原題：內(nèi)容形式化與形式內(nèi)容化：精準(zhǔn)扶貧工作形式主義的生成機(jī)制與深層根源
近兩年，國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)辦公室多次專門發(fā)文要求各省克服扶貧工作中頻繁填表報(bào)數(shù)、迎評(píng)迎檢、陪會(huì)參會(huì)等形式主義問題，杜絕走讀式、掛名式幫扶，嚴(yán)禁層層加碼、搞數(shù)字脫貧。
筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管各級(jí)扶貧部門都在積極整改治理，但形式主義問題在一些地區(qū)表現(xiàn)得還比較突出。
一個(gè)奇怪的現(xiàn)象是：一些基層干部為形式主義所累，卻又成為形式主義生產(chǎn)鏈條中的積極參與者。
形式主義工作消耗著基層干部的時(shí)間和精力，侵蝕著他們的能動(dòng)性、獲得感，甚至引發(fā)職業(yè)倦怠（王亞華、舒全峰，2018）。
為何基層扶貧工作形式主義問題屢糾不改？
為何免除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之前村級(jí)治理形式主義不明顯？
本文嘗試分析基層貧困治理中形式主義問題的表現(xiàn)形式、基本特征、生成機(jī)制和深層根源。
一、形式主義的集中表現(xiàn)與基本特征
（一）集中表現(xiàn)
總的來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧工作中形式主義問題主要沿著兩套邏輯展開，分別是內(nèi)容形式化和形式內(nèi)容化。
1.內(nèi)容形式化。所謂內(nèi)容形式化，是指實(shí)質(zhì)工作內(nèi)容愈發(fā)通過形式去表現(xiàn)，從而導(dǎo)致內(nèi)容虛化并淪為形式。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，隨著幫扶資源增多、幫扶力度加大和幫扶工作規(guī)范化程度逐步提高，幫扶工作成效總體明顯。然而，幫扶工作形式化問題也不容忽視。
一方面，既往扶貧工作中存在的“慰問式幫扶”現(xiàn)象還不同程度存在；
另一方面，在嚴(yán)格的扶貧工作管理背景下，“填表式幫扶”和“拍照式幫扶”等新形式主義現(xiàn)象凸顯。基層工作者在繁瑣工作要求下愈發(fā)用形式去表現(xiàn)內(nèi)容甚至去填充內(nèi)容，扶貧工作變得空洞。
2.形式內(nèi)容化。所謂形式內(nèi)容化，是指原本用來(lái)說(shuō)明和表現(xiàn)工作內(nèi)容的輔助形式取代了內(nèi)容的中心地位，導(dǎo)致工作重點(diǎn)偏移。例如，在扶貧檔案管理方面，干部們耗費(fèi)較多時(shí)間整理材料。
通過精雕細(xì)琢，檔案變得系統(tǒng)、整齊、漂亮，但已經(jīng)很大程度上脫離實(shí)踐，較少發(fā)揮推動(dòng)扶貧工作的作用。即便形式完善了，但問題依然存在。或者說(shuō)，形式掩蓋了真實(shí)內(nèi)容，甚至是形式替代了內(nèi)容，不再反映實(shí)質(zhì)。
（二）基本特征
內(nèi)容形式化和形式內(nèi)容化是基層貧困治理中形式主義問題的正反兩面，共同表現(xiàn)著實(shí)際工作中內(nèi)容與形式的混淆和錯(cuò)位。
針對(duì)形式主義問題，M縣N村干部的觀點(diǎn)是：“有時(shí)候，實(shí)的搞虛了，虛的搞實(shí)了，實(shí)的比虛的還虛，虛的比實(shí)的還實(shí)。”
概括地說(shuō)，當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作中的形式主義具有四大特征：精致性、系統(tǒng)性、持續(xù)性和參與廣泛性。
第一，精致性。以前村干部對(duì)一些形式性工作可以簡(jiǎn)單應(yīng)付，現(xiàn)在這種空間越來(lái)越小，只能認(rèn)真對(duì)待。這種工作模式很容易形成扶貧工作中“精致的形式主義”。
第二，系統(tǒng)性。形式主義問題在扶貧工作諸多環(huán)節(jié)都有體現(xiàn)。系統(tǒng)性形式主義一旦全面侵入扶貧工作，就會(huì)嚴(yán)重抑制扶貧干部的工作能動(dòng)性。
第三，持續(xù)性。既往基層治理中存在形式主義問題，但通常具有階段性。迎檢、迎評(píng)都只是一段時(shí)間，很少持續(xù)幾年。持續(xù)性形式主義導(dǎo)致基層干部長(zhǎng)期處于高壓狀態(tài)，工作疲憊，獲得感減弱。
此外，扶貧領(lǐng)域形式主義工作的參與主體十分廣泛。橫向到邊、縱向到底，市縣各單位部門都有幫扶責(zé)任。雖然多元主體參與可以擴(kuò)充扶貧工作隊(duì)伍，但也為形式主義工作提供了現(xiàn)實(shí)可能性。第一書記、駐村工作隊(duì)不同程度陷入形式主義工作，影響自身崗位職責(zé)的履行。
二、形式主義的生成機(jī)制
基層干部為形式主義所累，卻又深度卷入其中。理解精準(zhǔn)扶貧工作中的形式主義問題，除了要分析其表現(xiàn)和特征外，還要關(guān)注形式主義的生成機(jī)制，即考察哪些因素促使形式主義被不斷地生產(chǎn)和再生產(chǎn)。
（一）以過程管理為核心的工作推進(jìn)機(jī)制
從理論層面來(lái)看，過程管理通過細(xì)化工作要求和準(zhǔn)則來(lái)規(guī)范工作過程，有利于促進(jìn)工作扎實(shí)開展。
然而，實(shí)踐中一些地區(qū)過于強(qiáng)調(diào)過程，導(dǎo)致工作陷入繁文縟節(jié)，在一定程度上制約精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
不可否認(rèn)，過程控制有利于規(guī)范工作，但如果要求過細(xì)，一線工作者的時(shí)間和精力就會(huì)主要耗費(fèi)在過程達(dá)標(biāo)中。在識(shí)別、幫扶、管理和考核過程中，工作要求越細(xì)致，需要落實(shí)的工作內(nèi)容越多，需要表現(xiàn)的形式也就越多。這些形式過多地耗費(fèi)了扶貧干部的工作時(shí)間，于是，他們能夠投入到關(guān)鍵工作中的精力就會(huì)減少，甚至只能下表面功夫，進(jìn)一步加重形式主義問題。
（二）縱向施壓與橫向競(jìng)優(yōu)機(jī)制
一些基層干部之所以為形式主義所累卻又成為形式主義的推動(dòng)者和參與者，主要跟基層治理中的縱向施壓與橫向競(jìng)優(yōu)機(jī)制有關(guān)。
所謂縱向施壓，即科層體制中上級(jí)給下級(jí)施加壓力，督促下級(jí)落實(shí)工作。脫貧攻堅(jiān)期，這種壓力的最直接載體就是扶貧軍令狀。在自上而下的巨大工作壓力之下，扶貧軍令狀往往會(huì)導(dǎo)致地方政府扶貧工作中的一系列應(yīng)對(duì)策略，甚至扭曲扶貧工作的初衷和本質(zhì)，進(jìn)而造成政府貧困治理失靈（邢成舉，2016）。
Y縣G鎮(zhèn)扶貧干部表示：“扶貧工作中政治壓力最大的時(shí)候，也是形式主義最為嚴(yán)重的時(shí)候。”
所謂橫向競(jìng)優(yōu)，即同級(jí)部門之間圍繞某項(xiàng)工作開展的競(jìng)爭(zhēng)。考核評(píng)比均涉及排名，反映著各部門工作成績(jī)，影響著相關(guān)人員的晉升機(jī)會(huì)和待遇。正是在競(jìng)優(yōu)機(jī)制作用下，各級(jí)部門對(duì)形式主義工作的免疫能力降低，出于政績(jī)考慮深度參與其中，并通過縱向施壓督促下級(jí)遵照要求開展具體工作。
（三）工作考核評(píng)估與整改機(jī)制
在扶貧工作中，考核評(píng)估逐漸常態(tài)化。督察考核——意見反饋——工作整改——整改報(bào)告，這四個(gè)步驟緊密相連，每一個(gè)環(huán)節(jié)都影響著基層扶貧工作中形式主義的生產(chǎn)和再生產(chǎn)。
首先，每一輪督察考核之后，上級(jí)都會(huì)對(duì)下級(jí)工作中存在的問題進(jìn)行反饋，形成問題整改清單。下級(jí)圍繞問題整改清單進(jìn)行自查，提出具體整改措施并提交整改報(bào)告。問題整改清單主要涉及兩類問題。一類十分明確，屬于具體村莊、具體農(nóng)戶存在的問題。這類問題容易在整改過程中得到重視。另一類是一般性、普遍性問題，沒有具體到村莊和農(nóng)戶，需要村干部自行認(rèn)領(lǐng)。模糊性整改要求，通常會(huì)帶來(lái)形式主義的整改應(yīng)對(duì)。
其次，考核評(píng)估力量多元，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一，側(cè)重點(diǎn)不同，容易形成多頭指導(dǎo)格局。評(píng)估整改工作不系統(tǒng)，甚至相互沖突。多頭考核評(píng)估引發(fā)整改意見不一致，給基層扶貧工作帶來(lái)極大困難。特別是鎮(zhèn)村兩級(jí)無(wú)所適從，為了避免被問責(zé)，都盡可能認(rèn)領(lǐng)問題，執(zhí)行最新整改意見。有時(shí)甚至出現(xiàn)同一個(gè)問題改過來(lái)、改回去再改過來(lái)的現(xiàn)象。
最后，提前自查整改往往成為扶貧工作形式主義的一部分，大大加重基層干部負(fù)擔(dān)。為了應(yīng)對(duì)上級(jí)部門開展的各類考核評(píng)估，下級(jí)會(huì)提前開展自查整改。任務(wù)一級(jí)級(jí)落實(shí)下來(lái)，到了鎮(zhèn)村兩級(jí)，整改工作就應(yīng)接不暇。更嚴(yán)重的問題是，在不斷整改中，基層干部逐漸適應(yīng)了整改式工作內(nèi)容及其節(jié)奏，對(duì)整改工作重視程度不斷降低，執(zhí)行力度越來(lái)越弱。在整改常態(tài)化同時(shí)，整改本身也被形式化。
（四）督察問責(zé)與規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制
脫貧攻堅(jiān)期間，各地區(qū)督察問責(zé)力度不斷加強(qiáng)。基層干部對(duì)督察問責(zé)高度重視，規(guī)避問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的基本策略是無(wú)條件執(zhí)行上級(jí)政策和工作要求，并通過向下轉(zhuǎn)移責(zé)任的方式來(lái)規(guī)避本級(jí)被問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)（雷望紅，2017）。當(dāng)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到村鎮(zhèn)兩級(jí)特別是村一級(jí)時(shí)，已沒有向下轉(zhuǎn)移責(zé)任的空間，而工作內(nèi)容和要求倍增。問責(zé)并不能從根本上避免形式主義，反而可能增加形式主義。特別是當(dāng)前扶貧工作要求不斷細(xì)化背景下，把形式工作做好做細(xì)，做足繡花功夫，就成為基層干部規(guī)避問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的策略性選擇。
三、形式主義的深層根源
國(guó)家相關(guān)部門多次強(qiáng)調(diào)減少扶貧領(lǐng)域的形式主義工作，給基層減負(fù)。之所以這些號(hào)召的效果并不理想，是因?yàn)榉鲐毠ぷ餍问街髁x問題具有更為深層的根源。
（一）鄉(xiāng)土社會(huì)中的精準(zhǔn)難題
精準(zhǔn)扶貧是精細(xì)化治理理念在脫貧攻堅(jiān)中的具體應(yīng)用。技術(shù)是精細(xì)治理的關(guān)鍵。扶貧工作中，精細(xì)治理技術(shù)主要表現(xiàn)在數(shù)目字管理和痕跡管理兩個(gè)方面。筆者認(rèn)為，在農(nóng)村貧困治理中，二者都沒有達(dá)到應(yīng)有的精準(zhǔn)效果，反而不同程度誘發(fā)形式主義問題。
數(shù)目字管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是獲得精準(zhǔn)數(shù)據(jù)。痕跡管理的目標(biāo)是通過工作留痕來(lái)提升過程控制水平，改變只問結(jié)果、不問過程的傳統(tǒng)管理模式。從根本上看，數(shù)目字管理和痕跡管理之所以難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，是因?yàn)檫@兩種現(xiàn)代科層管理手段并不完全適用于規(guī)范化程度較低的中國(guó)農(nóng)村社會(huì)。
一方面，農(nóng)民家庭生活并非遵循現(xiàn)代企業(yè)會(huì)計(jì)模式。農(nóng)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的核算方式具有相對(duì)模糊性，針對(duì)農(nóng)民收入的數(shù)目字管理難以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化，反而可能出現(xiàn)數(shù)字失準(zhǔn)和技術(shù)治理失靈（王雨磊，2017）。
另一方面，基層干部實(shí)際工作過程與科層制運(yùn)作也有較大區(qū)別，在工作環(huán)境、規(guī)范化程度、人力資源等方面很難貫徹科層制的痕跡管理模式。一旦基層貧困治理過度強(qiáng)調(diào)精細(xì)要求和痕跡管理，就容易發(fā)生“國(guó)家制定的標(biāo)準(zhǔn)與基層采用的標(biāo)準(zhǔn)脫節(jié)現(xiàn)象”（汪三貴、郭子豪，2015）。
在工作手段與實(shí)際工作要求不匹配的情況下，以數(shù)目字管理和痕跡管理為代表的精細(xì)治理模式就可能異化為形式主義的助推器。
（二）村干部專職化的意外后果
村干部專職化對(duì)基層治理產(chǎn)生多重影響。第一，干部角色從兼職向?qū)Ｂ氜D(zhuǎn)變。因?yàn)楣べY由上級(jí)發(fā)放，所以專職干部更加重視上級(jí)考核評(píng)估。第二，干部坐班制度越來(lái)越規(guī)范。干部在崗時(shí)間增多，有更多精力投入村級(jí)治理，這為形式主義工作提供了條件（袁明寶，2018）。第三，村干部工作自主性降低，主要圍繞上級(jí)要求開展工作，在工作內(nèi)容、工作要求方面的選擇和談判空間變小。不可否認(rèn)，這些影響間接弱化了村級(jí)組織對(duì)自上而下形式主義問題的免疫力。
在村干部專職化背景下，村級(jí)治理自主性程度降低。不同于免除農(nóng)業(yè)稅初期的基層治理懸浮，村干部專職化導(dǎo)致基層治理重心下沉，村級(jí)治理科層化趨勢(shì)明顯。科層機(jī)制與治理機(jī)制間的內(nèi)在緊張關(guān)系在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域更多呈現(xiàn)出來(lái)（趙曉峰，2018）。
原有村級(jí)層面的非正式治理邏輯、簡(jiǎn)約治理邏輯被打破，行政村對(duì)自上而下形式主義工作的防御力降低。這正是當(dāng)前村莊場(chǎng)域扶貧工作形式主義不斷加強(qiáng)的關(guān)鍵原因。
四、結(jié)論與討論
當(dāng)前一些地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作中的形式主義具有精致性、系統(tǒng)性、持續(xù)性等特征。
形式主義集中表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是內(nèi)容形式化，即實(shí)質(zhì)性扶貧工作內(nèi)容愈發(fā)通過形式去表現(xiàn)，導(dǎo)致內(nèi)容虛化并淪為形式；二是形式內(nèi)容化，即原本用來(lái)說(shuō)明和表現(xiàn)扶貧工作內(nèi)容的一些輔助形式取代了內(nèi)容的中心地位，導(dǎo)致工作重點(diǎn)偏移。
綜合來(lái)看，形式主義問題主要受四重機(jī)制影響，分別是以過程管理為核心的工作推進(jìn)機(jī)制、縱向施壓與橫向競(jìng)優(yōu)機(jī)制、工作考核評(píng)估與整改機(jī)制、督察問責(zé)與規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。這四套機(jī)制共同作用于精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)踐，在橫向塊塊和縱向條條之間組織動(dòng)員多主體參與。
形式主義問題與基層治理邏輯有較大關(guān)聯(lián)：一方面，以數(shù)目字管理和痕跡管理為代表的精細(xì)治理目標(biāo)與農(nóng)民生活邏輯和鄉(xiāng)村社會(huì)半正式治理、簡(jiǎn)約治理機(jī)制的契合度不夠；另一方面，村干部專職化促使基層治理重心下沉，村級(jí)治理科層化趨勢(shì)明顯，形式主義工作負(fù)擔(dān)加重。
本文研究的理論價(jià)值有兩點(diǎn)。第一，文章針對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作形式主義問題的表現(xiàn)形式進(jìn)行區(qū)分和提煉，將其概括為內(nèi)容形式化和形式內(nèi)容化兩方面，這有利于避免籠統(tǒng)討論形式主義問題，為形式主義研究提供了新的視角。第二，文章結(jié)合基層貧困治理實(shí)踐，考察了形式主義問題的生成機(jī)制和深層根源。這既不同于一些研究將形式主義簡(jiǎn)單歸因于基層干部工作態(tài)度、工作作風(fēng)問題，亦有別于相關(guān)研究單純從科層制視角論證形式主義產(chǎn)生之必然性。
只有結(jié)合農(nóng)村貧困治理實(shí)踐過程，才能解析扶貧工作中形式主義問題的時(shí)空特征。
從空間角度看，形式主義問題發(fā)生在鄉(xiāng)村場(chǎng)域，科層邏輯、技術(shù)邏輯與鄉(xiāng)土邏輯復(fù)合，傳統(tǒng)主義的簡(jiǎn)約治理和現(xiàn)代主義的規(guī)范治理雜糅。
從時(shí)間角度看，形式主義問題在脫貧攻堅(jiān)期基層治理壓力增加、鄉(xiāng)村治理科層化步伐加快、規(guī)范化要求不斷增多的背景下日益凸顯。這是多種因素共同作用的結(jié)果。
治理扶貧工作形式主義問題，不能僅僅強(qiáng)調(diào)工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變和督察考核，還需要針對(duì)以下兩個(gè)問題進(jìn)一步反思和探索。
第一，基層貧困治理如何尋求技術(shù)邏輯與政治邏輯的平衡。單純規(guī)范程序卻不重視基層民主政治建設(shè)，只能形成技術(shù)邏輯對(duì)政治邏輯的簡(jiǎn)單替代，極大增加扶貧工作的行政成本，陷入一個(gè)為精準(zhǔn)而精準(zhǔn)但無(wú)法達(dá)成實(shí)質(zhì)精準(zhǔn)的邏輯困境。
第二，基層貧困治理如何實(shí)現(xiàn)從運(yùn)動(dòng)式治理向常規(guī)治理的轉(zhuǎn)化。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施過程中，基層扶貧工作具有較強(qiáng)的運(yùn)動(dòng)式治理特征（魏程琳、趙曉峰，2018）。運(yùn)動(dòng)式治理雖然有利于集中力量辦大事，解決常規(guī)治理中科層體制按部就班、低效運(yùn)轉(zhuǎn)問題，但是在實(shí)踐中容易出現(xiàn)權(quán)力運(yùn)作不規(guī)范、治理成本增高等問題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，扶貧工作迫切需要實(shí)現(xiàn)從運(yùn)動(dòng)式治理向常規(guī)治理轉(zhuǎn)化。基層政府應(yīng)該總結(jié)精準(zhǔn)扶貧工作基本經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，提升貧困治理能力，促使扶貧工作進(jìn)入制度化、常規(guī)化的新階段。
作者單位：西北農(nóng)林科技大學(xué)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)村觀察》2019年第3期
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