——析“村治”法治化與鄉村振興戰略互動共維關系
摘要:習近平在黨的十九大報告中提出“實施鄉村振興戰略”；2018年“中央一號”文件中也指出：“鄉村振興，治理有效是基礎”。村委會是我國村民自治與鄉村治理的重要組織，村委會“依法行權”，則是“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”不可或缺的關鍵一環，對推進我國全面依法治國與完善基層自治制度具有重要的理論研究價值和現實意義。本文首先討論了“村治”法治化與鄉村振興戰略一體兩面、互動共維的關系，然后依次分析論述了農村基層管理體制的“二元”結構矛盾；村委會于管理實踐中行使“準行政化權力”的現實及特點；規范村委會“依法行權”立法相對滯后，體制機制抵牾窒礙；監督機制與實施程序難以落實到位等障礙和困境。文章著重就如何對村委會行使管理權力進行法律規范，制度監督與程序保障等問題，進行了比較深入全面的研究探討，提出了加快立法工作，構建村委會“依法行權”的法律基礎；深化改革，完善村委會“依法行權”的制度平臺；建設基層政權“三位一體”監督保障體制機制，從而保證“行權”程序合法、公正、有效等對策思考。論文提出，村民委員會“依法行權”是實施鄉村振興戰略的必要前提和保證。
關鍵詞:村民委員會；“依法行權”；“準行政化權力”；鄉村振興戰略
一、深化鄉村治理，推進鄉村振興戰略的實施
當前我國農村已經進入深度發展與有效治理的新時期，“三農”問題是關系國計民生的根本性問題。習近平在黨的十九大報告中提出“實施鄉村振興戰略”，要求“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。在新時代建設中國特色社會主義的偉大歷史進程中，鄉村振興戰略是一項包含農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設與黨組織建設等多項內容的綜合發展戰略，這一戰略的提出是決勝全面建成小康社會的必然選擇。
鄉鎮振興戰略的實施，關鍵要實現“五個振興”，即產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興。當前我國發展不平衡不充分問題在鄉村最為突出，“社會治理的基礎在基層，薄弱環節在鄉村”（1）。2018年“中央一號”文件也提到：“鄉村振興，治理有效是基礎”（2）。因此，實施鄉村振興戰略，必須把夯實基層基礎作為固本之策，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，實現鄉村善治。值得注意的是，現代鄉村治理體制的構建需要以組織為依托。組織振興能夠為鄉村全面振興提供助力與保障，是鄉村振興的“動力引擎”與“主心骨”。因此，鄉村治理體系的創新與鄉鎮振興戰略的實施都離不開農村基層組織振興。
農村基層組織是一個以農村基層黨組織為核心、農業合作經濟組織為龍頭、社會組織為支撐、村民自治組織為基礎的“四位一體”組織體系（3）。現代鄉村社會治理，自治是基礎。十八屆四中全會強調“推進基層治理法治化”，并明確提出“深化基層組織依法治理”。這表明當前黨和政府推進鄉村治理體系法治化與現代化的決心。習近平總書記提出組織振興需要“深化村民自治實踐”（4）。因此深化村民自治實踐是推進鄉村治理有效的重要一環，聚焦村民自治組織建設是實現組織振興的應有之義。作為村民自治常設執行機構及協助政府的基層組織，村委會是政府和村民的溝通橋梁。可以說，村委會既是村民自治組織的關鍵與重要組成部分，又是鄉村振興的接洽人（5）。因此組織振興要求推動村民委員會法治化進程，而其中一個重要導向與切入點是對村委會如何真正行使合法權力的分析再探討。規范村委會依法行使權力，既是落實完善我國農村基層民主自治制度的重要抓手，又是鄉村治理法治化的重要一環，符合我國依法治國的大政方針。
通過對現有文獻進行梳理可以發現，關于村民委員會的研究大體分為兩種視角：村民自治視角與國家治理角度。前者以民主的維度審視村委會，多數關注村委會選舉、“鄉政村治”等問題；后者強調村委會與國家治理密不可分，關注村委會職能定位以及在治理中的角色。歸納來看，這兩種視角都極少關注村委會權力行使問題，僅有少數文獻對村委會權力的研究也是淺嘗輒止。比如有學者從村委會權力配置與行使（6）、權力監督與制約（7）等角度進行研究，卻未對問題產生的根源進行理論分析與提出系統治理。尤其是在當前鄉村振興戰略實施的新形勢下，村委會還存在著權力失控、濫權腐敗等一系列問題，因此如何監督保障村委會依法行使權力成為我們思考的重點。對此，本文試圖從立法與實踐的角度引入村委會“依法行權”（8）問題，針對村委會“準行政化權力”的特殊性，分析村委會“依法行權”的現實困境和挑戰，進而探索構建村委會“依法行權”監督保障體制。
二、農村基層管理體制的“二元”結構矛盾
1949年以來，我國農村基層管理體制大體經歷了鄉政并立、人民公社與村民自治三個重要階段。1950年我國設立行政村一級政權，與鄉同級。此后隨著農業合作化的興起發展，村政權逐漸被合作社的組織形式所替代。1958年開始實行“政社合一”的人民公社制度，國家權力全面控制鄉村社會。改革開放后，隨著農村家庭聯產承包制的推廣，農村開始實行村民自治制度。1980年廣西合寨選舉產生第一個村民委員會。1982年憲法首次確認“村民委員會”這一組織形式。此后，1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）歷經2010年與2018年兩次修訂，進一步明確了村委會性質、地位、職責和組織架構等，為我國村民自治制度提供了法律依據與保障。
村民自治制度是在人民公社制度解體與家庭聯產承包責任制興起的情況下產生與形成的。人民公社時期實行“三級所有，隊為基礎”的“政社合一”體制，實現了農村基層社會、生產與政權單位的三者合一。20世紀70年代末我國開始逐步實行家庭聯產承包責任制，村委會應運而生。相應地，農村基層管理體制發生變化，人民公社、生產大隊與生產隊分別改為鄉鎮政府、村民委員會與村民小組。村委會成為人民公社解體后填補農村基層政權真空的替代者，在一定意義上發揮了基層政權的替代作用（9）。值得注意的是，村民自治制度下我國農村資產的集體所有制性質并沒有改變，改變的只是經營方式及集體資產所有權主體的代表形式（由人民公社變為村委會）。因此村民自治制度與我國歷史上“鄉紳自治”以及西方國家的鄉村自治有著本質區別，是一種建立在農村集體產權經濟基礎上的“深度自治”類型。相應的，村委會在具體的職能、權力等方面承襲了人民公社時期“政社合一”體制的“遺傳因子”而產生經濟職能、社會職能、自治職能的交叉（10），具有農村集體資產的自治管理權與有限的行政權。村委會作為一個自治組織，卻具備了“準行政化”的特征，成為“村民與政府雙重代理人”。雖然我國農村的經濟與政治制度進行了改革，但最本質的經濟基礎的性質——集體所有制并沒有發生改變，因此形成村民自治制度與農村既有的集體所有權制度并存的局面。我國農村產權制度這種“公”“合”與“私”“分”同時存在的客觀事實（11），使得國家在實際操作中不得不進行“產權模糊化”的處理，進而使村民自治的管理執行機構——村委會成為農村集體生產資料的實際掌控者，這時村委會由“集體所有權主體代表”變成了實質的“集體所有權主體”。綜上所述，村民自治的興起，既要解決“政社分離”后農村集體生產資料的管理問題，又要彌補國家政權對農村基層管理的不足。因此基于實際的職能訴求及新舊制度并存的現實，農村基層管理體制具有“二元”結構矛盾。
同時，我國也根據實際需要制定了一系列法律規定村委會的權力內容。根據《憲法》《村組法》等法律規定，村委會的權力主要包括兩部分：1.自治權，即管理本村事務（村務）的權力。一是管理農村公共事務和維護公共秩序（12），二是經營、管理農村集體財產，即三資管理（13）。2.有限的行政權，即根據法律、法規授權或政府委托而行使的有限行政管理權（14）。根據《村組法》第5條的規定，村委會協助鄉鎮政府開展工作。這里的“協助”，一種是法律法規未授權，而直接由鄉鎮政府委托行使行政權；一種是法律法規授權的行政管理權。因此，根據法律規定村委會的權力同樣具有自治與行政管理的雙重權力特征。
總之無論在法律規范還是實踐運行上，村委會除了擔負著農村基層自治的職能外，還承擔著一部分國家行政管理的職能，其中包括自主管理村集體生產資料的權力。這種雙重角色導致村委會成為“準政府組織”，并使其不可能不行政化，繼而村委會具有自治與行政管理的雙重權力。對村委會這種特殊的權力性質，我們稱其為一種“準行政化權力”。
三、村委會“準行政化權力”形成的現實基礎及特點
通過上述對村委會權力的法律與制度分析，村委會的權力既不是一般意義的社團自治權，也不是一般意義上的政府行政管理權，它是基于國家治理的現實需要與農村基層管理體制的“二元”結構矛盾，通過“有意的制度模糊”（15）而產生的一種自治權與行政權的特殊復合體，可以稱之為“準行政化權力”。
在現行體制下，村委會既是聯系農民與政府的橋梁，又是農村社會的實際管理者。村委會這種雙重委托—代理的身份，使村委會行使民主管理權過程中既掌握國家下發資源的分配權，又具有大量的自由裁量權。（16）一方面，村委會“準行政化權力”不是一般意義上的社會組織管理權，村委會履行的部分權力實質是政府或司法機關代表國家必須履行的職權，如管理農村集體土地和資產、維護村民合法權利等。另一方面，村委會“準行政化權力”也不是一般意義的行政管理權，它是在村內部具有高度自由裁量的自治權，較之政府行政管理權具有相當靈活的行使空間及選擇性。
以最為典型的村委會對村集體土地的管理權為例。我國《土地管理法》第10條與《物權法》第60條分別規定了村委會有權經營、管理村集體土地，并有權代表集體行使所有權。從村民自治制度的角度來看，農村集體土地是村民集體所有財產，村集體對村集體資產的管理是村民自治的核心，村委會代表村民行使管理權實際是行使公共事務的治理權。但是從行政管理的縱向委托授權看，土地管理是國家行政管理的重要內容，村委會對村集體土地的管理在一定意義是分享了國家土地管理權。尤其是隨著近年來我國城鎮化進程的加快，土地尤其是城鄉結合部地區的土地作為農村最重要的資源價值日益上升，農村土地拆遷、開發與出租等都處于一個高峰期。雖然法律規定農村土地歸農民集體所有，村委會只具有經營、管理的職能。但在實際操作中，農村土地資源實質掌握在了村委會手中，村委會可以通過招租、參股等多種形式靈活自由地調整土地，獲取集體經濟收益。而土地管理部門和地方政府有時因管理成本過高、能力有限或依據不足等原因，默許了村委會對土地的自由裁量權，這就使村委會實質分享了國家農村集體土地的管理權。
總之，村委會“準行政化權力”來源于對過去傳統管理權力的部分繼承與創新，它既不同于一般意義的社團自治權，也不同于西方國家的地方自治權，更不同于政府的行政管理權。具體來說，村委會“準行政化權力”具有以下特點：
1.自治性。根據《村組法》的規定，村委會由村民選舉產生，是村民自治的執行機構。它的權力來源于全體村民，對全體村民負責。因此，從法理上看，村委會的“準行政化權力”只是全體村民依法授予其的執行權力，而村民自治權應歸屬于全體村民。從這個角度分析村委會“準行政化權力”是村民自治權的一部分，是村民授予其具有民主管理的職能，因此具有自治性。
2.公共行政性。根據法律、法規和國家政策規定，村委會在土地管理、戶籍管理、社會保障管理等方面具有了有限行政管理權。這些對本村事務的管理權是一種內部的公共權力，具有公共行政性。在協助“行權”過程中，村委會很大程度上成為鄉鎮政府的“下設機構”，在一定程度上承擔著政府的職能，成為鄉鎮政府行政管理的“代理人”，村委會“準行政化權力”成為國家行政權的延伸。
3.有限強制性。在村民自治中，村委會行使的“準行政化權力”相對于村民個體而言，就變成了一種區域性的公權力，由此具備了公權力的強制屬性。一方面隨著國家權力效力在農村自治區域的退出，村民自治權——多數村民的自治意志成為區域權力的關鍵。村委會作為大多數村民的自治意志的執行者，村委會的“準行政化權力”具備了強制性的特征。另一方面，由于國家法律對村委會的授權以及村規民約等民間法社會效力的影響，村委會行使“準行政化權力”——這種具有相對強制性的權力作用于村民個體時，必然具有了區域內的強制性。
總之，鑒于我國法律規定與農村基層管理的現實，村委會權力具有特殊的屬性，我們認為這是一種“準行政化權力”。在村民自治過程中村委會既有自治權，又被賦予有限的行政權，成為農村基層公權力的特殊組成部分。值得注意的是，村委會“準行政化權力”的屬性，在一定程度上增加了村委會“依法行權”的難度，易導致村委會或“因怠于行使職權”或“因濫用職權而損害村民自治權”（17）。
四、我國村委會“依法行權”的現實困境與問題
村委會“行權”主要受內外兩種權力關系的影響：一是村委會“準行政化權力”與國家政權的外部權力關系；一是村委會“準行政化權力”與村民自治權的內部權力關系。一方面，由于村委會“準行政化權力”具有的行政性使其將執行權變成了一種主導性權力，繼而可以在“行權”中天然壓制村民的自治權，村民自治成了“村委會自治”。另一方面，與國家行政機關的行政權相比，村委會“準行政化權力”的自治屬性，往往使其成為法律規制與制度監督的“盲區”，產生村委會“行權”的“灰色空間”。
由于村委會“準行政化權力”性質與“行權”過程中的“灰色空間”，村委會“行權”中權力任性與權力腐敗現象嚴重。根據中央紀委監察部網站數據顯示，十八大以來，農村干部職務犯罪約占鄉科級以下黨員、干部職務犯罪48%（18）。村委會違法“行權”領域廣泛，主要集中在村委會對農村集體土地與資金資產的管理中。2014年1—9月，全國檢察機關查辦的涉農領域案件，土地和資金管理領域的案件分別占33.3%、31.7%（19）。具體來看，村委會及其成員利用法律與制度漏洞，通過濫用職權、以權謀私等方式違法“行權”，如利用權力掠奪集體財產、超越或肆意行使權力及違反法定程序等。村委會在行使權力中沆瀣一氣、欺上瞞下，一邊套取截留政府補貼和資金，一邊收受開發商或施工方賄賂，一邊還向農民索賄，政府、企業、群眾“三頭獲利”（20）。如四川省宜賓市白花村“紙片路”工程事件，當地村干部既侵占政府補助及工程款，又向施工隊索要“辛苦費”，最后弄虛作假驗收該項目，建成“豆腐渣”工程（21）。村委會“行權”中的這些腐敗行為容易造成公共資產流失，嚴重破壞我國基層政權的穩定與基層民主自治制度，影響我國鄉鎮振興戰略實施進程，還容易導致我國社會秩序混亂。比如2011年“烏坎事件”，造成當地社會秩序的混亂（22）。
因此，面對村委會“行權”中濫用權力、權力腐敗等問題，無論從法律層面、制度層面還是實施機制層面看，我國村委會“依法行權”仍面臨諸多的障礙與困境。
（一）村委會“依法行權”缺少相關針對性立法，法律體系不完善
當前我國關于對村委會“依法行權”的法律規范分散在不同級別的中央立法文件中（23），主要以紀委與監察部門的規范性文件為主，未形成一個完整的基本法律制度框架。這在一定程度上為村委會違法行使權力留下了突破法律的操作空間。當前村委會“依法行權”立法相對滯后，主要表現為缺少相關針對性立法，程序性法律安排較為薄弱。
當前雖然我國有一系列相關立法規定村委會的權力內容與監督方式，但往往是宏觀層面的一般性規定，忽視了對村委會行使權力過程的具體執行規定，缺乏針對性立法與程序性法律安排，可操作性不強。雖然我國的《地方組織法》賦予鄉鎮人大監督權，《監察法》把村委會成員納入監察范圍，且《村組法》也規定村民會議對村委會具有監督權、任免權等，但卻沒有具體規定這些機構如何監督村委會依法行使權力。這使村委會憑借其權力與角色的優勢具有很大肆意“行權”的操作空間，乃至將村民會議的法定權力變為只在文本意義上的權力。比如在廣州冼村改造腐敗案中，村干部為了能攫取巨額利益，借“村改居”鉆法律的空子，剝奪村民決策權，完全架空了民主決策（24）。此外，村委會與鄉鎮政府關系的法律規定也過于原則化，沒有明確規定“指導、支持、幫助”以及“協助”的范圍與方式（25），易導致鄉鎮政府對村委會指導的任意性以及強制性，事實上影響村委會“依法行權”。如北京惠南莊村主任王華就被大石窩鎮黨委、鎮政府非法停職（26），這不僅侵犯了村干部的合法權益，更是對村民自治制度與村委會權力運行的破壞。
（二）監督保障村委會“依法行權”存在著制度疏漏，體制結構抵牾沖突
我國法律概括性的規定了村委會“行權”受國家政權的規制，但是實際執行中對村委會的“行權”過程的監督卻存在制度疏漏，監督保障體制結構抵牾沖突。國家政權尤其是基層政權監督保障村委會“依法行權”尚未形成一個有效配合、相互協調的有機整體。
鄉鎮人大的權力監督主體地位不明。鄉鎮人大是基層國家權力機關，《地方組織法》第9條和《村組法》第17條等規定，鄉鎮人大有權監督村委會“行權”，尤其在村委會選舉中起著重要的監督作用。鄉鎮人大作為國家基層政權權力機關，明確其監督主體地位是十分必要的。但在現實中卻忽略了鄉鎮人大監督保障村委會“依法行權”的主體地位：一方面鄉鎮人大的部分功能被鄉鎮政府所執行，比如“村民自治章程、村規民約報鄉鎮政府備案”；另一方面，鄉鎮人大監管保障村委會“依法行權”缺乏實施的具體方式、手段，鄉鎮人大的監督權無法得到真正落實。
基層政權監督保障職責不明，對接協調機制不暢。《村組法》《地方組織法》與《中國共產黨農村基層組織工作條例》等法律法規為基層政權監督保障村委會“依法行權”提供了依據。但在實踐中，基層黨組織缺乏有效的領導與監督；鄉鎮政府容易怠于履行監督職責，或忽視村委會違法違規行為。如廣州冼村城中村改造就牽出官員、村官、開發商“腐敗鐵三角”，“三方合謀出賣村集體的利益”（27），侵害村民的合法權益。值得注意的是，自從我國推行國家監察體制改革以來，村委會權力行使的監督保障體制發生了重大變化。但由于國家監察體制改革的實踐舉措尚處在探索之中，各監督保障機構之間仍缺乏完善的協調、銜接與溝通方式。尤其是鄉鎮人大與縣監委、基層黨委及村務監督委員會等機構之間缺少快速有效的信息互通機制，容易造成工作的重復與事前預防的缺位，不利于及時全面掌握村委會“行權”過程。
（三）村委會“依法行權”實施機制不完善，程序保障不充分
村委會“準行政化權力”特性與權力行使過程的復雜性，增加了村委會“依法行權”的難度。因此這就需要完善實施機制和程序保障，確保相關制度執行到位。然而從當前實際來看，實施機制還亟待改善。
村民自治組織內部缺乏有效的權力制約實施機制。《村組法》對村民會議、村務公開與村務監督等制度都有非常明確的規定。但在實踐中，村委會往往處于一種“全面支配”地位，村民自治成為“村委會自治”，村民出于自身利益與能力的考量，沒法真正實現對村委會“行權”進行法定監督與規制，使村民自治制度難以落實到位。如“多數村莊通過公開欄的形式進行了村務和財務公開，但也有個別村未達到國家的要求。”（28）又如包頭市廟圪堵村村委會集體利用虛假拆遷款分配方案欺騙村民集體，從中截取232萬元共同瓜分（29）。《村組法》規定村里的重大事項需要召開村民會議或村民代表會議討論決定。圪堵村村委會則通過編造謊言欺騙村民代表簽字同意通過了假的拆遷款分配方案，從程序看確實是村民同意并通過的，但實際上卻是村委會利用管理權力，瞞天過海，侵占集體財產。
此外，鄉鎮政府與基層黨組織監督保障職能缺少具體、明確的程序與實現流程，容易造成監督的缺位與缺位。比如漯河市郾城區政府為規范村委會權力運行，把村級公章鄉鎮政府集中管理（30）。雖然初衷是好的，但是卻違背了村民自治的法規，不是合法的監督保障實施機制。
五、治理路徑：構建村委會“依法行權”監督保障體制
面對當前村委會“依法行權”的法律、制度與實施機制的漏洞，需要實現對村委會“行權”的有效監督與保障，確保村委會依法行使權力。習近平總書記參加山東代表團審議時強調：“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制。”（31）這為村委會“依法行權”監督保障機制的構建提供了指導方向。因此，我們認為村委會“依法行權”監督保障體制的構建，需要自上而下與自下而上、宏觀與微觀的各種體制機制改革相配合，強調通過法律規范、制度監督與程序保障，實現多元化、多層次的監督保障系統。
（一）構建村委會“依法行權”的法律基礎，發揮法規與規章的作用
第一，以法律的形式強化鄉鎮人大對村委會“依法行權”的監督。
鄉鎮人大作為基層權力機構，對村委會的監督是十分必要的。因此，除在國家監察法中明確縣級人大選舉產生的監察委員會對村委會的監督職能、范圍、手段等，還應確定鄉鎮人大協同監督的法律程序，使鄉鎮人大不僅限于事后監督。此外，關于村委會的設立、撤銷、范圍調整等都是屬于本區域內的發展計劃，都在鄉鎮人大的職權范圍內，因此這項決定由鄉鎮人大提出審議處理，再交由鄉鎮政府執行是否更合理？而村民自治章程等是否違憲違法，是否由具有法律監督職能的鄉鎮人大監管備案更具合法性？同理，村委會的違法違規行為交由鄉鎮人大審查、監督更具說服力。總之，《村組法》中相關條款應需要進行修改調整，使鄉鎮人大能夠真正行使職權。
第二，以法規和規章的形式完善村委會“依法行權”的法律體系。
中央層次的成文法律本身具有一定的滯后性，通過討論與修改的過程都比較緩慢，所以在目前這個過渡階段，行政法規、地方性法規行政規章的作用尤為明顯。法規與規章既需要符合憲法等法律規定，又較成文法律更為及時與靈活。因此符合規定的地方人大及政府可以依據《憲法》《村組法》的規定，根據當地的實際情況，制定本行政區域內的村委會依法行權的地方法規與規章，建立權利救濟渠道，明確鄉鎮政府對村委會指導的方式與內容等。如在農村集體經濟涉腐敗案件頻發狀況下，廣州根據實際情況及時制定并通過《關于規范廣州市農村集體經濟組織管理的若干意見》，有利于全面規范農村集體經濟的組織管理。（32）
（二）明確鄉鎮人大監督主體地位，建設基層政權“三位一體”的監督保障體系
基層黨委、鄉鎮人大與鄉鎮政府是我國基層政權的重要組成部分，三者明確分工，協調合作，有利于實現對村委會“依法行權”的全方位監督。因此需要深化改革，完善村委會“依法行權”的制度平臺，建設基層黨委、鄉鎮人大與監察部門、鄉鎮政府“三位一體”的監督保障體系。
第一，明確鄉鎮人大對村委會“依法行權”監督主體地位。
根據我國《地方組織法》《村組法》及《監察法》等法律規定，村委會“行權”應受到人大的監督。鄉鎮人大作為國家基層政權權力機關，明確其監督主體地位是十分必要的。鄉鎮人大具體可通過以下途徑監督保障村委會“依法行權”：（1）建立巡視制度。把對村委會“行權”的監督保障與代表工作銜接起來，組織代表不定期視察與檢查村委會“依法行權”的情況，掌握第一手資料，有效反饋、處理村委會的工作。（2）健全村民上訴渠道，開展聽證工作。鄉鎮人大需要建立村民的投訴、上訴渠道，確保村民能夠及時反映村委會濫用職權等問題。此外，鄉鎮人大也應開展聽證工作，聽取多方面意見，保障村委會、村民的合法權利。
第二，建設基層政權“三位一體”的監督保障體系。
一是要強化鄉鎮黨委的領導。將黨紀與國法相結合，通過對村黨支部的領導與指導，實現其對村委會“行權”的有效監督與保障。二是完善鄉鎮政府的監督保障職能。這就需要建立鄉鎮政府對村委會“依法行權”的審查制度；明確鄉鎮政府指導與監督村委會工作的具體事項。如2014年寧海縣首先推出、后來在全國推廣的“村級權力清單”（33），明確了村委會權力配置與權力邊界，將村委會的權力裝進了制度的籠子。三是設立“黨委領導、政府主導、人大監督”的工作機制，實現三者監督信息互聯互通，建立良好的互動機制。同時結合國家監察體制改革，做好鄉鎮人大監督與紀檢監察溝通互動機制。這就需要建立鄉鎮人大與縣監委、村務監督委員會的信息互通機制，力求實現對村委會“依法行權”事前預防與事后監督相結合，長期監督與重點監督相結合。當前我國各縣級紀檢監察機關都在積極探索監察職能向基層延伸（34），應積極發揮鄉鎮人大的監督主體功能，探索縣級紀檢監察機關及其派駐機關與鄉鎮人大的信息分享機制和線索移送機制，共同構建一個系統高效的監督保障體系。
（三）完善實施機制與程序安排，搭建監督保障的精細化架構
清除村委會“行權”中“灰色空間”，預防村委會濫用權力，必須靠精細化的實施機制與程序安排來監督保障村委會“依法行權”。這就需要將村委會“行權”納入法定程序，保證“行權”程序合法、公正、有效。農村基層黨組織應借助法律程序實現領導方式的轉變，明確黨務與村務的界定范圍，通過有效的程序安排監督保障村委會“依法行權”。同時鄉鎮政府應規范村委會行使行政管理權的流程，將其納入法定程序，明確與其相關的各鄉鎮職能部門監督的內容與方式。
此外，完善村民自治組織內部權力制約機制。在實踐中健全村民參與民主監督、民主管理、民主決策制度的具體實施機制與程序安排，重構村委會與農村集體經濟組織關系，保障村委會“依法行權”。一是明確民主監督權力運行方式。建立完善的村務監督機構的保障工作機制，明確村務監督機構的監督內容、方式與程序；規范村委會權力運行流程，加強村民集體對村委會監督方式的可行性。二是細化村務公開制度的實施方法。“以公開強化制約，以公開保證監督”（35），因此，需要根據農村出現的新情況、新問題，及時擴大村務公開的內容與范圍，比如召開“陽光議事日”會議，對村集體資產處置、惠農補貼發放等事務公開議事。（36）同時，還需要確保村務定期公開，通過“互聯網+監督”等新方式延長公開的時間，加快村務公開的頻率。三是發展農民合作經濟組織，重構村委會與農村集體經濟組織的職能；完善社會組織作用機制，發揮社會組織對村委會“行權”的監督保障作用。
總之，當前全面依法治國及城鄉融合發展等戰略的提出，對我國深化村民自治提出了新的要求與挑戰。尤其是隨著鄉村振興戰略的推進，對農村基層組織提出了組織振興的新要求。村委會作為基層群眾性自治組織，是組織振興的重點。村委會“準行政化權力”性質，及實踐中村委會“行權”內容與方式的變化，都要求必須監督保障村委會“依法行權”。因此如何確保村委會“準行政化權力”的正當行使，構建村民委員會“依法行權”監督保障機制既是實施鄉村振興戰略的重要組織保障，又是基層有效治理的重要一環。村委會“依法行權”監督保障機制的構建，是我國基層自治制度的重要組成部分，有利于防止村委會濫用職權或異化為行政權力的工具，推進我國鄉村振興戰略和“三治合一”的鄉村治理體系建設。鄉村振興戰略要求建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制。因此，在此目標指引下的村委會“依法行權”監督保障的構建，既需要從立法層面來規制，又需要整個鄉村治理體制來協調。因此，確保村民委員會“依法行權”，是實施鄉村振興戰略的必要前提和保證。
作者簡介：李渡，同濟大學政治與國際關系學院教授、博士生導師，主要研究方向為中外政治制度、中國政治發展；汪鑫，同濟大學政治與國際關系學院博士研究生，主要研究方向為鄉村治理與法治。
中國鄉村發現網轉自：《山東社會科學》2019年第4期
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