水平，逐步建成以社區服務中心為主體、專項服務設施為配套、市場服務網點為補充、室內室外設施相結合的農村社區服務設施網絡。山東省按照每千人200平方米，總面積不少于500平方米的標準建設農村社區服務中心，在一室多用的原則下，以“一廳一校八室”（“一站式”服務大廳，社區教育學校，社區綜合辦公室、多功能會議室、黨員活動室、文體活動室、閱覽室、農業綜合服務室、社會組織服務室、電子商務室）的基本標準規范社區服務中心功能。社區綜治警務、醫療衛生、計劃生育、養老托幼、殘疾人康復和托養照料、便民利民等專項服務設施，以及農資供應、農產品購銷、農機維修、便民超市、金融通訊、郵政物流等市場服務設施，按照有關規定標準，與社區服務中心一同建設。
不斷創新社區服務體制機制，農村社區服務內容和服務模式更加豐富多樣。一是以社區服務中心和“一站式”服務大廳為依托，推進基本公共服務項目和相關職能下放下沉，將醫療衛生、社會保障、社會救助、勞動就業、文體教育、環境衛生、人民調解、技能培訓等基本公共服務延伸到基層社區，使農民群眾在2公里服務圈內享受到直接、快捷、優質的公共服務。這一方面山東省農村社區服務的“諸城模式”備受關注。二是以激發社會組織活力，滿足社區群眾對專業化、個性化、社會化的社會服務為導向，部分省市在基層社區層面上建立了以社區、社會組織、社會工作者、社區志愿者為核心的四方聯動服務機制，滿足了經濟社會發展水平提高后社區居民多層次、多樣化的社會服務需求，推動了社區共建共享，實現了社區融合發展。三是建立了政府購買社會組織服務制度。2013年9月，國務院辦公廳公布了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發[G013] 96號），該文的發出奠定了政府向社會力量購買服務的制度化基礎。以此為指導，全國各省市相繼出臺《政府向社會力量購買服務辦法》以及《政府向社會力量購買服務指導目錄》等文件，將適合采取市場化方式提供、社會能夠承擔的公共服務轉讓給社會，推動了政府職能轉變，增強了社區服務的活力，提高了社會組織的服務能力。
（三）中國農村社區建設的主要問題
經過多年的建設和發展，我國農村新型社區建設在縮小城鄉差距、改善農村人居環境、提高農民收入、完善農村服務體系以及創新鄉村治理體制等方面取得了重要的成績，但農村新型社區建設是一項復雜的系統工程，尤其在新型城鎮化的背景下，農村新型社區開放性、異質性增強，傳統的村落經濟社會結構逐步瓦解，新的經濟社會結構尚在重塑，農村新型社區在建設和發展過程中有以下幾個關鍵問題亟待關注：
1.農村社區建設的動力衰減問題
按照社會學的概念，推動社會變迀的動因分為內生因與外生因，變迀的動力發于社會體系內部時屬于內生因，產生于社會體系外部時屬于外生因。實際上在社會發展的實踐中，一個社會的向前發展往往是內生因和外生因共同起作用的結果，內生因的推動和外生因的拉動，一推一拉之間促進了社會的變迀。農村新型社區建設是新型城鎮化背景下，依靠政府的推動和農民自身的力量對原有的傳統農村社區進行建設和重構的過程，是農村現代化進程的重要表現形式。但隨著中國農村改革進入深水區，農村新型社區建設的動力衰減問題浮出水面。在村落與國家的關系方面，由于國家占主導地位，村落在相當程度上受國家政策和國家整體經濟形勢的影響。經濟發展的新常態下全國范圍內的房地產市場全面過剩，土地財政低迷，土地增減掛鉤減速；同時隨著農村改革進入深水區，政府在維穩支出、民生支出以及投資支出不斷上升，代表國家的地方政府進行農村新型社區建設的動力衰減，這是外在拉力方面。內生動力方面，首先部分農村社區建設過程中未有切實尊重農民的主體地位，以人為本理念貫徹不足，導致農民利益被忽視甚至被嚴重侵害，同時農民組織化程度較低的現實使得農民在維護自身利益方面存在諸多困難，一定程度上消減了農民參與農村社區建設的熱情，甚至出現抵制情緒。比如部分地區出現的農民“被上樓”現象就是其具體體現。其次農村新型社區內發發展的一個關鍵特征就是在充分發揮社區內部主體力量的情況下，根據當地的地理生態、人文歷史以及經濟社會條件，建立起一個能動的適應市場的產業支撐，才能夯實農村社區可持續發展的經濟基礎。但當前的情況是土地制度改革緩慢并且難度較大延誤了農業的現代化進程，同時受國內國際形勢的影響，農產品市場競爭過于激烈，利潤空間不斷下降，人才和資金很難被吸引到農村，農業產業化阻礙重重，無法為農村新型社區提供堅實的產業支撐。同時當前農村基層社會動員機制的日漸式微也是農村社區建設動力衰減的重要原因。
2.提高農村新型社區的整合度，重建社區公共性問題
社區公共性是社區建設的核心價值追求，也是維持基層社會良性運行的基礎性支撐。新型城鎮化背景下以合村并居為主要特征的農村新型社區建設加速了原有的以地緣和血緣為主要特征的傳統村落共同體的瓦解，相比以熟人社會為主要特征的傳統村落，農村新型社區在空間布局、成員構成、生產方式、權力關系等經濟社會結構方面都呈現出諸多不同，新型社區建成之初，社區居民需求不一，利益復雜多元，居民對新社區的認同感不高，凝聚力較弱，如何提高陌生社區的整合度，重建社區的公共性，形成一個具有一定內在向心力和凝聚力的現代農村社區是當前農村基層社會建設面臨的基本問題之一。當前社區公共性的重建面臨以下挑戰：
一是社區建設中農民的主體性缺位的問題。農民是農村新型社區建設的真正主體，但隨著劉易斯拐點的到來，農村發展遭遇到了前所未有的人力資源危機，人及人才的空心化成為當前農村社區建設中農民主體性缺位的重要表現。快速的城市化如同一臺高速運轉的抽水機抽離了農村的青壯年人口，城鄉之間在基礎設施和公共服務方面的巨大差距加劇了新生代農民工城市化意愿，促使越來越多的年青農民逃離農村，尤其作為社區內發發展的主導力量的精英人才的流失，對農村新型社區的發展有著嚴重的影響。與此同時傳統的以家庭為單位的勞動密集型農業衰落，耕地拋荒棄耕現象頻發，老人農業蔓延，糧食安全問題嚴峻，農業現代化面臨的人力資源瓶頸不容忽視。沒有人，農村經濟社會發展就成為無源之水、無本之木，可持續發展也無從談起。
二是農村新型社區的整合困境。以合村并居為特點的農村新型社區建設推進了農民由傳統的分散居住向集中居住的轉變，這一居住方式的轉變實現了農村新型社區地理空間上的社區整合，但是作為社會的基本單位，社區是一個由一系列制度要素構成的有機整體，在穩定高效的社會整合中推進社會變迀與進步是社會發展的內在要求，社區公共性的培育和重建也有賴于此。首先在土地的整合方面，在全社區范圍內對土地資源進行整合是推進農業規模經營和農業產業化的基本前提。但是改革開放以來中國農村土地產權制度的復雜性加大了農村新型社區內土地整合的難度。比如在農村除了農地產權之外，還有宅基地產權、鄉企用地產權以及四荒地產權等，不同類別的土地產權在國家政策和民間慣習上都有不同的政策規定和認知；二是改革開放后的農村家庭聯產承包責任制改革后，由于地域條件以及民間利益結構的差異，全國不同地區產生了不同的產權安排，有學者將其分為六種類型：大穩定小調整制度；兩田制、蘇南模式、溫州模式、土地股份制、生不增地死不減地制度等六種；第三，由于中國農耕地對于農民獨有的福利性和社會保障性質，農民對于土地的依賴短期內很難改變，同時由于土地的村集體所有制性質，村與村之間具有很強的封閉性和排他性，在社區層面上進行土地整合難度大，情況復雜。最后社會治理的合作缺乏，村民自治空間的擠壓問題。很多新型農村社區都是多個小村合并建成的，建成后的社區盡管在社區層面建立了黨組織和管理委員會，負責社區范圍內服務與協調性事務，但同時為了管理的方便或者適應過渡期的需要，又保留社區內原有各個村的村委會，負責本村的民主管理與自治工作。顯然，由村級管理向社區管理的過渡和轉變并不是一朝一夕就能實現的，社區的融合需要一個長期的過程。
3.農村新型社區建設中的成本控制和風險防范問題
成本控制和風險防范是基層社會建設和社會治理中的關鍵問題，對這一問題的關注有關社會建設的成效和社會的穩定發展。我國的基層社區建設是以政府為主的一種制度投入型社區建設模式，公共性和社會福利性是基層社區建設的根本宗旨，優點是能迅速集中資源，速度快、強度大、效率高，但也面臨著成本控制和風險的防范問題：首先在政府內部，為有效解決公共服務和社會治理的“最后一公里”難題，政府的主要做法是以社區服務中心建設為載體搭建社會治理平臺，推動權力下放、人員下沉和職責前移，但這種做法同時也伴隨著治理結構、分權模式與公共服務體系的調整與重新整合，這就有可能導致社會治理的成本提高和治理結構不穩定的風險。其次，轉型期的鄉村社會，市場和社會是除政府以外社區建設的重要力量，但是代表市場導向的城市化和工業化有可能使鄉村面臨糧食安全風險、農民失地風險、經濟糾紛風險等危害農民利益和鄉村發展的問題出現；代表社會導向的社會在承接政府職能轉移方面也有可能面臨諸多的不確定因素，影響社會組織參與社會治理與服務的效果和效率。以當前政府購買社會服務為例，雖然這種模式一定程度上提高了政府資金使用效率，改善了公共服務的質量和水平，但作為政府管理體制改革背景下的一種利益再分配機制，實踐中也存在招投標風險、權力尋租風險、政府保密信息泄露風險、服務質量不達標風險等問題。因此，在風險防范和應急處置方面如何定義政府、市場和社會在基層社區建設和社會治理中的邊界和責任，尤其在風險的早期識別和善后處置方面形成完善的政策支撐體系與應急反應機制是當前面臨的主要任務。
四、結語：以農村社區建設為起點重塑基層社會，構建面向未來的新型農村社區共同體
（一）在農村社區層面上正確處理國家、社會、市場與村莊的關系，使其實現有效銜接并發揮協同作用
在轉型期的中國鄉村社會，農村社區是一個國家、社會和市場力量相互滲透、相互制衡、相互作用的場域。以政府為代表的國家逐漸加強對基層政權和社會治理能力的控制和滲透；代表市場化力量的城市化、工業化和農業現代化對傳統鄉村的沖擊力愈加明顯；代表社會的民間組織和社區自治組織在社區場域內發揮著不可替代的作用。十八屆三中全會報告指出，創新社會治理體制要“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。”社區是社會建設和基層社會治理的重要平臺，建設新型農村社區，推進社會治理體系現代化，就是在這一平臺上加強政府、市場和社會力量之間的平等協作，使三者在社區層面實現有效銜接并發揮協同作用。
一是進一步加強政府在農村新型社區建設和社會治理中的主導作用。有別于傳統農村社區的自然形成過程，新型農村社區是在以政府為主導的外在因素推動下建設而成的。在農村新型社區的建設和發展上，政府依然是社區建設所需資源的主要提供者，主要包括良好的政策環境及重要的財政資金支持；再者，農村社區建設是一項復雜的系統工程，涉及多個行業和部門，需要統籌規劃、合理配置資源，在資源的整合和配置方面，政府具有獨特的權威和優勢，其他任何組織都難以做到，更無法替代。未來要充分發揮政府在農村新型社區建設和社會治理中的主導作用，加快政府職能轉變，著重強化在引導農村社會發展方向、研判農村社會發展趨勢、編制農村社會發展規劃、創造良好發展環境、制訂相關社會政策、提供優質公共服務、維護社會公平正義和統籌城鄉社會治理方面等制度性、全局性事務管理等方面的職能。繼續推動政社分開，改進政府提供社區公共服務的方式，推廣政府向社會組織購買服務，完善政府購買服務的體制機制，這是未來的主要發展趨勢。
二是明確市場在農村新型社區建設中的主體責任。在農村社區發展方面，某種意義上市場激發了鄉村社區發展的活力。盡管市場的沖擊有可能使鄉村社區在產業、人口及社區發展方面都面臨著許多不確定因素及各種風險，但代表市場化傾向的工業化與城市化以及農業產業化，為鄉村社區的產業發展、農民向市民的轉化以及鄉村面貌的改善注入了強大的動力。承認市場的社會主體地位，鼓勵市場主體參與農村新型社區建設與社區治理，明確政府、市場和社會三者之間的權力邊界，鼓勵市場主體在權責范圍內參與社會治理并采取有效的方式對其進行監管和約束，使市場在農村新型社區建設中發揮其重要的作用，實現社會良治。在社區服務方面，市場的力量也不容忽視，在社區層面上，除了政府提供的基本公共服務，市場提供的社區經營性服務很好地彌補了公共服務的空白和不足，不斷優化社區商業網點布局和網絡，鼓勵和支持各類組織、企業和個人興辦居民服務業，以滿足社區居民不斷增長的多樣化的社區服務需求。
三是強化社會組織在農村新型社區建設和治理中的地位和作用。基層社區自治繼續完善，并成為社會治理體制改革的基本方向。進一步解放思想、轉變觀念、準確定位，淡化行政色彩，堅持民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，逐步規范社區事務管理體制，盡快實現社區居民的自我管理、自我教育、自我服務、自我監督，使社區自治組織真正承擔起居民和社會的自治訴求，服務社區廣大居民。社區民間組織的培育扶持工作繼續推進，并將成為農村新型社區建設的主體之一。
（二）積極培育新型社區共同體意識，構建共同體的文化認同基礎
按照社會學經典理論，共同體的形成和維持，需要滿足兩個基本的條件：一是作為所有成員賴以生存和發展的共同的生產生活單位，共同體必須具備基本的物質基礎，這是物質層面；第二，精神層面上，作為所有成員共同的歸屬和認同單位，“認同感、安全感和凝聚力作為整體的社區而不是單個的個人所體現的整體屬性，具有公共的性質，也即公共性，它構成了社區的必要條件”，這是共同體形成并賴以存續的重要的精神內核。通過前面對農村社區建設成就的分析，我們發現，如今鄉村社會實際上仍然具備并且通過農村新型社區建設加強了共同體存在的物質基礎。但是在精神層面，共同體的文化傳承和精神基礎則面臨著一定程度的斷裂和重建問題。在有關共同體的穩定與有機團結方面，僅僅依靠物質因素，公共性是不穩固的，也是不長久的，共同的價值導向和觀念認同是更重要的，也是維持共同體長久存在的精神基礎。因此，要恢復這一共同體的內在精神支撐，就需要在互惠和互利的原則下，重構良性的社會整合機制，強化共同的利益、情感與社區組織體制機制建設，擴大社區的自治空間，積極培育符合時代和現實需要的新型社區共同體意識，在共同體內部加強共識的達成。
作者簡介：閆文秀，山東社會科學院省情與社會發展研究院助理研究員；李善峰，山東社會科學院省情與社會發展研究院研究員
中國鄉村發現網轉自：中國農村學 微信公眾號（原創）
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