一、新時代的糧食安全目標(biāo)
糧食安全問題首先是糧食供應(yīng)問題，增強(qiáng)糧食供應(yīng)能力是各國在保障糧食安全中的最基本實(shí)踐。對于中國而言，“把飯碗端在自己手里”是新時代背景下中國糧食安全的最基礎(chǔ)目標(biāo)，其題中應(yīng)有之義是增強(qiáng)糧食的供應(yīng)能力。這主要涉及糧食進(jìn)口規(guī)模、渠道與價(jià)格等，即進(jìn)口哪些糧食、進(jìn)口多大規(guī)模、從哪里進(jìn)口以及以什么價(jià)格進(jìn)口等問題。
對于中國這樣一個人口大國、糧食消費(fèi)大國而言，在增加糧食進(jìn)口、優(yōu)化糧食進(jìn)口結(jié)構(gòu)和渠道從而把“飯碗”端得更平、端得更穩(wěn)的同時，更要不斷加強(qiáng)國內(nèi)的糧食生產(chǎn)能力建設(shè)，擴(kuò)大國產(chǎn)糧食在糧食總供給中的比重，從而實(shí)現(xiàn)中國人的“飯碗”主要“裝自己的糧食”。這既是新時代背景下保障中國糧食安全更高層次的目標(biāo)，也是分析供給側(cè)進(jìn)口端變化對糧食安全影響的落腳點(diǎn)之一。
二、糧食進(jìn)口規(guī)模與結(jié)構(gòu)變化對中國糧食安全的影響
（一）進(jìn)口規(guī)模保持增長，國內(nèi)糧食生產(chǎn)壓力得到緩解
從各類糧食進(jìn)口規(guī)模的具體變化可以看出，三類主糧的年進(jìn)口總量不超過1200萬噸，進(jìn)口規(guī)模在近二十年特別是2012年以來保持了基本穩(wěn)定。相比之下，大豆一直是中國最重要的進(jìn)口糧食產(chǎn)品，其進(jìn)口規(guī)模增長是中國糧食進(jìn)口規(guī)模持續(xù)增長的最主要動因。大豆進(jìn)口規(guī)模在2001～2019年增長了約5.36倍，在2017年達(dá)到9553萬噸的峰值水平，在2018年與2019年基本保持在8800萬噸的水平上。
一方面，在國內(nèi)農(nóng)業(yè)與糧食生產(chǎn)空間的拓展受到限制的背景下，糧食進(jìn)口規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大明顯提高了國內(nèi)糧食市場的供應(yīng)能力；另一方面，糧食進(jìn)口規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大也讓有限的國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境能夠“松口氣”“緩緩勁”，有助于通過輪作休耕、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等政策措施，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，落實(shí)“藏糧于地、藏糧于技”的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略。
中國糧食進(jìn)口規(guī)模特別是大豆進(jìn)口規(guī)模在近二十年來的快速增長，是中國充分利用國際市場與國外資源的具體表現(xiàn)，平衡了中國糧食市場供應(yīng)中國內(nèi)生產(chǎn)與國外進(jìn)口之間的關(guān)系，糧食供應(yīng)能力不斷得到夯實(shí)，糧食安全的“飯碗”在兩個市場、兩種資源之間端得更加平衡。但其前提在于有一個功能齊備、運(yùn)作良好的國際糧食（包括大豆）市場。
（二）進(jìn)口結(jié)構(gòu)穩(wěn)中有優(yōu)，國內(nèi)市場消費(fèi)需求得到滿足
糧食進(jìn)口結(jié)構(gòu)能否及時有效地對市場需求的變化做出反應(yīng)，同樣是衡量中國是否有足夠的糧食供應(yīng)能力、影響糧食安全的“飯碗”能否端平的重要方面。近二十年來，中國的糧食進(jìn)口結(jié)構(gòu)穩(wěn)中有優(yōu)，主要表現(xiàn)為如下兩個方面。
首先，中國的大豆進(jìn)口比例穩(wěn)中有降。2001年，中國大豆進(jìn)口規(guī)模約占四類糧食進(jìn)口總量的93.46%，2008年達(dá)到99%的峰值水平。不過，近十年來，盡管中國大豆進(jìn)口的絕對規(guī)模在保持增長，但其比例卻呈現(xiàn)出較為明顯的下降趨勢，目前基本維持在90%左右的水平上，這表明國產(chǎn)大豆在全部大豆供給中的份額上升。
其次，在進(jìn)口的主糧特別是在稻谷與小麥中，高品質(zhì)與多樣化品種的進(jìn)口規(guī)模不斷增長。中國在近年來進(jìn)口了更多的高品質(zhì)稻谷與小麥，主要用于滿足不同人群對主糧的多樣化消費(fèi)需求。
三、糧食進(jìn)口渠道變化對中國糧食安全的影響
（一）進(jìn)口來源不斷拓展，規(guī)避糧食進(jìn)口渠道單一帶來市場風(fēng)險(xiǎn)的能力有所提升綜合來看，近二十年來，中國的糧食進(jìn)口來源國在數(shù)量上明顯增多，糧食進(jìn)口渠道更加廣闊，有越來越多的國家或地區(qū)與中國建立了相對穩(wěn)定的糧食貿(mào)易關(guān)系。并且，從糧食進(jìn)口集中度的變化來看，稻谷與小麥的進(jìn)口集中度有明顯降低，玉米與大豆的進(jìn)口集中度基本保持平穩(wěn)，對于少數(shù)進(jìn)口渠道的依賴程度穩(wěn)中有降。由此可以認(rèn)為，中國糧食進(jìn)口渠道正朝著更加多元的方向發(fā)展，規(guī)避糧食進(jìn)口渠道單一帶來市場風(fēng)險(xiǎn)的能力有所強(qiáng)化，供應(yīng)國內(nèi)糧食市場的能力在穩(wěn)定中不斷強(qiáng)化，糧食安全的“飯碗”端得更穩(wěn)。
（二）“一帶一路”倡議推進(jìn)，糧食進(jìn)口的主動權(quán)得到強(qiáng)化從2013年以來中國糧食進(jìn)口主要來源國的具體變化可以看出，自“一帶一路”倡議被提出以來，中國與“一帶一路”沿線區(qū)域的農(nóng)業(yè)合作不斷深化，糧食貿(mào)易持續(xù)推進(jìn)。特別是在小麥與玉米的進(jìn)口方面，以哈薩克斯坦與烏克蘭為例的“一帶一路”沿線國家開始成為中國重要的糧食進(jìn)口來源國。相較于歐美國家，“一帶一路”沿線國家有著更強(qiáng)的地緣優(yōu)勢，也具有較大的糧食增產(chǎn)潛力（孫致陸、李先德，2017）。中國糧食進(jìn)口渠道的重心向“一帶一路”區(qū)域轉(zhuǎn)移，從根本上有利于中國糧食進(jìn)口的主動權(quán)改善與國內(nèi)糧食供應(yīng)能力進(jìn)一步強(qiáng)化，從供給側(cè)進(jìn)口端把糧食安全的“飯碗”端得更穩(wěn)。
四、糧食進(jìn)口價(jià)格變化對中國糧食安全的影響
（一）進(jìn)口糧價(jià)波動減弱，助力國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格穩(wěn)定衡量一國糧食供應(yīng)能力的高低，不僅要關(guān)注總量與結(jié)構(gòu)變化狀況，而且要看其所供應(yīng)糧食的價(jià)格是否穩(wěn)定，能否使全社會的糧食消費(fèi)形成相對穩(wěn)定與合理的價(jià)格預(yù)期。特別是對于進(jìn)口依賴程度較高的國家或品種而言，糧食進(jìn)口價(jià)格的穩(wěn)定狀況，直接關(guān)系著國產(chǎn)糧食與國內(nèi)食品價(jià)格的穩(wěn)定程度。
2012年以來糧食進(jìn)口價(jià)格波動的減弱，特別是大豆與玉米進(jìn)口價(jià)格的平穩(wěn)，為國產(chǎn)糧食價(jià)格特別是糧食飼料用途視角下食品價(jià)格的穩(wěn)定提供了相對有利的外部條件，使國內(nèi)的糧食市場供應(yīng)在總量充足與結(jié)構(gòu)平衡的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了價(jià)格劇烈波動可能性的降低，這同樣是中國糧食安全的“飯碗”端得更加平穩(wěn)的具體表現(xiàn)。
（二）糧價(jià)倒掛一度加劇，凸顯國內(nèi)糧食市場競爭劣勢從四類糧食國內(nèi)價(jià)格與進(jìn)口價(jià)格的相對變化狀況可以看出，在2013年之前，國產(chǎn)糧食價(jià)格始終保持著較快的上漲趨勢。而2015年以來，隨著國內(nèi)糧食價(jià)格市場化改革的深化，價(jià)格支持政策對糧食價(jià)格的扭曲有所弱化。加之中國在生產(chǎn)端方面開展了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育、土地流轉(zhuǎn)政策改革等一系列實(shí)踐（杜志雄、韓磊，2020），國內(nèi)的糧食生產(chǎn)價(jià)格開始有所下降。但國產(chǎn)糧食的市場競爭力仍有較大的提升空間，農(nóng)民的種糧收益、種糧意愿也有待繼續(xù)提高。
近二十年來，中國糧食的進(jìn)口價(jià)格整體低于國內(nèi)的生產(chǎn)價(jià)格。國內(nèi)外糧食價(jià)格倒掛一度加劇。近五年雖有改善，但仍然明顯。具體而言，稻谷的市場競爭優(yōu)勢弱化，小麥與玉米的市場競爭地位由“優(yōu)”轉(zhuǎn)“劣”，大豆的競爭劣勢進(jìn)一步凸顯。長遠(yuǎn)來看，在農(nóng)業(yè)對外開放程度不斷深化、國際糧食價(jià)格持續(xù)處于較低水平的背景下，國外低價(jià)糧食涌入國內(nèi)市場將帶來兩方面影響：一方面，可能會造成國內(nèi)糧食生產(chǎn)的弱化，例如，過去較長一段時期內(nèi)中國大豆種植規(guī)模下降；另一方面，還可能會造成例如玉米“三量齊增”般的困境。這兩方面都不利于“裝自己的糧食”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，可能導(dǎo)致糧食生產(chǎn)與居民“飯碗”脫節(jié)。長此以往，將可能挫傷農(nóng)民的種糧積極性，加大對進(jìn)口糧食的依賴程度，弱化糧食安全主動權(quán)。
五、新冠肺炎疫情影響下的糧食進(jìn)口形勢
總體上看，中國2020年以來的糧食進(jìn)口規(guī)模較去年同期有所增加，進(jìn)口渠道在保持多元態(tài)勢的基礎(chǔ)上逐步向“一帶一路”沿線區(qū)域轉(zhuǎn)移，供給側(cè)進(jìn)口端保持平穩(wěn)，糧食安全的“飯碗”仍端在自己手中，而且端得平穩(wěn)。
目前，更值得關(guān)注的問題是，國內(nèi)外大豆可能會面臨新一輪的價(jià)格上漲。國外大豆價(jià)格的持續(xù)上漲，可能通過進(jìn)口傳導(dǎo)的方式，帶動國內(nèi)大豆價(jià)格的上漲。在此背景下，特別需要關(guān)注國內(nèi)外大豆價(jià)格的變化形勢，重點(diǎn)化解國外大豆價(jià)格上漲所可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，要穩(wěn)定大豆進(jìn)口規(guī)模，并同時避免過高進(jìn)口價(jià)格對國產(chǎn)糧食與國內(nèi)食品價(jià)格的聯(lián)動影響。
六、結(jié)論與對策建議
近二十年來，中國的糧食進(jìn)口規(guī)模持續(xù)增長，進(jìn)口結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。這既為國內(nèi)糧食市場提供了充裕的大豆與優(yōu)質(zhì)的稻谷、小麥供應(yīng)，也為國內(nèi)糧食生產(chǎn)端資源環(huán)境約束的改善以及生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、技術(shù)的優(yōu)化創(chuàng)造了條件，糧食安全的“飯碗”端得更平。同時，糧食進(jìn)口渠道的多元化進(jìn)程加速，并且在重心上不斷向“一帶一路”沿線區(qū)域轉(zhuǎn)移，提高了規(guī)避糧食進(jìn)口渠道單一帶來市場風(fēng)險(xiǎn)的能力，強(qiáng)化了糧食進(jìn)口主動權(quán)，糧食安全的“飯碗”端得更穩(wěn)。此外，近年來糧食進(jìn)口價(jià)格波動的減弱，特別是大豆和玉米進(jìn)口價(jià)格的基本穩(wěn)定，也為國產(chǎn)糧食與國內(nèi)食品價(jià)格的平穩(wěn)運(yùn)行提供了有利的外部條件。國內(nèi)外糧價(jià)倒掛有所緩解，但國產(chǎn)糧食的市場競爭力仍待提升。2020年暴發(fā)的新冠肺炎疫情，檢驗(yàn)與夯實(shí)了中國在國際重大突發(fā)公共安全事件中運(yùn)用國際市場與國外資源來保障國內(nèi)糧食市場供應(yīng)與糧食安全的能力，也暴露出對進(jìn)口大豆的依賴所可能面臨的價(jià)格波動風(fēng)險(xiǎn)。為進(jìn)一步用好國外糧食資源與國際市場，從供給側(cè)進(jìn)口端有效保障糧食安全，本文提出如下對策建議。
一是要借糧食進(jìn)口受新冠肺炎疫情影響正經(jīng)歷大調(diào)整之“時機(jī)”爭取國內(nèi)生產(chǎn)轉(zhuǎn)型。嚴(yán)格落實(shí)好“藏糧于地、藏糧于技”的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略，實(shí)施好糧食支持保護(hù)政策以及輪作休耕、大豆振興、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等措施，夯實(shí)國內(nèi)糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)，并著力提高其市場競爭力，爭取實(shí)現(xiàn)國內(nèi)糧食供給側(cè)生產(chǎn)端的轉(zhuǎn)型升級。二是要從傳統(tǒng)的歐美布局轉(zhuǎn)向“一帶一路”沿線區(qū)域。立足于“一帶一路”倡議下的農(nóng)業(yè)合作，協(xié)助“一帶一路”沿線區(qū)域完成農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，在糧食生產(chǎn)科技與貿(mào)易流通等方面加強(qiáng)雙邊與多邊交流。三是要用農(nóng)產(chǎn)品金融工具強(qiáng)化價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)管理。為有效避免大豆等飼料用途糧食進(jìn)口價(jià)格可能出現(xiàn)的快速上漲，應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)國際糧食價(jià)格監(jiān)測預(yù)警和信息發(fā)布的同時，結(jié)合用好各類金融工具，強(qiáng)化糧食進(jìn)口的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)管理。四是要以食物安全的觀念豐富糧食安全戰(zhàn)略。在關(guān)注糧食進(jìn)口問題時，應(yīng)當(dāng)更加重視進(jìn)口結(jié)構(gòu)以及進(jìn)口價(jià)格對中國糧食安全的影響。在關(guān)注初級糧食產(chǎn)品進(jìn)口情況的同時，也要關(guān)注其產(chǎn)業(yè)鏈下游各類農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口情況。
（作者杜志雄系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員、中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員；高鳴系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心副研究員;韓磊系中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2021年第1期）
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