黨的二十大報告指出，“完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。”作為國家治理的基本單元，縣域居于工業與農業、城市與鄉村、國家與社會的關鍵節點，成為推進基層治理有效的重要載體與實踐場域。我國城鄉關系大致經歷了從城鄉分治、城鄉互動、城鄉統籌到城鄉融合的演進過程，新時代城鄉融合發展與縣域城鎮化的時代背景為縣域內打破城鄉二元壁壘、真正實現基層治理有效提供了條件。因此，以縣域為基本單元，在城鄉互動背景下探討基層治理的實踐脈絡與發展路向，具有重要的現實意義和理論價值。
一、融合型治理：一個分析框架
作為城鄉融合發展的重要抓手，縣域城鎮化是工業化、市場化和信息化的綜合體，促進了一定區域內資金、人口、信息等要素的快速流動，能夠為基層治理帶來顯著的資本和人才聚集效應，為破解新形勢下基層治理難題、推進治理有效提供了新的思路。
其一，基于供需關系的基層治理。治理是在一定社會范疇內進行的，社會并不只由個人所組成，它還體現著個人在其中發現自己的各種聯結和關系的總和，以維護社會秩序為基礎的社會治理實際上是處理社會關系的過程。社會治理協調不同主體間的社會關系，提升治理主體、治理過程、治理資源等要素的公共性，促進社會關系向治理關系轉化。就此而言，基層治理是以治理關系的聯結為基礎和核心的，構建公共性治理關系是推進基層治理有效的基本問題。根據羅西瑙等學者的觀點，治理是指在一個既定范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾需要。基層治理的根本問題是社會需求與社會供給的關系問題，基層治理有效的實現依賴于供需關系的平衡。
其二，基于要素整合的縣域城鎮化。縣域城鎮化注重內涵式發展，致力于推動城鄉一體化發展，在中國式現代化的價值導向下，縣域城鎮化朝著高質量發展的目標邁進。高質量的縣域建設強調縣域發展的集約化，具體表現為縣域范圍內城鄉經濟、政治、文化、社會、生態等資源要素的合理轉移和高效集聚。現階段，城鄉二元結構依舊存在，阻礙著城鄉資源要素平等交換和雙向流動，影響新型城鄉關系的構建，而社會資源是促進農村社會現代轉型和城鄉社區協調發展的重要因素，因此，推動城鄉要素流動與整合成為中國式現代化背景下縣域城鎮化的重點內容。可以說，縣域城鎮化以城鄉要素整合為基礎，并呈現出公平性、自主性、整合性特征。
其三，融合型治理有效鏈接縣域城鎮化與基層治理。縣域城鎮化與基層治理在治理場域、治理過程、治理目標上具有內在耦合性，成為有效鏈接縣域城鎮化與基層治理的基本前提，為融合型治理生成和運轉提供了現實基礎。縣域城鎮化的價值目標與蘊含理念決定了縣域城鎮化助推基層治理有效，是以治理要素的深度融合為基礎的，伴隨城鎮化進程的加快和過渡型社區的出現，“融合型治理”這一概念被引入基層治理，為應對縣域城鎮化背景下基層治理結構變遷、個體需求復雜，實現多元共治、成果共享提供了新的思路。
與既有的“融合型治理”概念相比，縣域城鎮化背景下的融合型治理強調突破城鄉二元壁壘，通過城鄉之間治理主體、治理方式、治理資源、治理載體等維度的互融互嵌，達到一定范圍內居民情感的高度認同，從而實現城鄉協同發展和鄉村社會現代轉型，蘊含著多元、合作、共享等基本理念。本研究構建的“融合型治理”分析框架的創新之處在于：一是運用對象更為廣泛以拓展其包容性，將“融合型治理”由單一運用在城中村、城郊村、過渡型社區、村轉居等某一治理單元，拓展到覆蓋城鄉的多類型治理單元；二是分析內容更加豐富以強化其解釋力，在關注基層政府、社會、市場等多元主體融合的基礎上，引入經濟、政治、文化、社會、生態等不同維度，使“融合治理”概念更為立體。
基層治理的核心是滿足個體需求，其有效實現依賴供需關系的平衡。從這一角度而言，實現治理資源向治理效能的轉化，關鍵在于鏈接資源供給與治理需求，即搭建基于要素整合的縣域城鎮化與基于供需關系的基層治理之間良性互動的渠道，推動縣域范圍內治理資源供需平衡。融合型治理結合縣域城鎮化戰略的價值目標與發展特征，從供需關系視角出發，聚焦治理單元內資源供給與治理需求的有效鏈接，關注治理資源向治理效能轉化的內在邏輯，以治理資源的融合推動治理單元轉型、促進治理要素融合、實現治理效能轉化，構建“資源整合-供需平衡-治理有效”的分析進路，為縣域城鎮化助推基層治理有效提供了具體路徑。
二、供需關系：一個運行邏輯
四川省邛崍市的實踐探索深刻詮釋了縣域城鎮化助推基層治理有效的必要性與可行性，作為鏈接資源供給與治理需求的中介，融合型治理蘊含著通過統籌要素整合、劃分治理單元、選擇多元路徑最終滿足治理需求的供需邏輯，貫穿了“供需對接-供需適配-供需調節-供需平衡”的整個過程，為城鄉資源要素轉化為基層治理效能提供了參照路徑。
一是供需對接，以要素融合統籌治理資源。縣域城鎮化背景下實現資源要素整合主要包括兩種途徑：一種是行政手段，即依托區域化大黨建、黨建聯合體等方式，有組織、有計劃地統籌某一地區或行業內的黨員干部，通過基層黨建引領區域內多元主體參與基層治理；另一種是市場手段，主要依靠市場主體的趨利導向，采取資本下鄉、項目下鄉、人才返鄉創業等方式推動城市資源向鄉村轉移，實現縣域內資源要素的整合重組。基于城鄉一體的要素整合為統籌基層治理資源、明確資源供給范疇、實現供給需求對接提供了可能。
二是供需適配，以單元融合明確治理需求。當前縣域城鎮化背景下的基層治理單元大致概括為自然村落、老舊院落、集鎮部落和城市聚落４種類型，不同類型治理單元的治理需求分別側重于要素統籌基礎上實現村民自治、民主協商、互利共贏、共建共享等內容，并最終指向構建組織健全、生態宜居、產業興旺、鄉風文明、治理有效的基層治理格局。基層治理單元的劃分與融合具有多重意義：第一，以縣域城鎮化進程為依據的治理單元一定程度上縮短了縣鄉村的治理距離，促進了縣鄉村功能的銜接互補，有助于推動資源要素向基層下沉；第二，將基層治理的概念具體化，能夠進一步明確基層治理需求；第三，推動資源要素與治理需求在單元范圍內聚集與適配，實現資源利用最大化。
三是供需調節，以路徑融合協調多方利益。需求狀況的不同決定了利益協調的側重點與治理路徑的差異化，優先滿足基層最為迫切的治理需求，實現了資源要素總量一定和治理水平受限情況下的供需調節。融合型治理強調治理路徑的互利互促，從而實現基層治理單元的全方位、多維度發展。對標經濟、政治、文化、社會、生態等縣域城鎮化的目標要求，以基層治理單元的迫切需求為切入點，通過黨建引領、生態協同、文化融合、產業互促、服務聯動等方式促進多方利益協調，在滿足個體底層治理需求的同時，為更高層次治理需求的滿足提供了實現路徑。
四是供需平衡，以效能融合保障治理有效。構建自治、法治與德治相結合的治理體系是適應現代基層社會發展、實現社會治理有效的必然要求。由于自治、法治、德治的功能不同，三者之間兩兩組合或者三者組合能夠提高善治的水平和質量。融合型治理以治理效能融合為目標，通過治理路徑的融合互嵌實現場域范圍內的供需平衡，以此推動基層自治、法治、德治的均衡發展，彌補單一型治理的不足，發揮治理效能的組合效應。基于供需平衡的基層治理有效主要體現在：一是推動城鄉一體化發展；二是探索多樣化治理路徑；三是實現均衡型善治模式。
三、結論與討論
基層社會治理是縣域內多要素、多維度的治理過程，實現基層治理有效需要統籌城鄉范圍內的多元主體、多種資源、多維價值、多類單元，實現各類要素的和諧協同，形成治理合力。本研究以四川省邛崍市基層治理實踐為研究對象，深入分析了縣域城鎮化助推基層治理有效的路徑與邏輯，進而得出以下結論：第一，基層治理現代化是國家治理現代化的重要體現，是國家意志向基層延伸的實踐表達。縣域城鎮化與基層治理在場域、過程和目標上具有耦合性，基于要素整合的縣域城鎮化建設能夠為基層治理聚集經濟、政治、文化、社會、生態等各類資源要素，為縣域城鎮化助推基層治理有效提供了可能。第二，基層治理實際上是滿足基層治理需求的過程。縣域城鎮化助推基層治理發揮作用的關鍵在于實現資源供給與治理需求有效對接，達到一定治理場域內的供需平衡，將既有資源效能發揮最大化，以實現治理資源向治理效能的轉化。第三，縣域城鎮化情景下的基層社會形成了自然村落、老舊院落、集鎮部落和城市聚落等不同治理單元，治理單元的異質性決定了治理需求的差異性，實現基層治理有效需要分類考察、辨識、滿足不同單元的治理需求。第四，融合型治理以合作、共享為基本理念，不斷突破城鄉二元結構壁壘，通過治理要素、治理單元、治理路徑和治理效能的融合發展，初步實現了基層均衡型善治，為縣域范圍內撬動城鄉發展資源、推進城鄉融合提供了新路徑。
盡管融合型治理模式初步實現了治理資源向治理效能的轉化，為縣域城鎮化助推基層治理有效提供了現實路徑，但無論是縣域城鎮化還是基層社會治理，依舊處于起步階段，與城鄉融合發展和基層治理有效的目標存在一定的差距或張力，以縣域城鎮化助推基層治理還需要在實踐、政策與學理等層面進一步拓展和深化：一是進一步細化縣域城鎮化影響下基層單元的類型，尤其是處于城鎮化過渡形態或脫貧攻堅過渡期的村莊或單元，需要依據區位條件、歷史演進、發展定位等因素，厘清單元的類型特征和治理需求。二是進一步挖掘縣域城鎮化背景下的治理資源要素，基于更大范圍內調動、統籌、分類資源要素，規范場域內的配置性資源與權威性資源。三是進一步拓展縣域城鎮化與基層治理的鏈接方式，除基于供需視角鏈接資源要素與治理需求的融合型治理，從關系視角、權責視角、結構視角等多維度尋求縣域城鎮化與基層治理的契合與互促。
作者系中國農村發展學會鄉村治理專委會委員、中國地質大學（武漢）馬克思主義學院副院長、教授；來源:《中國鄉村發現》2024年4期
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