摘要：打造整潔美麗、和諧宜居的農村環境是“鄉村振興”戰略的重要內容。本文基于歐盟共同農業政策的改革演變, 從引導、實施、激勵、制約及保障機制等方面探討歐盟共同農業政策中農村人居環境建設的政策與實踐經驗, 并針對我國目前農村人居環境建設現狀提出對策建議:堅持科學規劃, 強化統籌協調, 實施獎勵機制, 加強環境監管, 完善投資方式, 以期為貫徹落實“鄉村振興”戰略, 全力打贏農村環境綜合治理攻堅戰提供路徑選擇。
引言
近年來, 我國農村經濟發展迅猛, 鄉村面貌煥然一新, 農民生活水平日益提升。但隨著農村人口的集中, 農業生態系統資金流、能流、物流的平衡協調狀態開始遭到破壞。農村居住條件、環境衛生和基礎設施發展不均衡、不充分, 人居環境建設總體水平仍然較低, 農村基礎設施落后, 環境臟亂差等現象普遍存在。為改善這一現狀, 中共十九大報告明確提出開展農村人居環境整治行動, 建設生態宜居鄉村, 滿足人民群眾日益增長的優美生態環境需要。2018年中央“一號文件”提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總體要求, 以農村人居環境建設為核心的“生態宜居”是鄉村振興戰略的重要內容。2018年2月, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發《農村人居環境整治三年行動方案》, 提出到2020年實現“農村人居環境明顯改善, 村莊環境基本干凈整潔有序, 村民環境與健康意識普遍增強”的行動目標[1]。農村人居環境具有公共物品屬性, 存在生產活動成本外攤與收益外泄, 極易產生“公地悲劇”, 成為全面建成小康社會的突出短板。從國外經驗來看, 歐盟地區農村人居環境建設起步早, 多次通過調整歐盟共同農業政策 (Common Agriculture Policy, CAP) 改善鄉村人居環境, 成效顯著, 對我國進一步完善農村人居環境建設機制具有借鑒意義。
歐盟共同農業政策改革
歐盟農業就業人口僅占總人口的5%以下, 但農村地區占國土面積的91%左右, 約56%的人口居住于農村地區。農產品食品支出占歐盟居民日常生活消費的15%以上, 農業在歐盟經濟社會發展中的重要性不言而喻。歐盟一直將農業發展與農村建設置于突出位置, 農村發展政策與農業市場支持政策是歐盟共同農業政策的基石。1960年, 歐共體制定以“對內實行價格支持, 對外實行貿易保護”為主要特征的共同農業政策, 自1962年起逐步實施。其基本目標是提高農業生產力, 增加農民收入, 保障農產品銷售價格合理及農產品供給充足。在初期共同農業政策的引導下, 歐盟農業經濟發展迅猛, 基本實現農產品市場穩定。到1990年, 歐盟務農人數縮減近一半, 農業產量提高3倍, 農民收入結構中有相當一部分來自共同農業政策提供的直接補貼。但這種以價格支持為基礎的機制引發了歐盟農業開支負擔沉重、農產品結構性過剩、農村生態環境破壞等問題[2]。
受農業補貼的預算壓力、歐盟東擴 (中東歐1 2個新成員國加入) 、農業的經濟驅動效應弱化等諸多因素的影響, 歐盟多次調整共同農業政策的發展目標, 以農村建設為核心深化改革, 逐步建立價格和直接補貼機制 (見圖1) 。經多次重大改革和調整, 歐盟的共同農業政策更加注重保護農村環境、提升農村社區的活力, 推動農村地區全面平衡可持續發展[3]。農村發展政策被稱為歐盟共同農業政策的“第二支柱”, 是農民直接支付制度和農業市場管理措施 (“第一支柱”) 的補充。歐盟農村發展政策實現了由只強調收入分配到強調“收入、環境和農村服務體系”并重的轉變。
歐盟農村人居環境建設機制
歐盟大多數成員國都較早開始工業化, 國內勞動力流動頻繁, 城市中心地區交通擁堵、公共資源緊缺現象日益突出。而農村地區基本實現農業現代化, 運輸和通訊等基礎設施完善, 各成員國較早就出現了“逆城市化”現象, 大量城市人口涌入農村地區, 遠超農村人居環境承載力, 對傳統村落造成極大破壞。歐盟基于“自下而上”的原則, 循序漸進地推動以人與自然協調發展為核心的農村人居環境建設, 其農村環境建設機制能夠協調各成員國之間關系, 以更好地發揮歐盟共同農業政策的作用, 是一種具體的農村人居環境建設方式。具體來講, 又可分為引導、實施、激勵、制約及保障機制。
引導機制:制定農村人居環境發展規劃
共同農業政策中, 自然和諧的環境規劃是歐盟農村發展措施的重要組成部分。歐盟要求各成員國在堅持歐盟原則的前提下, 基于國情將政策原則轉化為本國戰略, 為不同國家和區域提供選擇的彈性。歐盟各成員國制定本國農村發展規劃, 并提交歐盟農業委員會批準。歐盟農業委員會堅持“規劃先行”原則, 自下而上由地方社區主導, 綜合考慮各成員國的現實情況, 制訂整體農村環境發展規劃, 再交由各成員國農業部長理事會批準。歐盟僅擬定一個法律意義上的政策框架并為成員國制訂的農村人居環境建設規劃提供部分資金, 各成員國可自主靈活地選擇政策措施。2007年, 歐盟頒布《2007—2013年農村發展條例》, 并在25個成員國中開始實施。該政策側重于3個主要目標:提高農業的競爭力;加強土地管理, 改善農村環境;提高農村生活質量, 促進經濟活動多樣化。各成員國農業委員會基于本國政策目標進行政策實施、管理與評估, 并針對評估結果對下一輪政策目標和措施進行相應調整[4]。在制定農村人居環境建設政策框架前, 歐盟廣泛聽取各地農民協會等社團利益相關者的意見, 鼓勵政府和項目實施者進行合作。
農村地區建設項目都必須以“LEADER+”的方式開展, LEADER即“農村地區發展行動聯合”的縮寫, 是一種動員和聯合農村地區社會發展各個要素的措施和方法。自2007年起, LEADER已從簡單的鄉村發展項目升級為區域發展戰略計劃, 開始成為共同農業政策的一部分。歐盟農村人居環境建設規劃由地方社會團體聯合機構主持制定, 根據規劃創建農村發展項目, 經批準后方能獲得并使用歐洲農業農村發展基金 (European Agricultural Fund for Rural Development, EAFRD) 。歐盟還制定了農村發展公共資金分配規劃, 統籌各成員國、地方和私人在農村地區的投資。歐洲農業農村發展基金 (EAFRD) 是歐盟的主要政策投資工具, 2014—2020年計劃期間的總體預算為4540億歐元, 為歐盟各成員國農村人居環境建設提供了持續一貫的政策支持與資金支持[5]。
實施機制:持續推進宜居建設行動
歐盟農村發展政策的核心是讓農村地區在環境保護方面發揮主導作用, 改善農村地區的生活條件。歐盟農村人居環境建設堅持“尊重自然、順其自然”的原則, 保護自然生態環境的完整性和持續性, 實現人居環境要素的有機統一。鄉村建設極少采取開山鑿石、毀田造地等破壞自然生態的方式。歐盟通過自下而上的民主參與方式, 兼顧農業經濟發展與環境保護效益, 營造農村地區綠色開放空間, 打造歐盟鄉村社區綠色網絡。農村住宅多以木結構為主, 周圍被森林植物包圍。為減少雨水流失, 部分鄉村“依山就勢”, 用沙石材料鋪設彎彎曲曲的小道, 保護植物生長環境。為保護農村環境和鄉村遺產, 農村路面不作統一規劃, 用雜木和草做河道、小溪的護坡, 營造一個宜居、協調的農村人居環境。
歐盟在保護農村社區自然環境的同時, 還積極推進農村基礎設施現代化建設, 持續推動生態宜居鄉村建設。各成員國依據歐盟管理規劃, 制定地方土地使用規劃, 使住宅建設受分區規劃的制約。徹底清理水源地沿岸、泄洪道及村莊居民點垃圾堆放的同時, 普及集中化雨水排放系統、家庭化糞池和污水處理系統, 由市政當局集中處理鄉村社區生活垃圾及各戶衛生廁所糞便。農村地區還大力推進鄉村社區內部道路沙石化建設, 配置標準消防栓, 完善路燈照明系統與道路交通安全標志設置, 為社區提供安全保障。主要交通道路盡量繞開社區居住核心區, 鄉村外圍行車道路以沙混、瀝青或水泥沿道路鋪裝[6], 用沙混材料鋪裝交通安全設施, 實現自然與人文的統一與融合。
激勵機制:注重環保的農業補貼政策
隨著農業經營的集約化, 過度使用化肥、農藥引發的農村地區土壤污染、水污染等一系列衍生型的環境問題開始凸顯, 嚴重影響了農村人居環境質量。傳統的補貼政策下, 部分農民不積極預防各類動物疾病, 也不主動采取應對措施, 而是坐等國家補貼, 助長病害蔓延。歐盟積極完善多主體參與機制, 引導、支持農戶參與農村人居環境建設, 有效調動起農民、官員、社會的行動力。自2013年起, 歐盟將農業生產環境指標納入具體獎勵機制, 對沒有滿足共同農業政策基本環保要求的農民停止支付補貼, 對發展有機農業、保護農村景觀的農民加大資金補貼力度, 實現從價格補貼到環保補貼的轉變。
歐盟重視農村地區農業面源污染治理與資源保護, 設置專項投入補貼, 并支持各成員國政府將農業面源污染治理列入專項開支。新農業補貼政策以農業生產環境指標為依據制定獎勵標準, 補貼自愿簽訂5年以上農業環境協議的農村居民。支持農戶退耕還林還草, 采用綠色、生態的環境友好型生產方式。在《2007—2013年農村發展條例》具體實施中, 由歐洲農業農村發展基金 (EAFRD) 集中管理全部農村發展資金。歐盟投入資金970億歐元, 其中約30%為“LEADER+”規劃專項基金, 各成員國需提供等額的配套資金。1999年起, 法國實施“農場土地合同”計劃, 政府為達到環保要求的農場主提供補貼。部分成員國加大農村環保技術研發與推廣的補貼力度, 組建農村環保技術服務隊伍, 搭建基層農業技術單位與農場的直接溝通平臺, 及時解決現實問題。
制約機制:嚴格的農村環境監管與農村環保法規
在引入農村開發項目前, 歐盟要求開發商須向有關成員國提交該項目可能對環境造成影響的信息, 成員國必須就該項目發展事宜廣泛征求公眾及其他交叉利益主體意見, 這個過程通常稱為環境影響評估 (Environmental Impact Assessment, EIA) 。EIA是一種程序性、非實質性的義務, 其出發點是保證決策過程的透明度, 各成員國在項目的選擇上保留最終的決定權。同時, 自2014年起, 歐盟要求成員國必須建立一個合作協議, 協調每個國家內的所有歐盟結構和投資基金 (ESIF) 。歐盟委員會及其成員國也正在與歐洲投資銀行 (EIB) 合作設立EAFRD下的金融工具, 對農村發展政策的實施和影響進行詳細的監測和評估。各地方政府負責制訂當地農村環境標準, 并執行鄉村社區規劃管制制度, 對集中供水設施、排水和污水處理設施、垃圾收集和處理等基礎設施的建設實施嚴格監管, 并開展環境監測, 及時公開發布環境信息。并在此基礎上, 建立覆蓋全國的農村環境監測體系。《2007—2013年農村發展條例》中明確了保護農村環境、提高農村地區生活質量的目標。歐盟要求各成員國在制定規劃和申請項目資金階段, 需說明此項目對實現農村人居環境目標的貢獻, 不能偏頗。
歐盟初期環境立法為“被動反應式”, 由政府發現問題, 為解決特定問題而制定法規。為治理農村人居環境, 歐盟積極推動以大氣、土壤和水排放控制為重點的環境立法, 曾頒布水框架指令、硝酸鹽指令、污染預防和控制綜合指令。如今, 歐盟積極改變傳統的被動、專注于末端的治理導向, 深入推進根源性立法行動, 并在此基礎上頒布一系列操作性強、覆蓋范圍廣的農村環保法規 (見表1) 。
保障機制:統一管理農村人居環境建設資金
歐盟采取積極的農村人居環境建設投入政策, 統一管理農村建設的公共資金。作為歐盟共同農業政策的兩大金融工具, 農業擔保基金與歐洲農業農村發展基金為歐盟人居環境建設提供了重要保障。2007—2013年期間, 歐盟及其成員國共同投入農村建設專項資金2000億歐元左右, 通過直接投入、補貼、優惠貸款、稅收減免等方式, 加大沼氣、水源保護、污水和垃圾處理、養殖業污染防治等農村環境基礎設施建設。各主體申請“LEADER+”項目前, 必須保證資金比例兼顧農村建設基本目標。歐盟現行的農村發展政策由2014—2020年歐洲農業農村發展基金 (EAFRD) 資助1000億歐元, 每個歐盟成員國在7年期間分批獲得財政撥款。與此同時, EAFRD將為成員國進一步籌集610億歐元的公共資金。在此期間, 歐盟28個成員國共有118個不同的農村發展計劃 (RDP) , 并規定每個RDP至少30%資金必須用于與環境和氣候變化相關的措施。
歐盟積極推進財政體制改革, 將資助農村地區投資項目的三個基金 (歐洲地區發展基金、歐洲社會基金、農業指導與保障基金) 合并, 由EAFRD統一負責資金的投入、管理與審計。農村人居環境建設基金不再以行業管理方式分發, 而是將各行業資金集中為一個基金, 基于共同農業政策的兩大支柱合理分配項目運營資金 (見表2) , 以規劃區為單位按具體項目撥發。歐盟負責協調ESIF基金, 各地成立“當地行動小組”, 利用歐盟“聯系軸心措施”的資金支持當地農村人居環境建設項目。各成員國根據與歐盟委員會談判簽署的合作協議進行全國性管理, 戰略計劃概述每個國家的目標與投資重點, 并闡述ESIF資金使用情況。
為實現農業生產與人居環境保護的協調, 克服“短板效應”, 《2007—2013年農村發展條例》實施基金統一管理下有比例的按需投資 (見表3) 。農村發展資金在使用時必須兼顧四個原則, 有效避免了盲目進行人居環境建設造成農村整體發展中新的不協調。
歐盟經驗對我國農村人居環境治理的啟示
打造生態宜居的農村人居環境是實施“鄉村振興”戰略的重要任務。中國農村人居環境建設的首要目標是污染治理與資源保護, 并在農村基礎設施建設和城鄉基本公共服務均等化等方面取得顯著成效。但農村人居環境建設起步較晚, 整體水平不高, 區域發展不均衡問題突出, 與全面建成小康社會的要求仍有較大差距。歐盟農村人居環境建設機制為我國深入實施農村人居環境整治三年行動提供了參考。
堅持科學規劃
受自給自足自然經濟的影響, 我國傳統農村地區通常以村莊聚落形式存在。各地應基于鄉村的差異性和多元化, 因地制宜做好農村人居環境建設規劃和示范村專項發展規劃, 做到“無規劃不建設”。規劃應結合不同村莊人居環境建設的基礎條件及所處的發展階段, 分類指導, 突出重點, 進一步完善鄉村建設規劃許可管理機制。做好整體謀劃的同時要堅持“系統整治、逐步推進”的原則, 針對經濟基礎薄弱的村莊, 規劃時應以完善村民住房、道路等基礎設施, 建設配套的公共服務體系為首要任務, 推動基礎設施的提檔升級;對基礎設施相對完善的村莊, 規劃應突出環境整治目標, 加大村莊綠化建設與農村污水治理的力度;對人居環境發展相對充分的村莊, 規劃應以村莊環境美化為重點, 全面提升人居環境質量。
強化統籌協調
農村人居環境建設是一項系統性工程, 包括用地規劃、住宅建設、環境管理等多方面任務。相關政府部門作為農村人居環境建設的投入主體和責任主體, 應按照鄉村振興戰略規劃部署, 加大美麗宜居鄉村建設的資源整合力度, 成立人居環境建設工作協調小組, 負責統籌各類進村建設性項目。實施鄉村記憶工程, 加大對歷史文化名村、傳統古村落的保護力度, 健全傳統村落掛牌保護制度, 保留傳統特色鄉村。支持民間團體組織舉辦農村文明建設活動, 逐步引導農民基于“共同建設、共同受益”的原則參與農村人居環境建設。推進集聚類農村新型社區建設, 打造一批具有典型示范作用的美麗鄉村示范村。
實施獎勵機制
要充分發揮政府財政資金的引導作用, 基于農村地區別具特色的自然風光、山水資源和鄉村文化, 在保護傳統文化的基礎上實施獎勵機制, 通過“以獎代補”“以獎促治”等方式, 對農村宜居示范社區和符合“美麗鄉村”建設標準的地區進行獎勵或補貼。同時, 增設環境補貼政策, 通過直接補貼等方式對采用農村衛生廁所、生活垃圾無害化處理和生活污水集中處置等親環境生活方式的農戶進行補貼, 逐步完善以農民籌資投勞為主, 政府獎補為輔的農村公益事業建設機制, 強化農民生態環境保護的意識, 提升農民參與人居環境建設的積極性。完善農民培訓補貼政策, 支持、鼓勵村民參與農業法律法規、生活污染治理等培訓活動, 發揮教育的滲透性作用, 塑造村民環保型生產、生活方式。
加強環境監管
現階段, 我國農村地區人居環境的管理基礎較為薄弱, 農村環境保護法律、法規及標準體系不完善, 環境監管體系不健全, 進一步加大了農村環境污染控制的難度, 環境保護監督管理仍是突出短板。為解決環境監管職能部門分割、職能交叉等問題, 我國積極推動行政管理體制改革。2018年4月, 生態環境部正式掛牌, 強化了生態環境監管職能, 對進一步推動我國美麗鄉村建設具有重要意義。應進一步探索“政府支持、村民自治、市場化運作”相統一的農村環保設施管理模式。堅持“建管并重”, 建立道路、排水等公共設施長期監管養護機制, 培育一批專業管護人員。
完善投資方式
目前我國農村人居環境建設缺乏資金支持, 市場化機制難以建立。應進一步完善“政府主導、村民參與、社會支持”的多主體投入機制。政府應設置農村人居環境建設專項資金, 建立差異化公共財政投入機制, 依據各地農村經濟社會發展程度與基礎設置現狀, 因地制宜配置財政資源, 進一步改善各農村地區人居環境發展不均衡的現狀。同時, 探索政府和社會資本合作 (PPP) 模式, 通過特許經營、承包、采購等方式引導社會資本投入農村人居環境建設。建立財政補貼和農戶付費合理分擔機制, 實施生活垃圾污水處理農戶付費制度。
（圖表略）
中國鄉村發現網轉自：環境保護 2018年10期
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