十九大報(bào)告將“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益, 壯大集體經(jīng)濟(jì)”作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。截至2015年底, 全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬面資產(chǎn) (不包括資源性資產(chǎn)) 總額2.86萬(wàn)億元。事實(shí)上, 近年來(lái)農(nóng)村地區(qū)圍繞土地補(bǔ)償發(fā)生的“外嫁女”“外來(lái)戶”糾紛案例, 已然暴露出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的必要性和迫切性, 而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定是搞清楚這些資產(chǎn)到底誰(shuí)有份的關(guān)鍵。這也是2013年中央一號(hào)文件提出要“探索集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的具體辦法”的原因所在。之后, 為探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革, 2015年5月, 經(jīng)國(guó)務(wù)院同意, 農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國(guó)家林業(yè)局安排在29個(gè)省 (區(qū)、市) 的各選1個(gè)縣 (市、區(qū)) 開(kāi)展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革工作。截至目前, 首批29個(gè)試點(diǎn)地區(qū)全部已出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)。
2017年, XXXXXX主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十次會(huì)議, 聽(tīng)取了《關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)情況的報(bào)告》, 指出改革符合農(nóng)村實(shí)際, 試點(diǎn)方向和路徑是正確的, 要堅(jiān)定不移往前推, 再選擇部分基礎(chǔ)較好的縣 (市、區(qū)) 擴(kuò)大試點(diǎn), 全面開(kāi)展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資, 要總結(jié)梳理試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。
本文擬結(jié)合我們對(duì)部分試點(diǎn)地區(qū)的調(diào)研以及首批29個(gè)試點(diǎn)地區(qū)出臺(tái)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定指導(dǎo)意見(jiàn), 從地方實(shí)踐層面總結(jié)和梳理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定相關(guān)問(wèn)題, 以便為第二批試點(diǎn)開(kāi)展成員資格認(rèn)定工作提供一些參考。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格取得途徑
從試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定指導(dǎo)意見(jiàn)來(lái)看, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格取得主要有三種途徑: (1) 原始取得。基于出生的原始取得, 也就是說(shuō)其父母為集體經(jīng)濟(jì)組織成員者, 其子女自出生起就相應(yīng)取得集體成員資格, 且取得成員資格后可以一直延續(xù); (2) 政策性取得?；诨橐鲫P(guān)系、合法收養(yǎng), 或因國(guó)家需要經(jīng)由政府安置而遷入本集體的在冊(cè)農(nóng)業(yè)人口移民, 屬本集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 表現(xiàn)為一種強(qiáng)制性制度安排; (3) 申請(qǐng)取得。非婚姻、收養(yǎng)、血緣、戶籍政策等原因要求加入本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)村居民, 須向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出書面申請(qǐng), 經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員或戶代表大會(huì)表決通過(guò), 方可成為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。
試點(diǎn)地區(qū)成員資格認(rèn)定的主要標(biāo)準(zhǔn)
事實(shí)上, 絕大多數(shù)農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格是通過(guò)出生獲得的。從首批試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐來(lái)看, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定一般有以下四種標(biāo)準(zhǔn):
一是嚴(yán)格綁定戶籍的成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。最常用的是采用戶籍所在地作為成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn), 且在基層具有較高的認(rèn)同度。一方面是因?yàn)閼艨诘倪w入和遷出是一種可追溯的行政行為, 很容易證明, 可操作性強(qiáng), 被認(rèn)為能夠最大可能地體現(xiàn)公正性和合理性;另一方面, 在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施之前, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份就是以戶籍來(lái)識(shí)別的, 因此有著廣泛的群眾基礎(chǔ), 比較容易獲得群眾認(rèn)可。
事實(shí)上, 從目前首批試點(diǎn)地區(qū)來(lái)看, 絕大部分的試點(diǎn)地區(qū)對(duì)原始取得、政策性取得的成員資格認(rèn)定都嚴(yán)格綁定戶籍。部分試點(diǎn)地區(qū), 例如, 廣東試點(diǎn)地區(qū)甚至規(guī)定了戶口登記的基準(zhǔn)年。青海試點(diǎn)、河北試點(diǎn)、陜西試點(diǎn)、山東試點(diǎn)地區(qū)對(duì)爭(zhēng)議最大的“外嫁女”群體規(guī)定, 只要其農(nóng)業(yè)戶籍未遷出, 仍可保留該類群體的成員資格。陜西試點(diǎn)、湖南試點(diǎn)、山東試點(diǎn)地區(qū)對(duì)離婚的“外嫁女”規(guī)定, 如果其將戶籍遷回集體, 也認(rèn)定其為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。
戶籍遷出也是諸多試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格取消的必要條件。例如黑龍江試點(diǎn)、山西試點(diǎn) (戶口遷出且沒(méi)有承包土地的喪失成員資格) 、廣東試點(diǎn) (“自轉(zhuǎn)農(nóng)”群體在基準(zhǔn)日前戶口必須遷回原村的人員才有成員資格) 、四川試點(diǎn)、貴州試點(diǎn)、河北試點(diǎn)、山東試點(diǎn)、福建試點(diǎn)、內(nèi)蒙古試點(diǎn)、青海試點(diǎn)、新疆試點(diǎn)等試點(diǎn)地區(qū)均明確規(guī)定, 本集體經(jīng)濟(jì)組織成員一旦戶籍遷出, 就意味著成員資格的喪失。但也有試點(diǎn)地區(qū)在成員資格喪失問(wèn)題上, 持更為謹(jǐn)慎的態(tài)度, 一般在戶籍遷出基礎(chǔ)上附加其他約束條件, 這些條件包括:是否存在生產(chǎn)生活關(guān)系實(shí)質(zhì), 是否以集體經(jīng)濟(jì)土地為基本生活保障, 以及對(duì)村集體履行的義務(wù)等條件作為成員資格取消的判定依據(jù)。例如, 安徽試點(diǎn)附加規(guī)定, 戶籍遷出人員且同時(shí)獲得了城鎮(zhèn)企業(yè)職工或居民社會(huì)保障, 方可取消其成員資格。山西試點(diǎn)規(guī)定, 戶籍遷出且沒(méi)有承包土地的成員認(rèn)定成員資格喪失。湖南試點(diǎn)、陜西試點(diǎn)僅針對(duì)出國(guó)人員、外地落戶的大中專院校畢業(yè)生實(shí)施戶籍遷出成員資格隨即喪失的規(guī)定 (這里不包括正處于大中院校讀書、服兵役、勞教、服刑期間導(dǎo)致戶口不在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的特殊群體) 。事實(shí)上, 成員資格取消時(shí)采用附加條件或限定對(duì)象的做法體現(xiàn)了試點(diǎn)地區(qū)對(duì)取消成員資格的謹(jǐn)慎性。
二是“戶籍+”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。部分試點(diǎn)地區(qū)將戶籍因素設(shè)置為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的必要條件, 與其他條件綁定共同確認(rèn)成員資格。例如山西試點(diǎn)、重慶試點(diǎn)、天津試點(diǎn)地區(qū)均規(guī)定, 政策性取得本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人員, 要在本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)、生活, 并將戶口遷入本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地。部分試點(diǎn)地區(qū)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定時(shí)還統(tǒng)籌考慮了諸如對(duì)集體所盡的義務(wù)、生存保障、土地承包關(guān)系等因素。山東試點(diǎn)規(guī)定, 對(duì)于政策取得、原始取得的村民必須滿足“戶籍+村民義務(wù)履行”方可取得成員資格, 該規(guī)定對(duì)“外嫁女”群體也適用。河北試點(diǎn)對(duì)因離婚將戶籍遷回, 在本村長(zhǎng)期居住并盡村民義務(wù)的“外嫁女”也保留成員資格。青海試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定, 外來(lái)人員如果滿足“戶籍遷入+履行義務(wù)”即可確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。
三是生產(chǎn)生活關(guān)系認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。一些基層調(diào)查顯示, 現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展, 農(nóng)村人口在城鄉(xiāng)間頻繁流動(dòng), 采用戶籍標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定成員資格已不符合現(xiàn)有的政策導(dǎo)向。例如, 江西試點(diǎn)對(duì)因婚姻或收養(yǎng)關(guān)系遷入的人員就規(guī)定, 即使未遷入戶籍, 但只要其已喪失原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格, 也可認(rèn)定其為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。福建試點(diǎn)、安徽試點(diǎn)、山西試點(diǎn)、江西試點(diǎn)、上海試點(diǎn)地區(qū)均明確規(guī)定, 本集體經(jīng)濟(jì)組織成員即使戶籍未遷出, 但未在戶籍所在地生產(chǎn)、生活, 或不以本村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地為基本生活保障的, 或未與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系, 也取消其本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。云南試點(diǎn)、江西試點(diǎn)地區(qū)更是對(duì)原始取得成員資格的成員也附加了生產(chǎn)生活關(guān)系必須存在的條件。
在地方實(shí)踐中, 我們發(fā)現(xiàn)該認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更廣泛地針對(duì)“外嫁女”群體和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體成員資格認(rèn)定。福建試點(diǎn)、天津試點(diǎn)對(duì)“外嫁女”群體規(guī)定, 無(wú)論其戶籍是否遷出, 只要其不在本集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)生活, 就不確認(rèn)其為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。福建試點(diǎn)地區(qū)對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體沒(méi)有嚴(yán)格綁定戶籍, 但限制該類群體必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)居住生活且沒(méi)有享受公務(wù)員及企業(yè)職工生活保障。在這些試點(diǎn)地區(qū), 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定考量因素不再以戶籍因素為考量的核心, 戶籍的重要程度被弱化。
四是以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。例如, 河南試點(diǎn)就規(guī)定, 對(duì)二輪土地承包時(shí), 取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的人員即可認(rèn)定成員資格, 而不需要附加其他條件。青海試點(diǎn)規(guī)定, 原農(nóng)轉(zhuǎn)非人員 (仍有承包地的) , 可視為集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。江西試點(diǎn)規(guī)定, 父母或一方具有集體經(jīng)濟(jì)成員資格的子女, 符合承包經(jīng)營(yíng)條件, 但未承包到集體土地的也可認(rèn)定具有成員資格。山西試點(diǎn)規(guī)定, 戶口遷出且沒(méi)有承包土地的成員資格喪失。
但所有試點(diǎn)地區(qū)均規(guī)定, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員不能同時(shí)在兩個(gè)及以上集體經(jīng)濟(jì)組織擁有成員身份, 自取得其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份時(shí), 原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份隨即喪失。
地方實(shí)踐的啟示
從首批農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份權(quán)能改革試點(diǎn)來(lái)看, 試點(diǎn)地區(qū)在成員資格認(rèn)定時(shí)基本遵循依據(jù)法律、實(shí)事求是、尊重歷史沿革、權(quán)利和義務(wù)對(duì)等、維護(hù)穩(wěn)定的原則開(kāi)展。
對(duì)原始取得、政策性取得的成員資格和對(duì)特殊群體 (因正處于大中專院校讀書、服兵役、勞教、服刑期間導(dǎo)致戶口不在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地人員) 的保留成員資格, 對(duì)死亡或被依法宣告死亡, 獲得國(guó)家公職人員身份時(shí)成員資格隨即喪失的指導(dǎo)意見(jiàn)高度一致。但值得注意的是, 戶籍在試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中的重要程度并不相同, 相信未來(lái)戶籍制度的改革, 勢(shì)必會(huì)弱化戶籍的重要程度。
事實(shí)上, 各試點(diǎn)地區(qū)成員資格認(rèn)定差異主要體現(xiàn)在成員資格取消條件設(shè)置上, 但從中析出的考量因素具有趨同性, 試點(diǎn)地區(qū)會(huì)在戶籍遷出基礎(chǔ)上, 附加是否存在生產(chǎn)生活關(guān)系實(shí)質(zhì), 是否以集體經(jīng)濟(jì)土地為基本生活保障, 以及對(duì)村集體履行的義務(wù)等條件作為成員資格取消的判定依據(jù), 體現(xiàn)了對(duì)成員資格喪失的謹(jǐn)慎態(tài)度, 根本上堅(jiān)持了以人為本的核心原則。
首批試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐對(duì)第二批甚至全國(guó)的成員資格認(rèn)定有較為重要的啟示。
1.西部地區(qū)成員資格喪失要采取謹(jǐn)慎態(tài)度。實(shí)踐中, 不能輕易否認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格, 特別是農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)較大的西部地區(qū), 成員資格認(rèn)定不適宜嚴(yán)格綁定成員的生產(chǎn)生活關(guān)系, 更適合以戶籍標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定。同時(shí)成員資格的取消在戶籍遷出前提下, 要附加以本村土地為基本生活保障或者是已經(jīng)納入城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障體系, 即不輕易剝奪西部地區(qū)農(nóng)民的成員資格。
2.發(fā)達(dá)地區(qū)成員資格認(rèn)定建議采取生產(chǎn)生活關(guān)系或者村集體履行義務(wù), 結(jié)合戶籍綜合考量的標(biāo)準(zhǔn)。東部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)水平較高, 資產(chǎn)相對(duì)雄厚, 為防止東部地區(qū)農(nóng)村戶籍人口畸形膨脹, 建議采用“戶籍+生產(chǎn)生活關(guān)系”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn), 使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)真正掌握在農(nóng)村成員手中。
3.值得注意的是, 因?yàn)橥恋厥寝r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員最基本的生產(chǎn)和生活資料, 具有基本生存保障的功能。伴隨十九大報(bào)告提出, 第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年政策的出臺(tái), 土地確權(quán)登記發(fā)證工作的推進(jìn), 以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的可行性值得關(guān)注和研究。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國(guó)發(fā)展觀察 2018,(14)
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