深化經(jīng)濟體制改革，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展——學習貫徹黨的二十屆三中全會精神筆談
編者按：2024年7月15日至18日，中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會第三次全體會議（以下簡稱“黨的二十屆三中全會”）召開。黨的二十屆三中全會堅持以經(jīng)濟體制改革為牽引，全面部署各領域各方面的改革，對引領中國發(fā)展起到舉旗定向、謀篇布局的重大作用。黨的二十屆三中全會提出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求，必須完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。為深入學習貫徹黨的二十屆三中全會精神，本刊特邀中青年知名專家作出研究闡釋。
著力推動城鄉(xiāng)人口的雙向流動融合 錢文榮
中國式現(xiàn)代化視域下城鄉(xiāng)要素雙向流動的改革邏輯與實踐路徑 仇煥廣
構建高水平市場經(jīng)濟體制以推動農(nóng)業(yè)轉型 司 偉
深化金融體制改革與強化政策協(xié)同，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展 馬九杰
中國式現(xiàn)代化視域下城鄉(xiāng)要素雙向流動的改革邏輯與實踐路徑
作者簡介：
仇煥廣，遼寧大學黨委常委、副校長，教育部長江學者特聘教授，國務院特殊津貼專家。主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟政策、農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境政策、農(nóng)村發(fā)展等研究。
作者單位：遼寧大學經(jīng)濟學院
原文刊發(fā)：《中國農(nóng)村觀察》2024年第5期（點擊可查看當期目次和摘要）
城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。黨的十八大以來，中國在城鄉(xiāng)關系調(diào)整優(yōu)化過程中進行了一系列改革實踐，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展到城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，再到城鄉(xiāng)融合發(fā)展，城鄉(xiāng)關系不斷向更高形態(tài)演進。習近平總書記關于“在現(xiàn)代化進程中，如何處理好工農(nóng)關系、城鄉(xiāng)關系，在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗”的重要論述，闡明了城鄉(xiāng)融合發(fā)展在中國式現(xiàn)代化進程中的突出地位。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心是促進城鄉(xiāng)要素雙向流動。城鄉(xiāng)要素流動與城鄉(xiāng)關系的演進一脈相承，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中處于基礎性地位，發(fā)揮著關鍵作用。黨的二十屆三中全會強調(diào)“促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”。實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，要遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，建立市場化的要素價格形成機制，暢通城鄉(xiāng)要素流動渠道，促進要素在城鄉(xiāng)之間自主有序流動，保障農(nóng)民在勞動力、土地、資金等要素交換方面獲得平等權益，構建城鄉(xiāng)要素雙向合理流動的新格局。
然而，中國長期存在的城鄉(xiāng)二元結構制約著城鄉(xiāng)要素雙向流動。當前和今后一個時期，是以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設、民族復興偉業(yè)的關鍵時期，迫切需要扭轉城鄉(xiāng)要素流動不暢的局面，破除城鄉(xiāng)要素雙向流動的制度障礙。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標的提出，城鄉(xiāng)要素有何新的內(nèi)涵？城鄉(xiāng)要素流動遵循哪些基本規(guī)律？如何促進城鄉(xiāng)要素雙向流動、健全完善城鄉(xiāng)要素雙向流動的體制機制？針對上述問題，本文以城鄉(xiāng)要素雙向流動的基本遵循和改革邏輯出發(fā)，基于不同要素的屬性差異，深刻剖析城鄉(xiāng)要素雙向流動的現(xiàn)實挑戰(zhàn)與實踐路徑。
一、城鄉(xiāng)要素雙向流動的基本遵循和改革邏輯
要素可分為土地、勞動力、資本、技術、數(shù)據(jù)和自然資源六大類。其中，土地、勞動力和資本是古典經(jīng)濟學中界定的傳統(tǒng)生產(chǎn)要素。隨著知識產(chǎn)權制度不斷完善、數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展以及生態(tài)文明建設納入“五位一體”總體布局，技術、數(shù)據(jù)和自然資源成為新型生產(chǎn)要素進入生產(chǎn)過程。從要素稟賦來看，城鄉(xiāng)存在天然的差異互補關系。鄉(xiāng)村在勞動力、土地和自然資源方面具有要素優(yōu)勢，主要承載農(nóng)業(yè)部門的生產(chǎn)活動；城市則在資本、技術和數(shù)據(jù)方面具有要素優(yōu)勢，主要承載工業(yè)等非農(nóng)部門的生產(chǎn)活動（仇煥廣，2024）。因此，城鄉(xiāng)要素雙向流動是實現(xiàn)城鄉(xiāng)互補、城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在要求。黨的二十屆三中全會提出，進一步全面深化改革，要“聚焦構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制”“堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)”“以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點”，城鄉(xiāng)要素雙向流動的改革過程也應遵循以上方針。城鄉(xiāng)要素雙向流動的基本遵循在于市場經(jīng)濟規(guī)律。在市場經(jīng)濟體系中，要素流動由市場供求關系和價格機制決定，因此，深化市場經(jīng)濟體制改革是要素雙向流動的前提。通過發(fā)揮市場的決定性作用，將要素配置到最有效率的地方，能夠實現(xiàn)要素的最大價值。中國長期存在的城鄉(xiāng)二元結構、城鄉(xiāng)二元體制機制，導致城鄉(xiāng)要素市場分割，勞動力、資本、自然資源等要素長期由鄉(xiāng)到城單向流動。當前中國已進入健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的窗口期，部分城鄉(xiāng)要素的單向流動仍存在較大優(yōu)化空間，堅持城鄉(xiāng)要素市場一體化的基本方向，完善產(chǎn)權制度改革，破除城鄉(xiāng)分割的體制機制障礙，才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素由單向流動轉向雙向合理有序流動。
促進城鄉(xiāng)要素雙向流動，應以穩(wěn)中求進為改革總基調(diào)。考慮到要素屬性差異、地區(qū)市場化程度差異，以及經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性變化等，不同地區(qū)、不同類型、不同結構的城鄉(xiāng)要素雙向流動不能一蹴而就。一是要防范要素流動風險。要守好糧食安全和社會穩(wěn)定的底線，嚴格規(guī)范要素雙向流動不觸及生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，防止城市資本擴張壓縮鄉(xiāng)村發(fā)展空間。二是要有序推進改革試點。各地方政府需結合自身發(fā)展水平、要素稟賦和發(fā)展需要，在安全發(fā)展的基礎上，因地制宜開展差別化探索，形成科學、規(guī)范、可復制、可推廣的經(jīng)驗，穩(wěn)步有序推進改革試點。
促進城鄉(xiāng)要素雙向流動，應以實現(xiàn)全體人民共同富裕為改革落腳點。堅持共同富裕的價值導向，要完善要素流動的收益分配機制，促進農(nóng)民在要素流動初次分配中獲得更高的勞動報酬，讓農(nóng)村要素產(chǎn)權主體獲得公平合理的要素回報，落實農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，改善城鄉(xiāng)勞動力權利和土地要素權能不對等問題，形成合理的收入分配格局。
二、城鄉(xiāng)要素雙向流動的現(xiàn)實挑戰(zhàn)與實踐路徑
1.勞動力要素。勞動力是最活躍、最能動的生產(chǎn)要素，其顯著特征是附著在勞動者個體身上，因此，勞動力要素流動還涉及醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房等公共服務保障問題。一方面，農(nóng)業(yè)轉移人口市民化進程仍比較滯后。2023年末，中國常住人口城鎮(zhèn)化率達到66.2%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率還不到50%，意味著有近1.8億農(nóng)業(yè)轉移人口被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)常住人口卻未能與城鎮(zhèn)戶籍人口享受同等待遇，無法融入城市。另一方面，鄉(xiāng)村缺乏高素質(zhì)勞動力。當前中國仍有33.8%的人口居住在鄉(xiāng)村，要實現(xiàn)農(nóng)民增收與共同富裕，需要高素質(zhì)勞動力為鄉(xiāng)村發(fā)展新業(yè)態(tài)、新動能提供人才支撐。但農(nóng)村就業(yè)崗位匱乏、公共服務能力薄弱，對高素質(zhì)勞動力的吸引力不足。
促進城鄉(xiāng)勞動力要素雙向流動，要重點加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化、增強鄉(xiāng)村對人才的吸引力。有條件的地區(qū)可試點推動常住人口基本公共服務均等化，建立健全與地區(qū)常住人口規(guī)模相適應的財政轉移支付、住房供應、隨遷子女教育等保障機制；實施鄉(xiāng)村振興人才支持計劃，完善城市專業(yè)技術人才定期服務鄉(xiāng)村激勵機制。如2023年浙江省出臺《浙江省推動落實常住地提供基本公共服務制度有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化實施方案（2023－2027年）》，提出完善以居住證為載體的城鎮(zhèn)基本公共服務提供機制，強化農(nóng)業(yè)轉移人口公共服務保障，有助于穩(wěn)定勞動力要素供給。2021年底，江西省人力資源和社會保障廳印發(fā)的《關于鼓勵支持專業(yè)技術和技能人才服務鄉(xiāng)村振興的若干措施》提出，駐村幫扶干部且駐村期間取得顯著成效的，加大對其職稱評審支持力度，引導專業(yè)人才積極投身鄉(xiāng)村振興事業(yè)。
2.土地要素。土地要素具有空間固定性，因此，城鄉(xiāng)土地要素流動本質(zhì)上是城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)內(nèi)土地權屬或用途的變化，與農(nóng)村土地制度改革密切相關。一方面，城鎮(zhèn)建設用地指標普遍緊缺；另一方面，農(nóng)村宅基地閑置，集體經(jīng)營性建設用地入市仍存在集體土地所有權主體尚未明確、利益分配機制不完善、入市后保障和管制制度不完善等諸多問題。
推動城鄉(xiāng)土地要素雙向流動，重點在深化農(nóng)村土地制度改革。積極探索推進宅基地所有權、資格權和使用權“三權”分置的有效實現(xiàn)形式，賦予宅基地使用權用益物權的法律地位。適度放寬宅基地使用權流轉的限制，逐步改變僅限在本村內(nèi)流轉的半商品化現(xiàn)狀。建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，穩(wěn)步放寬建設用地入市條件，優(yōu)化土地要素市場配置，保障農(nóng)民權益（王克強等，2023）。以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，自2023年農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點工作啟動以來，10個試點地區(qū)通過積極主動探索、逐步推進，先后完成農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市12宗，面積157.1畝，成交金額1304.7萬元，使閑置的土地要素得以自由流動，提升了土地要素配置效率。
3.資本要素。資本要素的典型特征是逐利性和投機性。雖然中國農(nóng)村金融取得了長足發(fā)展，政府也出臺多項政策支持資本下鄉(xiāng)，但資本要素在城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)雙向流動仍面臨挑戰(zhàn)。第一，農(nóng)村的資本投資報酬率總體低于城市（王向陽等，2022），資本缺乏向農(nóng)村流動的動力。第二，部分政策雖然以支持農(nóng)村發(fā)展為目的，但在實踐中并未推動資本要素的有效利用。例如，有些村莊在“空心化”現(xiàn)象嚴重的情況下，仍然強調(diào)基礎設施建設，導致資本要素利用效率低下。第三，當前農(nóng)村金融體系的信貸供給結構未能充分對接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體仍面臨較大的金融信貸約束。2023年末，普惠小微貸款余額29.4萬億元，同比增長23.5%，而農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營貸款余額9.24萬億元，同比增長18%，農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營貸款余額與增速均小于普惠小微貸款，農(nóng)村金融服務覆蓋率仍然不及城市。
更好地實現(xiàn)資本要素在城鄉(xiāng)之間的雙向流動，需要完善農(nóng)村土地、集體資產(chǎn)的產(chǎn)權制度，建立規(guī)范的產(chǎn)權交易平臺（如農(nóng)村產(chǎn)權交易所），保障投資者的合法權益；優(yōu)化政策導向，引入多方參與決策并建立動態(tài)調(diào)整機制，提升基礎設施建設有效性，避免政策“一刀切”；發(fā)揮政策性銀行、國有大型商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社的優(yōu)勢，健全農(nóng)村金融支持體系；加大金融產(chǎn)品創(chuàng)新力度，通過“整村授信”等服務模式的開發(fā)與推廣，進一步引導信貸資金助農(nóng)惠農(nóng)。
4.新型生產(chǎn)要素。在新發(fā)展階段，技術、數(shù)據(jù)、自然資源三類新型生產(chǎn)要素對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的貢獻凸顯。技術要素發(fā)揮創(chuàng)新性作用需要知識產(chǎn)權支撐和保護，數(shù)據(jù)要素具有非排他性、流動范圍廣且共享成本低等特點，自然資源要素具有天然的公共物品屬性。這些特性決定了三類要素的流動依賴于產(chǎn)權制度的完善。然而，當前技術、數(shù)據(jù)和自然資源要素市場存在不同程度的產(chǎn)權不明晰問題。中國知識產(chǎn)權市場建設仍比較滯后，知識產(chǎn)權系統(tǒng)的不完善阻礙了城鄉(xiāng)技術要素雙向流動。數(shù)據(jù)要素通常要與其他生產(chǎn)要素結合以發(fā)揮其最大效能，但數(shù)據(jù)產(chǎn)權界定涉及多方主體，各主體利益不一致導致數(shù)據(jù)產(chǎn)權難以界定。自然資源歸屬國家或集體所有，但當前自然資源所有權主體的內(nèi)涵不清，產(chǎn)權權能難以有效實現(xiàn)，自然資源收益無法共享（郭恩澤等，2023）。除了產(chǎn)權不明晰的共性問題，技術要素與數(shù)據(jù)要素在城鄉(xiāng)間的雙向流動還面臨基礎設施接入困難、要素積累水平不足和資源獲取使用不平等的問題。截至2023年12月底，城鎮(zhèn)地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為83.3%，農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為66.5%，兩者相差16.8個百分點，城鄉(xiāng)數(shù)字普及率仍存在較大差距。
推進技術、數(shù)據(jù)和自然資源要素在城鄉(xiāng)間的雙向流動，應重點完善產(chǎn)權制度。制定更加完善的知識產(chǎn)權法律制度，建立數(shù)據(jù)共享和保護的法律框架，完善自然資源收益分配機制。同時，強化農(nóng)業(yè)技術應用與創(chuàng)新，提高傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的產(chǎn)出效率；推進數(shù)字鄉(xiāng)村建設，建立信息共享平臺，縮小城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝；健全自然資源收益共享機制，發(fā)展基于自然資源的綠色產(chǎn)業(yè)，如鄉(xiāng)村旅游、森林碳匯等，探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。
三、完善城鄉(xiāng)要素雙向流動體制機制
隨著中國要素市場化改革持續(xù)推進，城鄉(xiāng)要素市場逐漸向融合互動局面過渡，但實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動的目標依舊任重道遠。應從全面提高城鄉(xiāng)要素協(xié)同配置效率、促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈融合、發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟、發(fā)揮“有效市場”和“有為政府”協(xié)同作用四個方面，完善城鄉(xiāng)要素雙向流動的體制機制。
第一，全面提高城鄉(xiāng)要素在空間和結構上的協(xié)同配置效率。城鄉(xiāng)要素雙向流動超越了簡單的要素聚集和堆疊，實踐中需圍繞優(yōu)化要素空間布局和提升要素結構配置效率兩方面出發(fā)。一方面，基于城鄉(xiāng)要素配置需求，以城鄉(xiāng)空間全領域共建為路徑推動要素空間一體化發(fā)展。另一方面，促進六大要素在不同區(qū)域和生產(chǎn)環(huán)節(jié)之間優(yōu)化整合，著重強化技術與數(shù)據(jù)等創(chuàng)新要素賦能傳統(tǒng)要素，實現(xiàn)要素結構配置效率的提升。
第二，以城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈延長和互補為切入點，優(yōu)化城鄉(xiāng)要素雙向流動承載主體。立足城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合互補的發(fā)展需要和功能定位，提高城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈融合程度。一是要系統(tǒng)部署滿足城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展要求的要素供應鏈，重點加大對農(nóng)業(yè)科技裝備、農(nóng)產(chǎn)品加工流通等重點領域的投入，緩解城鄉(xiāng)要素對接短缺困境，以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)關聯(lián)和產(chǎn)業(yè)融合。二是要立足不同鄉(xiāng)村的特色要素稟賦，基于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)在食品安全、文化傳承、生態(tài)宜居等方面的獨特功能和比較優(yōu)勢，重構鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結構體系，優(yōu)化城鄉(xiāng)要素雙向流動承載主體。
第三，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟，優(yōu)化城鄉(xiāng)要素雙向流動空間載體。縣域作為城市與農(nóng)村之間的過渡地帶，是城鄉(xiāng)要素流動的空間載體。一是要在縣域層面盤活各類閑置要素，推動相關產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村地區(qū)延伸，同時積極探索戶籍制度改革地區(qū)性政策創(chuàng)新和公共服務均等化的福利增量改革。二是完善縣域財政投入和金融支持政策，吸引資本和技術等生產(chǎn)要素向鄉(xiāng)村流動。
第四，完善有效市場和有為政府協(xié)同作用的城鄉(xiāng)要素雙向流動機制。高水平社會主義市場經(jīng)濟體制是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要條件。要發(fā)揮市場在要素配置中的決定性作用，激活要素市場活力，實現(xiàn)要素配置效率最優(yōu)化和效益最大化。此外，政府提供的機制設計是助力要素價格機制形成的關鍵制度保障。政府通過政策導向、制度保障、財政補貼、金融支持等頂層設計，可以彌補市場失靈，促進城鄉(xiāng)要素合理、高效雙向流動。
(作者系遼寧大學黨委常委、副校長，教育部長江學者特聘教授，國務院特殊津貼專家。來源：《中國農(nóng)村觀察》2024年第5期）
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