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王建英:論法定的政府信息公開答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象分析

[ 作者:王建英  文章來源:中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)  點(diǎn)擊數(shù): 更新時間:2019-10-10 錄入:王惠敏 ]

摘要:政府信息公開答復(fù)是政府或行政部門應(yīng)該,且必須履行的法定職責(zé)和義務(wù)。其行為實(shí)際上也是一種權(quán)利。現(xiàn)實(shí)中,這種權(quán)利的主動權(quán)完全掌握在行政部門手中,政府信息公開申請者只能被動接受。由于《政府信息公開條例》及國務(wù)院辦公廳出臺的相關(guān)文件中有“不予公開”的相關(guān)規(guī)定,一些行政部門為了自己某需需求,故意、違規(guī)套用“不予公開”的相關(guān)規(guī)定使其應(yīng)該履行的答復(fù)權(quán)遭到被棄用現(xiàn)象。其情況實(shí)際上就是行政部門故意拋棄其應(yīng)該履行法定權(quán)利。本文中,筆者通過在具體實(shí)踐中遇到的具體問題詳細(xì)剖析答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象的原因,及向有關(guān)部門提出一些建議,希望能對這種不正當(dāng)現(xiàn)象進(jìn)行有效治理。

關(guān)鍵詞: 政府信息     答復(fù)權(quán)棄用

引言:自從2008年5月1日,《政府信息公開條例》(下稱條例)實(shí)行后,申請政府信息公開在我們的日常生活中已是十分普遍的事。尤其是一些農(nóng)民想要了解政府或相關(guān)行政部門(下稱行政部門)對農(nóng)村作出的某些決策或?qū)δ稠?xiàng)(些)涉農(nóng)事件(問題)的處理結(jié)果,不再像以前那樣出現(xiàn)“跑斷腿”的現(xiàn)象,而是只要通過一張政府信息公開申請書,在法定期限內(nèi),就可以收到行政部門作出的答復(fù)。這說明行政部門對農(nóng)民申請公開的政府信息具有法定的答復(fù)職責(zé)與義務(wù)。由于《條例》第十三條、十四條、二十三條的相關(guān)規(guī)定及國務(wù)院辦公廳2008年4月29日印發(fā)的“國辦發(fā)(2008)36號”《國務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)行《政府信息公開條例》若干問題的意見》(下稱國務(wù)院36號意見)的第十四條規(guī)定,一些行政部門出于對某種問題的考量,他們在處理具體的政府信息公開答復(fù)過程中故意、違規(guī)套用這些規(guī)定,對被申請公開的信息拒絕或變相拒絕答復(fù),從而導(dǎo)致其應(yīng)該承擔(dān)的答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象。隨著我國當(dāng)前社會發(fā)展需求和法制化建設(shè)的推進(jìn),國務(wù)院辦公廳2017年12月4日印發(fā)的“國辦發(fā)(2017)94號”《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施領(lǐng)域政府信息公開的意見》(下稱國務(wù)院94號意見)、2019年4月3日,國務(wù)院對2008年版《條例》進(jìn)行了修訂,并于2019年5月15日實(shí)行的新修訂的《條例》第五條規(guī)定行政機(jī)關(guān)公開政府信息應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以公開為常態(tài),不公開為例外。但在具體的事件中,有些行政部門利用其掌握權(quán)利資源仍然沿用之前的相關(guān)規(guī)定,對一些農(nóng)民申請公開的涉農(nóng)信息內(nèi)容拒絕答復(fù)。這樣,新修訂《條例》第五條規(guī)定的“以公開為常態(tài),不公開為例外”的精髓不能被完全體現(xiàn)出來,特別是將于2019年9月1日施行的《重大行政決策程序暫行條例》的相關(guān)規(guī)定都可能被行政部門的不予采信。為此而引發(fā)一些申請政府信息公開的農(nóng)民對新修訂《條例》的相關(guān)規(guī)定及國務(wù)院94號意見中相關(guān)規(guī)定產(chǎn)生質(zhì)疑。如何遏制行政部門這種政府信息公開答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象是治理政府信息公開過程中農(nóng)民的申請與行政部門的答復(fù)之間的瓶頸問題。

一   政府信息公開答復(fù)權(quán)被棄用的具體表現(xiàn)形式

事實(shí)顯示,無論是學(xué)界,還是司法界,都十分清楚行政部門對農(nóng)民申請公開的政府信息內(nèi)容具有法定的答復(fù)職責(zé)和義務(wù)。但在具體實(shí)踐中,經(jīng)常會遇到行政部門在處理農(nóng)民申請公開的政府信息公開問題過程中,以各種理由給予拒絕答復(fù)的現(xiàn)象。這種拒絕答復(fù)現(xiàn)象有些是具有正當(dāng)性的,有些是行政部門故意而為之。這種故意拒絕答復(fù)行為就是本文中所論述的答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象。所謂政府信息公開答復(fù)權(quán)被棄用問題指的是有些行政部門在處理農(nóng)民申請公開的相關(guān)涉農(nóng)信息過程中,出于自己對某些問題的考量,故意違規(guī)套用《條例》及國務(wù)院36號意見中不予公開的規(guī)定,或拒絕履行其答復(fù)職責(zé)與義務(wù),或以答非所問的方式變相拒絕公開農(nóng)公民所申請公開的信息內(nèi)容。

1、農(nóng)民申請政府信息公開的正當(dāng)性。根據(jù)《條例》的相關(guān)規(guī)定,無論是2008年版的《條例》,還是修訂后2019年版的《條例》,第一條都明確規(guī)定:為保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息,提高政府工作透明度....,制定本條例。這些事實(shí)說明農(nóng)民具有申請公開相關(guān)信息無可爭辯的權(quán)利。隨著農(nóng)民的責(zé)任意識、法律意識的不斷提高與增強(qiáng),一些農(nóng)民想了解政府行政部門對農(nóng)村作出的某些決定,或者核實(shí)(核準(zhǔn))行政部門對相關(guān)涉農(nóng)事件(問題)處理過程中作出的某些行政行為是否違法,或是否侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益。如果農(nóng)民不能通過合法途徑獲取行政部門違法或侵權(quán)行為的證據(jù),則說明農(nóng)民的某些認(rèn)識只是猜測。同時,如果不能獲取其違法證據(jù),任其違法行為蔓延,而得不到遏制的話,某種違法行為就會在隱蔽的環(huán)境下蔓延,或?qū)⒀葑優(yōu)閲?yán)重的社會問題。大量事實(shí)證實(shí),農(nóng)民的這種申請公開信息行為對社會監(jiān)督、公民問責(zé)及遏制鄉(xiāng)村腐敗都起到不可忽視的作用。為此,一些農(nóng)民以政府信息公開的方式向行政部門申請公開相關(guān)信息是具有正當(dāng)性的。

2、行政部門不予答復(fù)適用的法律規(guī)則。從《條例》的相關(guān)規(guī)定可見,除了主動公開的部分做了詳細(xì)規(guī)定外,對不予公開的政府信息也做了相應(yīng)的限制性規(guī)定。2008年版《條例》第十三條規(guī)定,除了主動公開外,公民、法人或者其他組織可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研特殊需要向國務(wù)院、地方各級人民政府及縣級以上人民政府申請獲取相關(guān)政府信息;第十四條規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息;第二十三條規(guī)定行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私,公開后可能損害第三方合法權(quán)益的,應(yīng)當(dāng)書面征求第三方意見,第三方不同意公開的,不得公開。此外,國務(wù)院36號意見第十四條規(guī)定,行政機(jī)關(guān)對申請人申請公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊許需要無關(guān)的政府信息可以不予提供,對申請人申請的政府信息,如公開可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定,按規(guī)定不予提供。從修訂的后《條例》可見,新條例對不予公開的部分規(guī)定進(jìn)行了縝密修訂,如將2008年版《條例》第十四條規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家機(jī)密”,修改為依法確定為國家機(jī)密的政府信息;再如將國務(wù)院36號意見第十四條第二款規(guī)定的“對申請人申請的政府信息,如公開可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定,按規(guī)定不予提供”,修改為法律、行政法規(guī)禁止公開的政府信息,以及公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定,不予公開。關(guān)于國務(wù)院36號意見第十四條第一款規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)對申請人申請公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)的政府信息,不予提供”,無論是在國務(wù)院的94號意見,還是將于2019年 9月1日實(shí)行的《重大行政決策程序暫行條例》中均沒有顯示該規(guī)定。在新修訂的《條例》中沒有作任何修訂,相關(guān)部門也沒有出臺相關(guān)司法解釋注釋被廢止。這樣就導(dǎo)致一些行政部門在處理政府信息公開事宜中仍沿用這些“不予公開”的規(guī)定。即便是申請政府信息公開的農(nóng)民將行政部門訴至法院。法官也會依據(jù)最高人民法院作出的“法釋(2011)17號”《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第12條第六款規(guī)定“不能合理說明申請獲取的政府信息系根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要,且不被據(jù)此不予提供”。

3、政府信息公開答復(fù)權(quán)被棄用的具體表現(xiàn)。根據(jù)《條例》及國務(wù)院36號意見的相關(guān)規(guī)定,行政機(jī)關(guān)對申請公開的政府信息既有法定的答復(fù)職責(zé)與義務(wù),同時,也具有不予公開的權(quán)利。在具體的政府信息公開問題中,如何界定被申請公開的政府信息是否屬于不予公開的范圍是至關(guān)重要的。通過一些政府信息公開案件中出現(xiàn)的答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象分析可知,有些行政部門作出的這種行為,雖然有法律依據(jù),但缺乏事實(shí)支撐。因?yàn)樾姓块T行使“不予公開”的權(quán)利是其根據(jù)自己的主觀意識作出的。根據(jù)查閱一些政府信息公開案件中出現(xiàn)的問題,筆者將行政部門作出的政府信息公開答復(fù)權(quán)被棄用行為歸納為六種表現(xiàn)形式。

第一種形式:行政部門以“答非所問”的方式變相拒絕答復(fù)。此情況主要表現(xiàn)為農(nóng)民向行政部門申請公開某項(xiàng)政府信息后,行政部門在法定的期限內(nèi)作出了答復(fù)。但行政部門答復(fù)的信息內(nèi)容并非農(nóng)民所申請公開的信息內(nèi)容。其結(jié)果實(shí)際上就是變相拒絕答復(fù),其結(jié)果是申請政府信息公開的農(nóng)民無法了解或知曉被申請公開的政府信息的真實(shí)內(nèi)容。如洛陽市洛龍區(qū)盧XX等三位農(nóng)民向區(qū)政府申請公開被征916畝土地獎金管理及使用政府信息公開案。

第二種形式:行政部門以“申請人申請公開的政府信息與本人的生產(chǎn)、生活、科研無關(guān)”為由拒絕答復(fù)。通過查閱一些政府信息公開案件了解到,有些被申請公開的政府信息屬于《條例》上所規(guī)定的主動公開的范圍,事實(shí)顯示被申請公開的信息內(nèi)容并非行政部門針對申請人所作出的。申請者申請公開相關(guān)信息是為了核實(shí)行政部門在處理相關(guān)涉農(nóng)問題過程中作出的某些行政行為的合法性。為了隱瞞或掩蓋某些行為中的違法行為,行政部門以“申請公開的政府信息與本人的生產(chǎn)、生活、科研無關(guān)”為由拒絕答復(fù)。如新鄉(xiāng)高新區(qū)農(nóng)民王XX向鄉(xiāng)政府申請公開259畝被征土地的574萬元安置補(bǔ)助費(fèi)管理及發(fā)放的政府信息公開案。

第三種形式:以“申請公開的政府信息涉及國家秘密”為由拒絕答復(fù)。 根據(jù)《條例》的相關(guān)規(guī)定可見,其所講的政府信息通常指的是行政部門制作、保存的書面性材料。但具體實(shí)踐中,有些農(nóng)民申請公開的信息內(nèi)容并非通常意義上所講的紙面信息,有的是一些具體實(shí)物存在的具體表現(xiàn)形式,如國土部門劃定的永久性基本農(nóng)田的具體位置。根據(jù)國土資源部、農(nóng)業(yè)部2015年出臺的文件及省國土資源廳2016年出臺的文件規(guī)定可見,被劃定的永久性基本農(nóng)田必須落實(shí)到地塊,落實(shí)到戶,且記載到發(fā)放的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)證書上。按照《條例》、國務(wù)院印發(fā)的意見規(guī)定及國土部等相關(guān)部門下達(dá)的文件規(guī)定可知這些信息內(nèi)容都是國土資源部門所必需主動公開的信息內(nèi)容。但有些地方的國土部門在劃定永久基本農(nóng)田工作中存在某些問題,當(dāng)有些農(nóng)民向其申請公開被劃定的永久基本農(nóng)田的所處位置等相關(guān)信息時,國土部門則以農(nóng)民申請公開的信息內(nèi)容屬于國家機(jī)密為由拒絕答復(fù)。如新鄉(xiāng)市高新區(qū)農(nóng)民王XXX向高新區(qū)國土資源分局申請公開永久性基本農(nóng)田信息案。

第四種形式:以“申請公開的政府信息內(nèi)容不屬于本機(jī)關(guān)制作、保存的”為由拒絕答復(fù)。根據(jù)監(jiān)察部、財政部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)的“中紀(jì)發(fā)(2006)24號”《中紀(jì)委監(jiān)察部、財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)村財務(wù)管理工作的通知》、農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部下達(dá)的“農(nóng)經(jīng)發(fā)(2011)13號”《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)公開的通知》的相關(guān)規(guī)定可知我國農(nóng)村是“村賬鄉(xiāng)管”的財務(wù)管理制度,即農(nóng)村的所有財務(wù)管理都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的會計(jì)工作站負(fù)責(zé)管理和保存。根據(jù)《條例》的相關(guān)規(guī)定農(nóng)民應(yīng)該向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請公開村委會相關(guān)財務(wù)信息的。但有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以“申請公開的政府信息內(nèi)容不屬于本機(jī)關(guān)制作、保存的”為由拒絕答復(fù)。如新鄉(xiāng)市高新區(qū)劉莊村農(nóng)民劉XX向鄉(xiāng)政府申請公開XX村300畝集體土地租賃金的管理及使用信息案。

第五種形式:轉(zhuǎn)移公開答復(fù)主體,變相拒絕公開。在具體的政府信息公開事件中可見,有些信息內(nèi)容的制作者與信息的實(shí)施者并非同一個行政部門。《條例》中規(guī)定誰制作、誰保存誰答復(fù)。但在一些涉農(nóng)的政府信息案件中,其情況是信息的制定者并非該信息的實(shí)施者(執(zhí)行者),事實(shí)顯示,信息的制定者沒有錯誤,而是信息的實(shí)施者(執(zhí)行者)在信息的實(shí)施過程中作出的具體行政行為違法或侵權(quán)。為此,一些農(nóng)民在申請公開相關(guān)信息過程中,該信息的實(shí)施者(執(zhí)行者)為隱瞞自己的違法行為,而作出推諉。如新鄉(xiāng)高新區(qū)關(guān)堤鄉(xiāng)劉莊村村民劉XX和關(guān)堤鄉(xiāng)塔小莊村民向新鄉(xiāng)市國土資源局申請公開土地征收的報批程序中必備的“一書四方案”的信息公開案。市國土資源局答復(fù)稱該信息非本機(jī)關(guān)制作,應(yīng)由高新區(qū)國土規(guī)劃建設(shè)局提供。從高新區(qū)國土規(guī)劃建設(shè)局答復(fù)的信息中清楚看出“一書四方案”的所有信息都是市國土資源局制作的。

第六種形式:以“重復(fù)申請”為由,拒絕答復(fù)。在一些涉農(nóng)事務(wù)中,為了解相關(guān)情況,一些農(nóng)民向行政部門遞交了政府信息公開申請書,行政部門給予答復(fù)。因其答復(fù)的內(nèi)容不完整,農(nóng)民根據(jù)其答復(fù)內(nèi)容進(jìn)行第二次公開申請。鑒于行政部門為隱瞞某些信息的真實(shí)內(nèi)容,行政部門則以“已經(jīng)給予答復(fù)”為由拒絕答復(fù)。如新鄉(xiāng)市高新區(qū)農(nóng)民王XXX向鄉(xiāng)政府申請公開石武高鐵征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)案。

二    政府信息公開答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象分析

通過對一些政府信息公開案件中出現(xiàn)的一些問題剖析,關(guān)于政府信息答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象應(yīng)該從兩方面情況進(jìn)行研判。其一,在農(nóng)民申請某項(xiàng)(些)政府信息公開過程中,為何會出現(xiàn)答復(fù)權(quán)被棄用問題;其二,行政部門為何要實(shí)施政府信息公開答復(fù)權(quán)棄用行為。只有厘清了這兩方面的相關(guān)情況,才能對這種政府信息公開答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象進(jìn)行有效治理。

1、在農(nóng)民申請政府信息公開過程中,為何會出現(xiàn)答復(fù)權(quán)被棄用問題。從一些政府信息公開案件表面看,行政部門作出答復(fù)權(quán)被棄用行為依據(jù)的是《條例》及36號意見中“不予公開”的規(guī)定。通過對具體案件進(jìn)一步分析可見,其關(guān)鍵問題是行政部門對農(nóng)民所申請公開的政府信息內(nèi)容是否屬于“不予公開”規(guī)定范圍的界定。根據(jù)本文第一節(jié)所列舉的答復(fù)權(quán)被棄用的六種具體表現(xiàn)形式可見,出現(xiàn)這種答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象在某種程度上講,行政部門的主觀意識行為遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于客觀事實(shí)。按照《條例》第十三條、第十四條、第二十三條及36號意見第十四條規(guī)定:行政機(jī)關(guān)對申請人申請公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需求無關(guān)的政府信息,可以不予提供;對申請人申請的政府信息,如果公開可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定,按規(guī)定不予提供,可告知申請人不屬于政府信息公開的范圍。這些規(guī)定說明行政部門對被申請公開的政府信息具有不予公開答復(fù)的權(quán)利。但在具體司法實(shí)踐中和具體的政府信息公開案件中,一些農(nóng)民申請公開的涉農(nóng)政府信息內(nèi)容并非《條例》及《意見》上所規(guī)定不予公開的情景。但在這些被申請公開的政府信息中卻能反映出行政部門或相關(guān)人員在處理相關(guān)事務(wù)過程中存在違法行為,或侵害農(nóng)民合法權(quán)益的問題,或者存在某些領(lǐng)導(dǎo)干部的不正當(dāng)行為。有些行政部門為了掩蓋其違法行為或侵害農(nóng)民權(quán)益行為,故意違規(guī)套用這些規(guī)定作出不予答復(fù)或者變相拒絕答復(fù),以起到搪塞申請公開農(nóng)民的目的。如本文第一節(jié)中所列舉的答復(fù)權(quán)被棄用的第三種形式,新鄉(xiāng)市高新區(qū)農(nóng)民王XX向新鄉(xiāng)高新區(qū)國土規(guī)劃建設(shè)局申請公開該村被劃定的永久性基本農(nóng)田政府信息公開案。根據(jù)國土資源部、農(nóng)業(yè)部2015年下達(dá)的“國土資廳發(fā)(2015)14號”文件規(guī)定、河南省國土資源廳2016年下達(dá)的“豫國土辦發(fā)(2016)50號”文件規(guī)定,被劃定的永久性基本農(nóng)田必須落實(shí)到戶、到地塊,有條件的地方,將劃定的永久性基本農(nóng)田記載到土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)證書上。為了解本村被劃定的永久基本農(nóng)田相關(guān)情況,村民王XX向國土部門申請公開被劃定的永久性基本農(nóng)田的相關(guān)信息(被劃定的基本農(nóng)田的面積、位置等相關(guān)信息)的政府信息公開申請書。國土規(guī)劃建設(shè)管理局在法定的時間內(nèi)給予答復(fù)。從答復(fù)中了解到被劃定的永久性基本農(nóng)田面積為59.67公頃,共計(jì)11塊。為了解更詳細(xì)的信息,村民王XX向國土規(guī)劃建設(shè)管理局進(jìn)行了第二次公開申請,要求其答復(fù)這11塊永久基本農(nóng)田中每一塊的具體位置,每一塊的具體面積是多少,都是哪個村民小組的。按照政策規(guī)定可知,這些信息都是國土部門主動公開的信息內(nèi)容,根據(jù)《條例》規(guī)定,這些信息內(nèi)容都是國土部門制作,且必須保存的信息內(nèi)容,其應(yīng)該如實(shí)給予答復(fù)。但國土規(guī)劃建設(shè)管理局給予答復(fù),其答復(fù)內(nèi)容是“永久基本農(nóng)田劃定各項(xiàng)成果均通過上級部門驗(yàn)收并已公示.....”。

對此,村民王XX認(rèn)為該答復(fù)并非自己所申請公開的信息內(nèi)容,將其訴至法庭。在法庭上,國土規(guī)劃建設(shè)局辯稱農(nóng)民申請公開的信息內(nèi)容(被劃定的永久性基本農(nóng)田的具體位置)涉及“國家機(jī)密”,根據(jù)《條例》的相關(guān)規(guī)定不予公開。而法庭以“國土部門不予公開答復(fù),不存在侵害申請人合法權(quán)益情形”為由駁回農(nóng)民的訴訟請求。國土部門為何要這樣答復(fù)呢?根據(jù)國土部門的第一次答復(fù)的信息內(nèi)容,村民經(jīng)查閱該村的土地分布相關(guān)資料及核對相關(guān)事實(shí)發(fā)現(xiàn),國土部門答復(fù)的相關(guān)信息與土地面積、類別及分布情況嚴(yán)重不服。如果依法如實(shí)給予答復(fù),其偽造信息的行為就會“不打自招”。

2、行政部門為何要實(shí)施答復(fù)權(quán)被棄用行為。針對這方面因素分析,必須的先搞清楚兩方面情況。其一,農(nóng)民申請公開某項(xiàng)政府信息內(nèi)容的目的是什么;其二行政部門與被申請公開的政府信息之間存在怎樣的內(nèi)在聯(lián)系。只有厘清了這兩方面情況,行政部門為何實(shí)施政府信息公開答復(fù)權(quán)被棄用的問題就可以迎刃而解。通過對一些關(guān)于農(nóng)民申請公開的政府信息公開案件分析可見,農(nóng)民申請公開某項(xiàng)政府信息有三個目的:其一,了解行政部門在處理某項(xiàng)涉農(nóng)事物作出的相關(guān)決定;其二,核實(shí)相關(guān)部門在處理某項(xiàng)事務(wù)過程中作出的某些行政行為是否違法或是否侵害農(nóng)民的合法權(quán)益;其三,衡量自己的合法權(quán)益是否受到侵害。在具體實(shí)踐中,一些農(nóng)民申請公開相關(guān)相關(guān)信息內(nèi)容的目的是核準(zhǔn)或核實(shí)行政部門在處理相關(guān)涉農(nóng)事務(wù)過程中作出的行政行為是否合法,或是否存在違法行為。事實(shí)上,一些行政部門在處理某些涉農(nóng)事件過程中作出的具體行政行為確實(shí)存在違法或侵害農(nóng)民權(quán)益。他們?nèi)绻勒铡稐l例》的相關(guān)規(guī)定如實(shí)給予答復(fù)的話,其違法行為就是不打自招。 在具體事件中,一些信息確實(shí)與申請者自身生產(chǎn)、生活不存在直接的利害關(guān)系。但相關(guān)信息卻能證實(shí)行政部門或某些人員的違法行為。如果得不到相關(guān)信息的真實(shí)內(nèi)容,就不能證實(shí)某些人員的違法行為。為此,一些農(nóng)民想通過政府信息公開的方式獲取相關(guān)信息內(nèi)容。大量事實(shí)證實(shí),一些行政部門十分清楚相關(guān)信息的“重要性”,他們擔(dān)心一旦給予公開,某些問題或違法行為就可能被揭穿。如本案中第一節(jié)中所列舉的答復(fù)權(quán)被棄用的第五種表現(xiàn)形式。根據(jù)《土地管理法》、河南省人民政府下達(dá)的文件規(guī)定,“一書四方案”是土地征收報批程序中所必備的程序材料。因高新區(qū)的相關(guān)建設(shè)在關(guān)堤鄉(xiāng)的劉莊村和塔小莊村實(shí)施土地征收行為。為了解征地的相關(guān)情況,劉莊村的劉XX和塔小莊村的郭XX分別向新鄉(xiāng)國土資源局申請公開土地征收過程中的“一書四方案”的政府信息公開。市國土局作出的答復(fù)稱,該信息非本機(jī)關(guān)制作,應(yīng)由高新區(qū)國土規(guī)劃建設(shè)管理局公開。但從高新區(qū)國土規(guī)劃建設(shè)局答復(fù)的信息上載明的信息清楚看出,一式四方案都是市國土資源局制作的。但從這兩份答復(fù)信息內(nèi)容中發(fā)現(xiàn)很多問題,如該信息明顯是市國土資源局制作的,其為何不予答復(fù),非要讓高新區(qū)國土規(guī)劃建設(shè)管理局給予答復(fù);又如,這兩份被申請公開的信息都是同一部門制作的關(guān)于土地征收報批程序中“一書四方案”,但從答復(fù)的信息中顯示的內(nèi)容發(fā)現(xiàn),市國土資源局制作的劉莊村“一書四方案”與制作的塔小莊村“一書四方案”存在嚴(yán)重不同;再如,該信息是土地征收的過程中報批程序材料中所必備的“一書四方案”。但從答復(fù)的信息看出,只有“三方案”,缺少一個方案。

這些情況說明一些行政部門為何要實(shí)施答復(fù)權(quán)被棄用行為。

三   答復(fù)權(quán)被棄用引發(fā)的后果

1、《條例》規(guī)定“打架”,對新修訂的《條例》適用的影響。無論是2008年版的《條例》第十三條、十四條及二十三條規(guī)定,還是國務(wù)院36號意見第十四條的規(guī)定,還是修訂后《條例》的第十四條、第十五條、第十六條規(guī)定。都對不予公開情景作出了相應(yīng)規(guī)定。但2019年新修訂的《條例》第五條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)公開政府信息,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外”。且新修訂后的《條例》中明顯刪除了2008年版《條例》中所規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)對申請人申請公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需求無關(guān)的政府信息,可以不予提供”。但國務(wù)院36號意見中第十四條第一款規(guī)定并沒有被刪除,相關(guān)部門也沒有對此款規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)注釋。這說明該款規(guī)定仍然具有相應(yīng)的法律效應(yīng)。一些行政部門仍然沿用這條規(guī)定對農(nóng)民申請公開的政府信息拒絕答復(fù)。

國務(wù)院辦公廳2017年印發(fā)的“國辦發(fā)(2017)94號”《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施領(lǐng)域政府信息公開的意見》、河南省人民政府辦公廳2018年8月16日印發(fā)的“豫政辦(2018)48號”《河南省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)施等領(lǐng)域政府信息公開實(shí)施意見》的第二條規(guī)定:除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私及法律、法規(guī)有禁止性規(guī)定的內(nèi)容外,三大領(lǐng)域政府信息都應(yīng)主動全面予以公開,且面向基層、貼近群眾。其次,根據(jù)2019年9月1日即將施行的《重大行決策程序暫行條例》第42條規(guī)定:縣級以上人民政府部門和鄉(xiāng)級人民政府重大行政決策的作出和調(diào)整程序參照本條例規(guī)定執(zhí)行。這說明農(nóng)民有權(quán)利獲悉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級以上人民政府相關(guān)部門作出的某些重大決策的相關(guān)信息。但這些重大決策信息不一定與申請公開的農(nóng)民之間存在什么利害關(guān)系,行政部門仍沿用《條例》及《意見》十四條第一款規(guī)定對農(nóng)民申請公開的信息內(nèi)容拒絕答復(fù)。這樣以來,這些規(guī)定不僅出現(xiàn)了“打架”問題,還會造成新修訂《條例》的第五條的規(guī)定與國務(wù)院36號意見中第十四條第一款規(guī)定之間出現(xiàn)“對立”局面。這樣會引發(fā)一些申請政府信息公開的農(nóng)民對《條例》及國務(wù)院意見的規(guī)定產(chǎn)生誤解,如何解決這種規(guī)定“打架”問題或許成為學(xué)術(shù)界面前新的課題。否則,新版《條例》第五條規(guī)定就會變成一句空話。

 2、違規(guī)套用“不予公開”規(guī)定行為,加劇行政部門違法行為。按照法律規(guī)定,適用不公開規(guī)定,對某些被申請公開的政府信息不予公開是行政部門享有的權(quán)利。但在一些具體的政府信息公開案件中,很多農(nóng)民申請公開的信息內(nèi)容并非《條例》或《意見》中所規(guī)定的不予公開范疇。由于一些行政部門在處理相關(guān)事務(wù)中存在某些違法或侵權(quán)行為,他們擔(dān)心如實(shí)答復(fù),其違法或侵權(quán)行為就會被暴漏出來。為了掩蓋其違法或侵權(quán)行為,行政部門利用職務(wù)上優(yōu)勢故意套用這些“不予公開”的規(guī)定進(jìn)行搪塞。行政部門利用這種“不予公開”的方式,不僅掩蓋或隱瞞其在處理相關(guān)事務(wù)過程中的違法行為,還能變相剝奪了農(nóng)民的知情權(quán)。通過對一些政府信息公開訴訟案件分析可見,這種答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象從表面看只是一起簡單的行政不作為案件,但事實(shí)上此行為將會導(dǎo)致一些行政部門成為不良的習(xí)慣性行為。一些行政部門認(rèn)為可以通過這種答復(fù)權(quán)棄用方式對自己的某些違法或侵權(quán)行為進(jìn)行瞞天過海。這樣就給一些行政部門造成一種錯誤認(rèn)識——自己違法或侵權(quán)了,只要隱瞞相關(guān)證據(jù),違法或侵權(quán)行為就不會被揭開。為此,將會導(dǎo)致一些行政部門在某些領(lǐng)域內(nèi)變本加厲違法。這樣就會使一些行政部門在鄉(xiāng)村治理過程中形成畸形模式,更會加劇他們故意違法的意識。

 3、農(nóng)民對《條例》規(guī)定的適用產(chǎn)生誤解或曲解。從新修訂《條例》的規(guī)定、及國務(wù)院、一些省級政府印發(fā)的文件中作出的規(guī)定可見,很多規(guī)定是便利農(nóng)民的申請和行政部門的答復(fù)。由于之前的《條例》及國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《意見》中某些規(guī)定沒有被修訂,相關(guān)部門也沒有作出相應(yīng)的、新的司法解釋。從而導(dǎo)致有些行政部門繼續(xù)沿用其不予公開的規(guī)定,對農(nóng)民申請公開的某些(項(xiàng))信息內(nèi)容不予公開。為此導(dǎo)致一些申請政府信息公開的農(nóng)民對新修訂的《條例》及國務(wù)院新印發(fā)的《意見》產(chǎn)生質(zhì)疑:修訂《條例》的目的究竟是什么?如果是為了更好的暢通政府信息公開途徑,為什么國務(wù)院36號意見的第十四條第一款規(guī)定為何不予修訂?由于該款規(guī)定沒有修訂,導(dǎo)致一些行政部門仍然沿用這款規(guī)定,對農(nóng)民申請公開的相關(guān)政府信息拒絕答復(fù)。這樣新修訂《條例》的相關(guān)規(guī)定的權(quán)威性在農(nóng)民的意識中就會大打折扣,或被農(nóng)民所曲解。

 建議

1、修訂精準(zhǔn)界定規(guī)則,嚴(yán)防被申請公開的政府信息被“不予公開”化。從一些政府信息公開案件中凸顯的問題分析可見,有些農(nóng)民申請公開的信息內(nèi)容并非涉及國家秘密,更不會引發(fā)國家安全、社會穩(wěn)定。反而能證明行政部門在處理相關(guān)問題過程中存有違法或侵權(quán)行為。因?yàn)椤稐l例》和國務(wù)院印發(fā)的《意見》中關(guān)于不予公開的政府信息規(guī)定的比較籠統(tǒng),且這些規(guī)定都是行政部門所認(rèn)定的,這樣就給行政部門故意套用這些不予公開規(guī)定提供給了便利。他們通過這種“不予公開”化的決定,可以達(dá)到其隱瞞或掩蓋其在制作或處理該信息過程中存在的違法行為。

其次,由于修訂后的《條例》中沒有顯示出國務(wù)院36號意見第十四條第一款關(guān)于不予公開規(guī)定的修訂,相關(guān)部門也沒有作出廢止這款規(guī)定的司法解釋。這樣就會導(dǎo)致國務(wù)院36號意見第十四條第一款規(guī)定在政府信息公開過程中的被使用行為呈現(xiàn)模糊狀態(tài)——行政部門如果繼續(xù)使用,則與新修訂《條例》的相關(guān)規(guī)定及國務(wù)院的94號意見相關(guān)規(guī)定出現(xiàn)“抵觸”,如果廢止,卻沒有明確卻沒有明確的規(guī)定或相應(yīng)的司法解釋。這樣無論是對政府信息公開申請的農(nóng)民,還是對行政部門都會造成錯覺。只有果將申請公開的政府信息不予公開的相關(guān)規(guī)定詳細(xì)化,精準(zhǔn)化,使政府信息公開的申請者和行政部門都能一目了然,這樣就會盡量避免行政部門的故意性、隨意性,才能嚴(yán)防被申請公開的政府信息被“不予公開”化。

2、制定規(guī)則相匹配原則 ,遏制不予公開規(guī)定被濫用化。國務(wù)院36號意見第十四條第一款規(guī)定行政機(jī)關(guān)對申請人申請公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)的政府信息,可以不予提供。但國務(wù)院94號意見及新修訂的《條例》都沒有此款規(guī)定或相應(yīng)的司法解釋。同時,相關(guān)部門又沒有對此款規(guī)定作出廢止的聲明。這樣就出現(xiàn)了相關(guān)規(guī)則不匹配,甚至“打架”現(xiàn)象。其次,根據(jù)國務(wù)院辦公廳2017年12月4日下達(dá)的“國辦發(fā)(2017)94號”文件《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施領(lǐng)域政府信息公開的意見》,河南省人民政府辦公廳2018年8月16日下達(dá)的“豫政辦(2018)48號《河南省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)實(shí)施領(lǐng)域政府信息公開的實(shí)施意見》及將于2019年9月1日起實(shí)行的《重大行政決策程序暫行條例》相關(guān)規(guī)定可見,除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私及法律、法規(guī)有禁止性規(guī)定的內(nèi)容外,三大領(lǐng)域政府信息都應(yīng)主動、全面予以公開”。這些規(guī)定說明農(nóng)民所申請公開的信息內(nèi)容只要不在規(guī)定范圍內(nèi),行政部門都應(yīng)給予公開。但在具體實(shí)踐中,農(nóng)民所申請公開的信息內(nèi)容不一定都與本人的生產(chǎn)、生活、科研有關(guān),且農(nóng)民申請公開的信息內(nèi)容與行政部門或相關(guān)人員有關(guān),如國務(wù)院94號意見中第二項(xiàng)所規(guī)定的8類信息。因?yàn)樾抻喦暗摹稐l例》規(guī)定與修訂后《條例》及國務(wù)院出臺的文件規(guī)定缺乏相對應(yīng)的匹配,導(dǎo)致行政部門仍然會沿用之前的“不予公開”規(guī)定。根據(jù)這些事實(shí),相關(guān)部門應(yīng)該對這些不匹配的規(guī)定作出響應(yīng)的司法解釋,使政府信息公開的申請者與公開者形成統(tǒng)一的法律概念,這樣才會遏制行政部門故意違規(guī)套用“不予公開”的行為發(fā)生。

3、設(shè)置處罰機(jī)制,保障政府信息公開暢通。從相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看,近年來,關(guān)于政府信息公開訴訟案件,特別是訴行政部門不予答復(fù)的案件呈逐年遞增狀態(tài)。有些政府信息公開案件在法院的判決甚至執(zhí)行下,行政部門拒不履行。即便是給予答復(fù),也是以“答非所問”的方式變相拒絕答復(fù)。針對該現(xiàn)象,法院解釋說:我們只能依法辦事,行政部門不予答復(fù),我們可以判決其給予答復(fù)。至于行政部門答復(fù)什么信息內(nèi)容,不是法院管轄的問題。究其原因主要是由于行政部門作出這種違法行為沒有被追究法律責(zé)任造成的。相關(guān)部門在修訂《條例》規(guī)定的同時,應(yīng)該對濫用不予公開規(guī)定行為者制定出明確的處罰機(jī)制,特別是造成嚴(yán)重后果的(如拒不履行法院判決的),將會受到法律和業(yè)績雙重處罰,這樣就會大大降低某些行政部門的濫用“不予公開”行為發(fā)生,在一定程度上可以保障政府信息公開的暢通。

參考文獻(xiàn):略

作者系河南省新鄉(xiāng)市高新區(qū)關(guān)堤鄉(xiāng)張八寨村  農(nóng)民


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