——以X縣為例
黨的十九大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央帶領(lǐng)全國各族人民打贏了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成了小康社會(huì)，中國特色社會(huì)主義逐漸發(fā)展,邁進(jìn)新時(shí)代，跨上了新臺階，拉開了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的序幕。然而，現(xiàn)階段我國普遍的農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)環(huán)境等發(fā)展制約因素較多，面對農(nóng)村基層治理情況復(fù)雜、多變，只有嚴(yán)謹(jǐn)、用心的找出其中原因，并根據(jù)原因探索出一條符合農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況的解決辦法，才是推進(jìn)基層治理的明智之舉。本文基于對湘西X縣走訪、調(diào)研的基礎(chǔ)，總結(jié)分析在鄉(xiāng)村振興推進(jìn)過程中，農(nóng)村基層治理都面臨著哪些實(shí)際困境和難題？我們又該如何提供應(yīng)對之策？
一、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村基層治理困境
雖然X縣在農(nóng)村基層治理工作中提出了許多從前沒有提出過的新口號，做出了許多從前沒有做到過的新成績，但是離鄉(xiāng)村振興建設(shè)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的新農(nóng)村要求還有一定差距。
（一）多元共治局面仍未打開
一是農(nóng)村基層自治組織“行政化”較為明顯。農(nóng)村基層治理過程中，村支兩委作為基層治理主體，治理過程中對于和基層政府之間的關(guān)系往往難以準(zhǔn)確把握，很容易由“指導(dǎo)”與“協(xié)助”關(guān)系，變?yōu)椤爸笓]”與“服從”關(guān)系。二是農(nóng)村村民參與自治“積極性”有待提高。村民作為農(nóng)村基層治理的直接參與者和獲利者，參與治理意識不強(qiáng)，部分人把農(nóng)村基層治理看成是政府部門和村干部的事，自己只是被動(dòng)接受管理和享受服務(wù)者，再加上訴求渠道不夠暢通，導(dǎo)致參與治理的積極性還不夠高。三是社會(huì)組織參與共治“匹配度”尚需加強(qiáng)。社會(huì)組織由于參與數(shù)量不多、發(fā)揮作用不強(qiáng)、形式主義嚴(yán)重、與基層村委溝通不暢配合不高等問題，導(dǎo)致社會(huì)組織在農(nóng)村基層治理中發(fā)揮作用的匹配度還不夠高。
（二）基層治理能力水平偏低
基層治理與社會(huì)治理和國家治理一樣，都是現(xiàn)代治理體系的重要組成環(huán)節(jié)，農(nóng)村基層治理的好壞關(guān)系到現(xiàn)代國家治理體系的現(xiàn)代化進(jìn)程。但由于農(nóng)村點(diǎn)多、面廣、線長的特征，基層治理制約因素多，水平不夠高。這主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是農(nóng)村基層智慧治理能力不足。X縣積極順應(yīng)時(shí)代潮流，充分利用信息技手段和設(shè)施，將先進(jìn)的治理技術(shù)引入農(nóng)村，但這些新技術(shù)的適老性、使用感、體驗(yàn)感都存在不足，群眾評價(jià)普遍不太高，影響智慧治理的效果。二是農(nóng)村基層政權(quán)治理能力不足。X縣目前經(jīng)濟(jì)總量偏小，財(cái)政收支矛盾突出，所謂“上面千條線，下面一根針”，面對帶領(lǐng)村民致富和千頭萬緒的事務(wù)性工作，治理能力顯然不足。三是基層法治治理能力不足。村民知法懂法程度不高，且來源途徑也比較單一，主要以志愿者上門宣傳為主。
（三）農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足
產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵，但農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題涉及對象廣、覆蓋范圍大，無形中增加了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的難度。以X縣為例，農(nóng)村位置偏僻，交通不便，資源缺乏，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到很大制約。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。X縣目前依然以第一產(chǎn)業(yè)作為全縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，第二產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀也并不樂觀。二是集約化程度低。種植業(yè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的相關(guān)土地政策不穩(wěn)定，相應(yīng)的配套政策和約束機(jī)制也不到位等直接影響了新增高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的投資。養(yǎng)殖業(yè)上農(nóng)村多以農(nóng)戶庭院分散飼養(yǎng)為主，是粗放式的飼養(yǎng)、管理、經(jīng)營，不能起到帶頭致富的作用。三是專業(yè)知識受限。先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的缺乏，電商的運(yùn)營模式、概念不清，縣鄉(xiāng)村三級組織的素質(zhì)培訓(xùn)、專業(yè)技能培訓(xùn)較少、質(zhì)量不高等因素，都是導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足的影響因素。
（四）農(nóng)村人才結(jié)構(gòu)失衡嚴(yán)重
人才是發(fā)展的關(guān)鍵，但人才結(jié)構(gòu)的失衡極大地制約著鄉(xiāng)村的發(fā)展。這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是年齡結(jié)構(gòu)失衡。X縣農(nóng)村主要以青壯年外出務(wù)工為主，留在村里的大多為“老、弱、病、殘、孕”，常住人口年齡結(jié)構(gòu)偏大，身體素質(zhì)欠佳。二是學(xué)歷結(jié)構(gòu)失衡。調(diào)研顯示，X縣農(nóng)村干部學(xué)歷主要以大專為主，本科學(xué)歷人才愿意留在農(nóng)村發(fā)展建設(shè)的意愿仍不強(qiáng)。三是屬性結(jié)構(gòu)失衡。X縣留守在農(nóng)村的人員主要以老年人為主，年輕婦女留守在農(nóng)村主要在家中育兒和照顧老人，很少有參與到農(nóng)村基層治理過程當(dāng)中來的，發(fā)展產(chǎn)業(yè)的年輕婦女也少之又少，青壯年留守農(nóng)村中多是身體有疾病、精神有障礙或是文化水平偏低的人群。
二、鄉(xiāng)村振興背景下X縣農(nóng)村基層治理困境的成因分析
針對上述問題，究其原因主要還是相關(guān)部門的宣傳動(dòng)員不到位，導(dǎo)致各主體參與積極性不高，加上體制機(jī)制不健全、人才的缺失、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的落后等，這些都導(dǎo)致了農(nóng)村基層治理水平較低，鄉(xiāng)村振興成效不夠明顯。
（一）宣傳動(dòng)員工作收效甚微
要?jiǎng)訂T群眾和社會(huì)組織，宣傳是十分重要的手段，但鄉(xiāng)村宣傳工作很難做。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是群眾主動(dòng)參與意識不夠。農(nóng)村群眾參與議事主要通過村民代表大會(huì)，參與農(nóng)村基層治理的手段和方式缺乏多樣化。加上忙于個(gè)人生產(chǎn)生活、鄉(xiāng)村兩級宣傳力度和力量不足導(dǎo)致群眾參與積極性不高。二是社會(huì)組織參與力量單一。目前X縣參與到農(nóng)村基層社會(huì)治理的社會(huì)組織主要以政府、婦聯(lián)、團(tuán)委等公益組織為主，兩新組織和其它服務(wù)性組織為輔，其它服務(wù)性組織參與較少。三是智能化技術(shù)適老性不足。雖然X縣政府積極探索科技化、智能化技術(shù)和設(shè)備加強(qiáng)農(nóng)村基層治理。但在這個(gè)創(chuàng)新的過程中缺少調(diào)研和試點(diǎn)，導(dǎo)致一些線上辦事的應(yīng)用、大廳的電子辦事機(jī)器對農(nóng)村群眾的適用性并不強(qiáng)。
（二）基層體制機(jī)制尚未健全
體制機(jī)制是治理工作的保障，但體制機(jī)制的不健全讓基層治理舉步維艱。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是基層政府容易“越位”或“錯(cuò)位”。一方面上級工作壓頭，基層政府為了減輕本級工作壓力，會(huì)把具體工作任務(wù)分解到各村；另一方面，在村干部選舉、村賬管理等環(huán)節(jié)中基層政府也會(huì)適度地進(jìn)行參與和管理。二是村務(wù)管理容易流于形式。村干部在進(jìn)行村務(wù)管理的時(shí)候，有時(shí)會(huì)為了應(yīng)對檢查把形式主義放在首位，以會(huì)議落實(shí)會(huì)議、以文件落實(shí)文件的情況時(shí)常存在，導(dǎo)致個(gè)別工作推進(jìn)不力。三是基層干部容易脫離群眾。一部分村干部認(rèn)為自己是“地方官”，沒有把群眾的利益當(dāng)成自己的利益來維護(hù)，一部分村干部忙于繁雜的日常工作，到田間地頭調(diào)研的時(shí)間少了，和群眾打交道的次數(shù)也少了。漸漸地，這樣的干部和群眾的距離越來越遠(yuǎn)。
（三）農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力不足
產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)保證，間接地影響著鄉(xiāng)村治理的成效，但目前農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨一些普遍性的問題。一是產(chǎn)品質(zhì)量不高，產(chǎn)業(yè)特色不足。絕大多數(shù)農(nóng)村企業(yè)從事的是粗加工產(chǎn)業(yè)，加上由于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與外界的鏈接相對較少，很難把農(nóng)村現(xiàn)有資源經(jīng)過社會(huì)的整合轉(zhuǎn)化為集體資產(chǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村企業(yè)規(guī)模難以壯大，市場影響力難以增強(qiáng)。二是產(chǎn)業(yè)鏈條較短，前后延伸不足。目前X縣的農(nóng)產(chǎn)品上下游鏈條關(guān)聯(lián)度較低，產(chǎn)品價(jià)格低，利潤少，往市以外的銷售鏈條仍然難打開，在網(wǎng)絡(luò)自媒體線上帶貨的能力還不強(qiáng)，無法通過新型營銷手段提高產(chǎn)品的附加值。三是籌資渠道不暢，發(fā)展?jié)摿Σ蛔恪０l(fā)展產(chǎn)業(yè)的資金籌措渠道較少，個(gè)別貸款渠道的資金量較小，加上村級集體經(jīng)濟(jì)收入較少、來源單一，難以為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更多資金支持。
（四）農(nóng)村人才發(fā)展空間壓縮
人才的匱乏無疑是鄉(xiāng)村基層治理過程中最核心的問題，嚴(yán)重造成農(nóng)村基層治理動(dòng)力不足。一是就業(yè)機(jī)會(huì)少，人才難引。許多年輕人獲得大專、本科以上文憑后，都往外省市流動(dòng)，不愿回農(nóng)村，也不愿吃苦，加上農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、公共服務(wù)不完善，使得專業(yè)的人才不愿去服務(wù)農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)村。二是培育扶持少，人才難育。針對村支兩委、村組干部、大學(xué)生村官的能力提升培訓(xùn)較少，加上針對農(nóng)村群眾的素質(zhì)教育培訓(xùn)多流于形式，導(dǎo)致人才培養(yǎng)難。三是工資待遇少，人才難留。農(nóng)村基層干部待遇相對較低，雖然從2021年開始，村干部的工資都有不同程度的提高，但村干部離職率仍較高。
三、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村基層治理的對策
中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)期，農(nóng)村大有可為。通過加強(qiáng)農(nóng)村基層治理，不但可以提高農(nóng)村治理水平，而且能夠大力發(fā)展和建設(shè)新農(nóng)村，真正讓農(nóng)民得到實(shí)惠，從而有效提升農(nóng)村群眾的幸福感、獲得感、安全感，構(gòu)建社會(huì)主義和諧美麗鄉(xiāng)村。
（一）推進(jìn)“一主兩輔”的治理“新模式”
通過群眾參與，能夠提高農(nóng)村基層治理的民主性，讓政策的制定和實(shí)行充分反映群眾意志；通過社會(huì)組織支持，能夠豐富農(nóng)村基層治理方式，提供更多的志愿服務(wù)。為此，我們認(rèn)為可以在以下幾個(gè)方面發(fā)力。一是黨建引領(lǐng)。通過“黨建引領(lǐng)、群眾參與、社會(huì)支持”的模式，細(xì)化“村級黨組織—網(wǎng)格（村民小組）黨支部（黨小組）—黨員聯(lián)系戶”的網(wǎng)格化管理體系，同時(shí)加強(qiáng)農(nóng)村治理隊(duì)伍建設(shè)來引領(lǐng)農(nóng)村基層治理的方向。二是群眾參與。要暢通村民反映個(gè)體訴求和對農(nóng)村治理建言獻(xiàn)策的渠道，通過線上線下的方式，及時(shí)回應(yīng)、及時(shí)辦結(jié)群眾急難愁盼問題。同時(shí)繼續(xù)做好村民代表大會(huì)的協(xié)商制度，發(fā)揚(yáng)民主，尊重民主決策，加強(qiáng)村務(wù)公開，保障人民群眾的知情權(quán)。三是社會(huì)支持。注重發(fā)揮社會(huì)組織的共建作用，積極利用好社會(huì)的優(yōu)勢，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與農(nóng)村基層治理。同時(shí)，采用“政府購買服務(wù)、民間力量運(yùn)作、專業(yè)團(tuán)隊(duì)管理、居民最終受益”的模式進(jìn)行運(yùn)營管理。
（二）健全“三聚三提”的治理“新格局”
既要保證村民在農(nóng)村基層自治中的主體地位不動(dòng)搖，又要注重發(fā)揮多元主體在基層治理中的作用，幫助村民更好地參與到基層治理當(dāng)中去，使村民自治達(dá)到理想的效果。我們需要做到以下幾點(diǎn)。一是聚焦基層政府職能定位，提升農(nóng)村基層治理活力。充分發(fā)揮政府的作用，減少行政化支配，減少人事干預(yù)、減少財(cái)務(wù)監(jiān)控、減少任務(wù)安排。二是聚焦村級組織自治權(quán)限職責(zé)，提升農(nóng)村基層治理能力。明確村委的管理權(quán)責(zé)，做到自我管理、自我教育、自我服務(wù)，防止出現(xiàn)權(quán)力“錯(cuò)位”。三是聚焦法治與德智有機(jī)結(jié)合，提升農(nóng)村基層治理質(zhì)量。抓實(shí)人民調(diào)解工作，進(jìn)一步充實(shí)人民調(diào)解員隊(duì)伍，加強(qiáng)矛盾糾紛排查化解。嚴(yán)格規(guī)范社區(qū)矯正管理，加強(qiáng)重點(diǎn)人員管理，開展集中教育、開展集中公益服務(wù)、開展心理矯治。加強(qiáng)基層組織建設(shè)。積極參與“1+1+3+5”基層治理體系建設(shè)，積極開展“三源共治”工作，進(jìn)一步發(fā)揮人民調(diào)解、公共法律服務(wù)在基層治理體系建設(shè)的關(guān)鍵作用。
（三）培育“一懂兩愛”的三農(nóng)“新隊(duì)伍”
面對當(dāng)前農(nóng)村基層治理的困境，只有懂農(nóng)業(yè)，才能明確農(nóng)業(yè)發(fā)展的正確方向，確保鄉(xiāng)村振興不迷路；只有愛農(nóng)村，才能心甘情愿為農(nóng)村建設(shè)付出，確保鄉(xiāng)村振興有人上，只有愛農(nóng)民，才能全新全意為農(nóng)民服務(wù)，確保鄉(xiāng)村振興能長久。為此，我們需要在以下幾個(gè)方面發(fā)力。一是懂農(nóng)業(yè)，要知農(nóng)時(shí)、懂農(nóng)事，尊重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律；要知農(nóng)技、懂農(nóng)事，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型；要強(qiáng)推廣，助農(nóng)事，加強(qiáng)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的推廣更新。二是愛農(nóng)村。肩上有責(zé)任才能扛起服務(wù)“三農(nóng)”的責(zé)任擔(dān)當(dāng)、身上有情懷才能為農(nóng)民群眾辦實(shí)事、做好事、解難事。心中裝紀(jì)律才能防止侵害“三農(nóng)”利益的腐敗現(xiàn)象滋生。三是愛農(nóng)民。要從群眾中來，到群眾中去。經(jīng)常深入田間地頭，站在農(nóng)民的角度研究問題、制定政策、落實(shí)政策。授人以魚，不如授人以漁。加強(qiáng)“農(nóng)民田間學(xué)校”建設(shè)，培養(yǎng)好生產(chǎn)經(jīng)營型、技能扎實(shí)型、社會(huì)服務(wù)型的“三農(nóng)”隊(duì)伍。
（四）探索“一特兩強(qiáng)”的產(chǎn)業(yè)“新路子”
基層治理在根本上需要為農(nóng)村和農(nóng)民帶來實(shí)惠，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上做大做強(qiáng)是反映基層治理好壞的直接表現(xiàn)。為此，我們認(rèn)為可以在以下幾個(gè)方面努力發(fā)展。一是培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。打造特色產(chǎn)業(yè)，培育“一村一品”、“一縣一特”。創(chuàng)建更多“兩品一標(biāo)”企業(yè)。利用“X縣茶油”“X縣金銀花”獲地理標(biāo)志證明商標(biāo)，“X縣稻花魚”獲國家農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志登記等擴(kuò)大產(chǎn)品影響力，不斷提高X縣產(chǎn)業(yè)市場競爭力。創(chuàng)建“紅色旅游”之城，在周圍農(nóng)村發(fā)展農(nóng)家樂、旅游講解等服務(wù)業(yè)，拓寬“互聯(lián)網(wǎng)+”銷售渠道，提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)。二是做強(qiáng)現(xiàn)代集約農(nóng)業(yè)。推進(jìn)土地規(guī)模化，整合土地確權(quán)，實(shí)現(xiàn)集中連片經(jīng)營和生產(chǎn)規(guī)模化。支持農(nóng)村合作社發(fā)展壯大，做強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品“全產(chǎn)業(yè)鏈”生產(chǎn)模式，改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、發(fā)展生態(tài)種養(yǎng)殖、加強(qiáng)冷鏈物流。三是加強(qiáng)農(nóng)民素質(zhì)教育。培養(yǎng)一批又一批能夠很好地適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新型農(nóng)民，針對具體的培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)方式，重點(diǎn)開展農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)和專業(yè)技能培訓(xùn)。
（作者文賢慶系湖南師范大學(xué)教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地中華倫理文明研究中心暨哲學(xué)系教授；譚惠系懷化市交通運(yùn)輸局四級主任科員；來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2024年2期）
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