十九大報告將“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益, 壯大集體經(jīng)濟”作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。截至2015年底, 全國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織賬面資產(chǎn) (不包括資源性資產(chǎn)) 總額2.86萬億元。事實上, 近年來農(nóng)村地區(qū)圍繞土地補償發(fā)生的“外嫁女”“外來戶”糾紛案例, 已然暴露出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的必要性和迫切性, 而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份認定是搞清楚這些資產(chǎn)到底誰有份的關鍵。這也是2013年中央一號文件提出要“探索集體經(jīng)濟組織成員資格認定的具體辦法”的原因所在。之后, 為探索農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)改革, 2015年5月, 經(jīng)國務院同意, 農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國家林業(yè)局安排在29個省 (區(qū)、市) 的各選1個縣 (市、區(qū)) 開展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革工作。截至目前, 首批29個試點地區(qū)全部已出臺農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定相關指導意見。
2017年, XXXXXX主持召開中央全面深化改革領導小組第三十次會議, 聽取了《關于農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點情況的報告》, 指出改革符合農(nóng)村實際, 試點方向和路徑是正確的, 要堅定不移往前推, 再選擇部分基礎較好的縣 (市、區(qū)) 擴大試點, 全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資, 要總結(jié)梳理試點經(jīng)驗。
本文擬結(jié)合我們對部分試點地區(qū)的調(diào)研以及首批29個試點地區(qū)出臺的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定指導意見, 從地方實踐層面總結(jié)和梳理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定相關問題, 以便為第二批試點開展成員資格認定工作提供一些參考。
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格取得途徑
從試點地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定指導意見來看, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格取得主要有三種途徑: (1) 原始取得。基于出生的原始取得, 也就是說其父母為集體經(jīng)濟組織成員者, 其子女自出生起就相應取得集體成員資格, 且取得成員資格后可以一直延續(xù); (2) 政策性取得。基于婚姻關系、合法收養(yǎng), 或因國家需要經(jīng)由政府安置而遷入本集體的在冊農(nóng)業(yè)人口移民, 屬本集體經(jīng)濟組織成員, 表現(xiàn)為一種強制性制度安排; (3) 申請取得。非婚姻、收養(yǎng)、血緣、戶籍政策等原因要求加入本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)村居民, 須向本集體經(jīng)濟組織提出書面申請, 經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員或戶代表大會表決通過, 方可成為本集體經(jīng)濟組織成員。
試點地區(qū)成員資格認定的主要標準
事實上, 絕大多數(shù)農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員的資格是通過出生獲得的。從首批試點地區(qū)的實踐來看, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定一般有以下四種標準:
一是嚴格綁定戶籍的成員資格認定標準。最常用的是采用戶籍所在地作為成員資格認定的標準, 且在基層具有較高的認同度。一方面是因為戶口的遷入和遷出是一種可追溯的行政行為, 很容易證明, 可操作性強, 被認為能夠最大可能地體現(xiàn)公正性和合理性;另一方面, 在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施之前, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份就是以戶籍來識別的, 因此有著廣泛的群眾基礎, 比較容易獲得群眾認可。
事實上, 從目前首批試點地區(qū)來看, 絕大部分的試點地區(qū)對原始取得、政策性取得的成員資格認定都嚴格綁定戶籍。部分試點地區(qū), 例如, 廣東試點地區(qū)甚至規(guī)定了戶口登記的基準年。青海試點、河北試點、陜西試點、山東試點地區(qū)對爭議最大的“外嫁女”群體規(guī)定, 只要其農(nóng)業(yè)戶籍未遷出, 仍可保留該類群體的成員資格。陜西試點、湖南試點、山東試點地區(qū)對離婚的“外嫁女”規(guī)定, 如果其將戶籍遷回集體, 也認定其為本集體經(jīng)濟組織成員資格。
戶籍遷出也是諸多試點地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格取消的必要條件。例如黑龍江試點、山西試點 (戶口遷出且沒有承包土地的喪失成員資格) 、廣東試點 (“自轉(zhuǎn)農(nóng)”群體在基準日前戶口必須遷回原村的人員才有成員資格) 、四川試點、貴州試點、河北試點、山東試點、福建試點、內(nèi)蒙古試點、青海試點、新疆試點等試點地區(qū)均明確規(guī)定, 本集體經(jīng)濟組織成員一旦戶籍遷出, 就意味著成員資格的喪失。但也有試點地區(qū)在成員資格喪失問題上, 持更為謹慎的態(tài)度, 一般在戶籍遷出基礎上附加其他約束條件, 這些條件包括:是否存在生產(chǎn)生活關系實質(zhì), 是否以集體經(jīng)濟土地為基本生活保障, 以及對村集體履行的義務等條件作為成員資格取消的判定依據(jù)。例如, 安徽試點附加規(guī)定, 戶籍遷出人員且同時獲得了城鎮(zhèn)企業(yè)職工或居民社會保障, 方可取消其成員資格。山西試點規(guī)定, 戶籍遷出且沒有承包土地的成員認定成員資格喪失。湖南試點、陜西試點僅針對出國人員、外地落戶的大中專院校畢業(yè)生實施戶籍遷出成員資格隨即喪失的規(guī)定 (這里不包括正處于大中院校讀書、服兵役、勞教、服刑期間導致戶口不在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所在地的特殊群體) 。事實上, 成員資格取消時采用附加條件或限定對象的做法體現(xiàn)了試點地區(qū)對取消成員資格的謹慎性。
二是“戶籍+”的認定標準。部分試點地區(qū)將戶籍因素設置為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的必要條件, 與其他條件綁定共同確認成員資格。例如山西試點、重慶試點、天津試點地區(qū)均規(guī)定, 政策性取得本集體經(jīng)濟組織成員資格的人員, 要在本集體經(jīng)濟組織所在地生產(chǎn)、生活, 并將戶口遷入本集體經(jīng)濟組織所在地。部分試點地區(qū)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定時還統(tǒng)籌考慮了諸如對集體所盡的義務、生存保障、土地承包關系等因素。山東試點規(guī)定, 對于政策取得、原始取得的村民必須滿足“戶籍+村民義務履行”方可取得成員資格, 該規(guī)定對“外嫁女”群體也適用。河北試點對因離婚將戶籍遷回, 在本村長期居住并盡村民義務的“外嫁女”也保留成員資格。青海試點地區(qū)規(guī)定, 外來人員如果滿足“戶籍遷入+履行義務”即可確認集體經(jīng)濟組織成員資格。
三是生產(chǎn)生活關系認定標準。一些基層調(diào)查顯示, 現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展, 農(nóng)村人口在城鄉(xiāng)間頻繁流動, 采用戶籍標準認定成員資格已不符合現(xiàn)有的政策導向。例如, 江西試點對因婚姻或收養(yǎng)關系遷入的人員就規(guī)定, 即使未遷入戶籍, 但只要其已喪失原集體經(jīng)濟組織成員資格, 也可認定其為本集體經(jīng)濟組織成員。福建試點、安徽試點、山西試點、江西試點、上海試點地區(qū)均明確規(guī)定, 本集體經(jīng)濟組織成員即使戶籍未遷出, 但未在戶籍所在地生產(chǎn)、生活, 或不以本村集體經(jīng)濟組織所有的土地為基本生活保障的, 或未與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形成權(quán)利義務關系, 也取消其本集體經(jīng)濟組織成員資格。云南試點、江西試點地區(qū)更是對原始取得成員資格的成員也附加了生產(chǎn)生活關系必須存在的條件。
在地方實踐中, 我們發(fā)現(xiàn)該認定標準更廣泛地針對“外嫁女”群體和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體成員資格認定。福建試點、天津試點對“外嫁女”群體規(guī)定, 無論其戶籍是否遷出, 只要其不在本集體經(jīng)濟組織生產(chǎn)生活, 就不確認其為本集體經(jīng)濟組織成員。福建試點地區(qū)對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體沒有嚴格綁定戶籍, 但限制該類群體必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)居住生活且沒有享受公務員及企業(yè)職工生活保障。在這些試點地區(qū), 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定考量因素不再以戶籍因素為考量的核心, 戶籍的重要程度被弱化。
四是以土地經(jīng)營權(quán)作為成員資格認定標準。例如, 河南試點就規(guī)定, 對二輪土地承包時, 取得土地經(jīng)營權(quán)的人員即可認定成員資格, 而不需要附加其他條件。青海試點規(guī)定, 原農(nóng)轉(zhuǎn)非人員 (仍有承包地的) , 可視為集體經(jīng)濟組織成員身份。江西試點規(guī)定, 父母或一方具有集體經(jīng)濟成員資格的子女, 符合承包經(jīng)營條件, 但未承包到集體土地的也可認定具有成員資格。山西試點規(guī)定, 戶口遷出且沒有承包土地的成員資格喪失。
但所有試點地區(qū)均規(guī)定, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員不能同時在兩個及以上集體經(jīng)濟組織擁有成員身份, 自取得其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份時, 原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份隨即喪失。
地方實踐的啟示
從首批農(nóng)村集體經(jīng)濟股份權(quán)能改革試點來看, 試點地區(qū)在成員資格認定時基本遵循依據(jù)法律、實事求是、尊重歷史沿革、權(quán)利和義務對等、維護穩(wěn)定的原則開展。
對原始取得、政策性取得的成員資格和對特殊群體 (因正處于大中專院校讀書、服兵役、勞教、服刑期間導致戶口不在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所在地人員) 的保留成員資格, 對死亡或被依法宣告死亡, 獲得國家公職人員身份時成員資格隨即喪失的指導意見高度一致。但值得注意的是, 戶籍在試點地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定標準中的重要程度并不相同, 相信未來戶籍制度的改革, 勢必會弱化戶籍的重要程度。
事實上, 各試點地區(qū)成員資格認定差異主要體現(xiàn)在成員資格取消條件設置上, 但從中析出的考量因素具有趨同性, 試點地區(qū)會在戶籍遷出基礎上, 附加是否存在生產(chǎn)生活關系實質(zhì), 是否以集體經(jīng)濟土地為基本生活保障, 以及對村集體履行的義務等條件作為成員資格取消的判定依據(jù), 體現(xiàn)了對成員資格喪失的謹慎態(tài)度, 根本上堅持了以人為本的核心原則。
首批試點地區(qū)的實踐對第二批甚至全國的成員資格認定有較為重要的啟示。
1.西部地區(qū)成員資格喪失要采取謹慎態(tài)度。實踐中, 不能輕易否認集體經(jīng)濟組織成員資格, 特別是農(nóng)村勞動力流動較大的西部地區(qū), 成員資格認定不適宜嚴格綁定成員的生產(chǎn)生活關系, 更適合以戶籍標準認定。同時成員資格的取消在戶籍遷出前提下, 要附加以本村土地為基本生活保障或者是已經(jīng)納入城鎮(zhèn)居民社會保障體系, 即不輕易剝奪西部地區(qū)農(nóng)民的成員資格。
2.發(fā)達地區(qū)成員資格認定建議采取生產(chǎn)生活關系或者村集體履行義務, 結(jié)合戶籍綜合考量的標準。東部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟水平較高, 資產(chǎn)相對雄厚, 為防止東部地區(qū)農(nóng)村戶籍人口畸形膨脹, 建議采用“戶籍+生產(chǎn)生活關系”認定標準, 使得農(nóng)村集體經(jīng)濟真正掌握在農(nóng)村成員手中。
3.值得注意的是, 因為土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員最基本的生產(chǎn)和生活資料, 具有基本生存保障的功能。伴隨十九大報告提出, 第二輪土地承包到期后再延長三十年政策的出臺, 土地確權(quán)登記發(fā)證工作的推進, 以土地承包經(jīng)營權(quán)認定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的可行性值得關注和研究。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國發(fā)展觀察 2018,(14)
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