脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興是黨為實現(xiàn)兩個百年戰(zhàn)略目標(biāo)制定的重要戰(zhàn)略，兩者的邏輯關(guān)系體現(xiàn)在以下幾方面：首先，從時間上看，脫貧攻堅短，鄉(xiāng)村振興長；其次，從對象上看，脫貧攻堅主要針對貧困地區(qū)，鄉(xiāng)村振興主要針對所有農(nóng)村區(qū)域和農(nóng)村人口；最后，從目標(biāo)上看，脫貧攻堅解決絕對貧困問題，鄉(xiāng)村振興緩解相對貧困、縮小收入差距。
“十四五”期間是從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的過渡期，設(shè)置過渡期的主要目的是鞏固拓展脫貧攻堅成果。因此，有以下幾點要求：首先，過渡期的底線任務(wù)是防止規(guī)模性返貧與新增貧困人口出現(xiàn)，要在全國各地建立防返貧監(jiān)測幫扶機(jī)制，通過針對性幫扶實現(xiàn)貧困戶的動態(tài)清零，同時建立后評估機(jī)制防止扶貧成果出現(xiàn)反復(fù)；其次，過渡期要在鞏固脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上進(jìn)一步拓展提升，不斷提高脫貧人口工作技能與收入水平，使其遠(yuǎn)離返貧風(fēng)險；最后，過渡期要實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，將脫貧攻堅體制、機(jī)制和政策逐步轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興。
鄉(xiāng)村振興包括“產(chǎn)業(yè)振興、生態(tài)振興、文化振興、人才振興、組織振興”五個部分，實現(xiàn)這些目標(biāo)需要多方面的考慮。脫貧攻堅期間在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)宜居、教育保障、醫(yī)療保障、鄉(xiāng)風(fēng)文明、體制機(jī)制與基層治理等方面的實踐，為鄉(xiāng)村振興的體制機(jī)制建設(shè)和政策制定提供了許多可借鑒的經(jīng)驗。
脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的邏輯關(guān)系
脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興是黨為實現(xiàn)兩個百年戰(zhàn)略目標(biāo)制定的重要戰(zhàn)略。
黨的第一個百年戰(zhàn)略目標(biāo)是“全面建成小康社會”。與總體小康只要求平均水平達(dá)到小康標(biāo)準(zhǔn)不同，全面小康需要考慮每個地區(qū)和每個群體，因此消除絕對貧困和區(qū)域性整體貧困是全面小康的底線任務(wù)。脫貧攻堅以消滅絕對貧困為目標(biāo)，是為實現(xiàn)黨的第一個百年戰(zhàn)略目標(biāo)而制定的。
黨的第二個百年戰(zhàn)略目標(biāo)是我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。從城鄉(xiāng)關(guān)系來看，中國與發(fā)達(dá)國家還有較大差距。發(fā)達(dá)國家的城鄉(xiāng)關(guān)系具有兩個基本特征：一方面，發(fā)達(dá)國家的城鄉(xiāng)沒有根本性生活質(zhì)量差距。以日本為例，其農(nóng)民人均收入約為30萬元人民幣，高于城鎮(zhèn)居民的人均收入。2020年，中國城鎮(zhèn)居民人均收入為4.83萬元，農(nóng)村居民人均收入為1.71萬元，前者是后者的2.56倍，雖然相較于2009年的3.11倍有所改善，但差距依舊很大。另一方面，發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化率高，城鄉(xiāng)人口的分布與城鄉(xiāng)創(chuàng)造的GDP相適應(yīng)，農(nóng)民與農(nóng)業(yè)創(chuàng)造的GDP相適應(yīng)。美國有350萬農(nóng)民，占總?cè)丝诘?%左右，而農(nóng)業(yè)增加值占GDP的比重為1.2%。中國2019年農(nóng)業(yè)增加值占GDP的7.14%，而農(nóng)村常住人口占總?cè)丝诘?6%。
農(nóng)村是中國全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的主要短板，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)收入差距大、農(nóng)村人口過多、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、公共服務(wù)質(zhì)量低、環(huán)境衛(wèi)生差、治理水平低等方面。鄉(xiāng)村振興以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化為目標(biāo)，是實現(xiàn)黨的第二個百年戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵戰(zhàn)略。
脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的邏輯關(guān)系體現(xiàn)在以下幾個方面：
首先
從時間上看，脫貧攻堅短，鄉(xiāng)村振興長。脫貧攻堅從2013年開始，到2020年結(jié)束，用了8年時間；鄉(xiāng)村振興從2018年開始，計劃到2050年結(jié)束，需要32年時間。由此可以看出，鄉(xiāng)村振興勢必是一場更為艱難的持久戰(zhàn)。
其次
從對象上看，脫貧攻堅主要針對貧困地區(qū)，鄉(xiāng)村振興覆蓋所有農(nóng)村區(qū)域和農(nóng)村人口。脫貧攻堅主要針對貧困地區(qū)，包括四個片區(qū)、832個貧困縣、12.8萬個貧困村以及部分其他地區(qū)的貧困戶；鄉(xiāng)村振興針對所有農(nóng)村地區(qū)和所有農(nóng)村人口，同時力求推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現(xiàn)資源雙向流動，覆蓋面遠(yuǎn)超前者。
最后
從目標(biāo)上看，脫貧攻堅解決絕對貧困問題，鄉(xiāng)村振興緩解相對貧困、縮小收入差距。脫貧攻堅解決基本需求問題，要求貧困人口穩(wěn)定實現(xiàn)“兩不愁三保障”和穩(wěn)定增收，確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，消滅區(qū)域性整體貧困；鄉(xiāng)村振興要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，總體要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！保瑯?biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于前者。
鞏固拓展脫貧攻堅成果
中央在脫貧攻堅目標(biāo)完成之后，將整個“十四五”期間設(shè)置為從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的過渡期。設(shè)置過渡期的主要目的是鞏固拓展脫貧攻堅成果，具體來講有以下要求。
首先，過渡期的底線任務(wù)是防止規(guī)模性返貧與新增貧困人口出現(xiàn)。一方面，貧困地區(qū)的貧困人口脫貧后仍可能因自然災(zāi)害風(fēng)險、市場風(fēng)險、人身意外等各種風(fēng)險返貧；另一方面，脫貧攻堅期間未被納入幫扶對象，但收入水平僅略高于貧困戶的邊緣戶也存在因各種因素致貧的可能。
為防止脫貧不穩(wěn)定戶與邊緣易致貧戶再度陷入貧困，過渡期還需做好兩方面工作。一是在全國各地建立防返貧監(jiān)測幫扶機(jī)制。中央提出“不摘責(zé)任、不摘政策、不摘幫扶、不摘監(jiān)管”，要求各地因地制宜地解決各類風(fēng)險導(dǎo)致的返貧問題，通過有針對性的幫扶實現(xiàn)貧困戶的動態(tài)清零。二是建立后評估機(jī)制。為防止扶貧成果出現(xiàn)反復(fù)、避免過渡期返貧現(xiàn)象發(fā)生，中央決定，在過渡期由第三方對原貧困縣進(jìn)行抽樣評估，主要評估內(nèi)容包括“兩不愁三保障”是否穩(wěn)固、向鄉(xiāng)村振興調(diào)整的政策是否會導(dǎo)致返貧風(fēng)險、大中型易地搬遷的后扶和社會融入等問題。
其次，過渡期要在鞏固脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上進(jìn)一步拓展提升。當(dāng)前，許多脫貧人口僅僅達(dá)到脫貧的最低標(biāo)準(zhǔn)，這也是遭遇風(fēng)險后容易返貧的主要原因，政府需要在鞏固脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上進(jìn)一步以提高這部分人的收入水平、生活標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)。以收入為例，目前的脫貧標(biāo)準(zhǔn)是年收入4000元，未來需要努力提高脫貧人口和低收入人口的工作能力，使其年收入穩(wěn)定增長，達(dá)到6000元、7000元乃至上萬元，以此來降低其返貧風(fēng)險。
最后，過渡期要實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接。在過渡期，脫貧攻堅體制、機(jī)制和政策要逐步轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興，未來要在鄉(xiāng)村振興的框架下發(fā)展。未來發(fā)展的目標(biāo)是讓所有人，特別是貧困人口受益，因此，鄉(xiāng)村振興期間的重點問題是如何幫助低收入家庭以及相對貧困人口發(fā)展。
脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接
鄉(xiāng)村振興包括“產(chǎn)業(yè)振興、生態(tài)振興、文化振興、人才振興、組織振興”五個部分，實現(xiàn)這些目標(biāo)需要多方面的考慮。為實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，需要從脫貧攻堅的實踐中找到可借鑒的經(jīng)驗，以此來更有效地制定鄉(xiāng)村振興的體制機(jī)制和政策體系。
其一，產(chǎn)業(yè)發(fā)展。完善和調(diào)整產(chǎn)業(yè)扶貧政策和做好產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，是實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。脫貧攻堅期間，各地培育了大批能夠帶動貧困人口增收的產(chǎn)業(yè)，并探索不同的利益連接機(jī)制。受貧困人口人力資本稟賦的影響，脫貧攻堅的產(chǎn)業(yè)扶貧主要依靠發(fā)展技術(shù)含量較低初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和勞動密集型非農(nóng)產(chǎn)業(yè)來幫助貧困人口提高收入。鄉(xiāng)村振興則是通過構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系來提高農(nóng)業(yè)創(chuàng)新力、競爭力和全要素生產(chǎn)率，從而實現(xiàn)由農(nóng)業(yè)大國到農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的轉(zhuǎn)變。
脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)銜接，一是需要在幫助貧困人口實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和穩(wěn)定就業(yè)與實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)方面找尋合理的平衡，在實現(xiàn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的過程中使貧困人口受益。二是需要做好科學(xué)的產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，在出臺鼓勵新型經(jīng)營主體發(fā)展產(chǎn)業(yè)的同時，充分借鑒產(chǎn)業(yè)扶貧的經(jīng)驗和模式，建立貧困人口和低收入人口可長期受益并有利于能力提高的利益鏈接機(jī)制。要避免鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)扶持政策只惠及龍頭企業(yè)和能人大戶、違背緩解相對貧困的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)。
其二，生態(tài)宜居。脫貧攻堅在這方面進(jìn)行了很多探索，一是易地扶貧，易地扶貧搬遷政策對易地扶貧搬遷安置點的布局規(guī)劃、搬遷戶社會融入、習(xí)慣改變、后扶生計問題做了一系列重大的探索和嘗試，搬遷過程中的成本控制、搬遷方式、土地的處置、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社區(qū)管理等都形成了不同的模式，為鄉(xiāng)村振興提供了良好的政策和經(jīng)驗借鑒。二是危房改造，脫貧攻堅解決了危房問題，鄉(xiāng)村振興將轉(zhuǎn)向建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，政策重點將轉(zhuǎn)向農(nóng)村閑置危舊房拆除、村莊合并、污水處理、垃圾清運(yùn)以及農(nóng)村旱廁改造等生態(tài)和環(huán)境宜居方面。
總書記多次強(qiáng)調(diào)“綠水青山就是金山銀山”，生態(tài)環(huán)境改善也有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一是鄉(xiāng)村旅游，好的生態(tài)環(huán)境可以通過發(fā)展旅游業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)效益；二是“碳交易”，2030年“碳達(dá)峰”、2060年“碳中和”是中國的重大戰(zhàn)略，未來農(nóng)村的“固碳”作用都能夠通過“碳交易”產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益。
其三，教育保障。脫貧攻堅主要關(guān)注義務(wù)教育階段貧困人口的輟學(xué)問題，采取了許多有效的措施來控輟保學(xué)，防止貧困家庭的適齡兒童因貧、因厭學(xué)、因上學(xué)不便等輟學(xué)。這些措施完全可以在鄉(xiāng)村振興階段用于非貧困人口，也可以用在非義務(wù)教育階段，從而提高整個農(nóng)村地區(qū)各教育階段的入學(xué)率和完成率。鄉(xiāng)村振興的工作重點要放在提高學(xué)前教育普及率和高中教育入學(xué)率上，有條件的地區(qū)可將高中教育納入義務(wù)教育階段，實行12年免費(fèi)教育。
鄉(xiāng)村振興階段僅關(guān)注適齡兒童輟學(xué)問題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，教育質(zhì)量問題將成為更重要的議題，也面臨更多的挑戰(zhàn)，需要創(chuàng)新性的政策和方式加以解決。農(nóng)村的教育質(zhì)量低的關(guān)鍵是缺少優(yōu)秀教師，未來怎么在農(nóng)村培養(yǎng)優(yōu)秀教師、留住優(yōu)秀教師、引進(jìn)優(yōu)秀教師，顯然是需要探索的問題。
其四，醫(yī)療保障。脫貧攻堅階段主要關(guān)注的是貧困人口的基本醫(yī)療保障，政策重點是讓貧困人口看得上病、看得起病。政策措施包括縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療體系的建設(shè)，基本醫(yī)療保險和政策性大病保險對貧困人口全覆蓋，提高貧困人口的報銷比例，慢性病補(bǔ)助和簽約服務(wù)，大病住院治療實行先診療、后付費(fèi)和一站式結(jié)算等優(yōu)惠政策。
鄉(xiāng)村振興階段，部分脫貧攻堅期間對貧困人口的醫(yī)療保障政策都可以保留，部分政策可以擴(kuò)展到全體農(nóng)村居民，變成普惠性政策；以貧困人口大病、長期慢性病保障制度為藍(lán)本，加速建立全民重大疾病和慢性病救助體系，但要防止部分地區(qū)出現(xiàn)對貧困人口過度保障和過度醫(yī)療等問題的發(fā)生，保障水平必須與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)，具有財政上的可持續(xù)性；醫(yī)療衛(wèi)生部門要重視培養(yǎng)鄉(xiāng)村醫(yī)療人才和全科醫(yī)生，推進(jìn)縣鄉(xiāng)村醫(yī)共體建設(shè)和遠(yuǎn)程醫(yī)療的普及，大幅度提高基層醫(yī)療服務(wù)水平。
其五，鄉(xiāng)風(fēng)文明。脫貧攻堅期間各地“志智雙扶”的實踐為鄉(xiāng)村振興期間的鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)提供了寶貴經(jīng)驗。具體來講，有“道德銀行”，貧困戶做好事可以在“道德銀行”里面積分，積分可以換東西；有“紅黑榜”，做得好的上紅榜，做得不好的上黑榜；設(shè)置幫扶負(fù)責(zé)人激勵貧困戶參與“干中學(xué)”，提高勞動技能。這些激發(fā)內(nèi)生動力的方式可以進(jìn)一步完善并運(yùn)用于鄉(xiāng)村振興中。
其六，體制機(jī)制。目前，鄉(xiāng)村振興沿用脫貧攻堅期間“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實”的工作機(jī)制，建立實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，明確黨政一把手是鄉(xiāng)村振興的第一責(zé)任人，要求省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級書記一起抓鄉(xiāng)村振興；建立市縣黨政班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實績考核制度；建立第三方評估機(jī)制。脫貧攻堅期間，發(fā)揮重大作用的東西協(xié)作、定點幫扶制度要進(jìn)一步完善，繼續(xù)發(fā)揮作用。
其七，基層方面。脫貧攻堅期間，各地向貧困村派駐第一書記，派駐村工作隊，長期駐村幫扶，干部和與貧困戶結(jié)對幫扶，顯著改善了基層治理。鄉(xiāng)村振興涉及所有村莊，不能簡單照搬脫貧攻堅的駐村幫扶方式，具體的駐村方式、駐村人員要求、駐村時間，應(yīng)充分結(jié)合各地的實際情況并進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。應(yīng)加強(qiáng)村兩委的建設(shè)，提高治理水平，實現(xiàn)鄉(xiāng)村“自治、法治、德治”三治結(jié)合的治理目標(biāo)。
（作者系中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、中國人民大學(xué)中國扶貧研究院院長；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)）
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