——基于浙江省開化縣的調研
浙江省衢州市開化縣于2010年10月份啟動了行政村規(guī)模調整工作，截至2015年5月，全縣行政村數(shù)由原來的449個調整為255個，其中由2個以上行政村合并的有117個，調減幅度達到了43.2%，調整后，行政村平均人口由686人增加到1369人，行政村平均區(qū)域面積由4.98平方公里擴大到8.78平方公里。從運行情況看，總體良好，干部群眾思想基本穩(wěn)定，未出現(xiàn)較大的群體性上訪事件。主要取得了以下幾個方面的成效：
一是優(yōu)化了農(nóng)村規(guī)劃布局和資源要素的合理配置。行政村規(guī)模調整前，大多數(shù)村莊小而散，有的行政村地域面積小，人口不足100人，村莊沒有規(guī)劃、基礎設施建設落后。通過行政村規(guī)模調整，為生產(chǎn)要素的集聚和資源的合理配置創(chuàng)造了條件。二是夯實了農(nóng)業(yè)農(nóng)村統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展的基礎。行政村規(guī)模調整前，各村的山林、土地等自然資源難以有效整合，不利于統(tǒng)籌協(xié)調和規(guī)模化經(jīng)營。行政村規(guī)模調整后，有些村通過開發(fā)鄉(xiāng)村休閑游，“公司+基地+農(nóng)民合作社+農(nóng)戶”等形式，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施得到有效整合，促進了區(qū)域范圍內(nèi)的公共資源共享，為村級統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展夯實了基礎。三是拓展了村級干部選拔的視野。行政村規(guī)模調整后，拓寬了行政村管轄范圍，相對可供選拔的人才也更多，拓寬了村民推選村干部的空間。在2010年的村級組織換屆中，新當選的255名村支書中經(jīng)商辦廠的能人達67人，占26.8%，村兩委班子中農(nóng)村實用人才占到了61.2%，均比行政村調整前有了大幅度的提高。四是縮減了村級運行管理成本。行政村規(guī)模調整后，全縣村兩委干部職數(shù)從2448人減少到1547人，調減幅度達36.8%，村集體負擔的村干部工資報酬、誤工補貼等非生產(chǎn)性經(jīng)營支出有了較大幅度的縮減，同時，新村實行集中辦公后，水、電、報刊等非生產(chǎn)性經(jīng)營支出也得到了相應減少，有效降低了村級組織的運行成本。
行政村規(guī)模調整后運行中存在的主要問題
村民對調整后的新村缺乏認同感、歸屬感。按照行政村規(guī)模調整實施意見的要求，行政村調整須遵循“促進發(fā)展、依法辦事、尊重民意、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體、積極穩(wěn)妥”的原則，但在具體實施過程中，由于一味地強調撤并村達到一定比例，而沒有綜合細致地考慮合并村間歷史沿革、區(qū)域大小以及群眾辦事方便等因素，以致造成村莊合并后人口規(guī)模和區(qū)域面積過大、群眾居住過于分散，給村民辦事帶來了諸多不方便，有些村干部群眾對行政村規(guī)模調整意見較大。如蘇莊鎮(zhèn)的毛坦村，將原來的枧板、大坂灣、山坑、龍?zhí)顾膫€村合并成現(xiàn)在的新村，地域范圍36.8公里(超過原塘塢鄉(xiāng)的地域面積)、人口4251人，村民辦事極不方便，村干部在處理村民事務上也是忙于趕場，非常辛苦，但事倍功半。有的原行政村由于人口、黨員人數(shù)較少，在新村兩委換屆選舉中沒有進一個班子成員，于是對合并后的新村產(chǎn)生對立情緒，工作不予配合。另外，由于當時行政村規(guī)模調整時一些干部工作比較粗放，后續(xù)管理沒有跟上，在新村命名方面，未能正確引導和把握，沒有很好地考慮歷史沿革和群眾的習慣性應用，村民缺乏認同感。行政村規(guī)模調整后農(nóng)戶的門牌、身份證等沒有與新村村名相統(tǒng)一也給百姓外出和郵寄、通訊等帶來諸多不便。
村級班子未真正融合、工作形不成合力。全縣行政村規(guī)模調整后經(jīng)過了兩次換屆選舉，村干部隊伍得到了充實提高，但由于村干部之前沒有共事經(jīng)歷，缺少相互了解和感情基礎，加上有的村兩委干部大局意識不夠，工作方式方法簡單，村兩委班子成員之間溝通交流少，對合并村的一些歷史遺留問題沒有有效解決，導致有的村支委、村委班子成員對主職干部不服氣、唱反調，對新村的工作不支持、不配合。一些村還出現(xiàn)了村兩委“兩張皮”現(xiàn)象，班子成員之間工作不協(xié)調、相互不團結，工作形不成合力。如林山鄉(xiāng)的下江村在村級組織換屆選舉時，因兩村(原下江村、上汪村)相互融合程度低、黨員干部思想不統(tǒng)一，導致村兩委主職干部多次選舉未成功，鄉(xiāng)黨委不得不指定駐村鄉(xiāng)干部臨時主持村里工作。
新村“三資”整合沒有完全到位。按行政村規(guī)模調整工作要求，合并村“三資”(資金、資源、資產(chǎn))必須逐步整合到位。但從目前情況看，盡管面上所有的行政村已實行了統(tǒng)一賬戶管理，但是有部分村的資金私下里還是由原村獨立核算，有很大一部分行政村的“三資”并未真正融合。如華埠鎮(zhèn)聯(lián)豐村是由封家、新巖、民主、葉家塘等四個村合并而成，但資金仍歸原村使用，新產(chǎn)生的一切費用卻由新村支出;同時還保留原各村四名文書、四名計生聯(lián)系員，照常發(fā)放工資，加上新村7個村兩委工資報酬和誤工費一年硬性支出就達20萬元，新村運作舉步維艱。同時，還存在各村集體經(jīng)濟實力強弱不一、原村級集體資源不均衡等因素，使“三資”難以完全整合到位。
部分新村運行保障不到位。一是經(jīng)費保障缺少來源。據(jù)統(tǒng)計，全縣255個村，村集體無經(jīng)營收益的村219個，占85.8%，新村沒有正常的經(jīng)濟來源渠道，連日常辦公經(jīng)費都無力承擔。另外，根據(jù)行政村規(guī)模調整實施意見的規(guī)定，每撤并一個村縣財政要給予6至10萬元的專項工作經(jīng)費，但有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)作了截留。專項工作經(jīng)費除去并村發(fā)動階段補助村民每人20元后，實際到村資金每撤并一個村只有4萬元左右，縣財政專項補助經(jīng)費用于消除原村債務的效果大打折扣。二是新農(nóng)村建設項目扶持資金安排不盡合理。相關職能部門在安排項目資金時，沒有充分考慮撤并村規(guī)模、人口、地域面積等因素，而是按行政村個數(shù)安排補助資金(如縣農(nóng)辦的美麗鄉(xiāng)村建設項目和縣財政局“一事一議”等項目)，增加了規(guī)模調整村項目實施的壓力，村干部普遍認為不合理，感到并村并虧了。三是部分村級辦公場所與新村規(guī)模不適應。據(jù)調查統(tǒng)計，全縣還有65個規(guī)模調整村的辦公場所面積過小、功能不全，難以適應村級正常的工作開展。大部分新村辦公場所與新村的實際需要不相適應，有的規(guī)模調整村召開村民代表大會或黨員大會只能借用當?shù)貙W校教室舉行，并且要在星期六、星期天才能安排會議，制約了村級各項公務活動的正常開展。一些規(guī)模調整村干部群眾對于辦公場所的新建和擴建意愿比較強烈。
村干部激勵機制不健全。目前，開化縣村級享受固定報酬的只有村黨支部書記、村主任和村監(jiān)委會主任三個職位的干部，村書記、主任年均報酬為13000元，村監(jiān)委會主任年均報酬為9100元，新村合并后工作量成倍增加，村干部普遍反映報酬與實際工作付出不成正比，一些村干部迫于家庭生計不得不將大量的精力用于家庭經(jīng)營創(chuàng)收上。同時，對于村干部以及退職干部參加養(yǎng)老保險尚未出臺明確的政策規(guī)定，有的村干部悲嘆：當了十幾年的村干部，退職后待遇還不如一個低保戶;加上合并后大的行政村與小村村干部報酬沒有拉開檔次和差距等因素，村干部工作積極性得不到充分調動，干部激勵保障機制有待健全和完善。
解決行政村規(guī)模調整遺留問題的對策措施
加強工作領導，增強新村凝聚力和歸屬感。縣委、縣政府要組織開展行政村規(guī)模調整“回頭看”活動，對出現(xiàn)的一些問題作專題研究分析，列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核內(nèi)容，采取對策措施，給予妥善解決。要組織國土、規(guī)劃、住建、農(nóng)辦、民政等部門，修編和完善新村建設規(guī)劃、國土利用規(guī)劃，以新村為單位進行統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局，引導人口向中心村集聚。要及時總結宣傳行政村規(guī)模調整后新村建設和農(nóng)民增收的好典型，讓群眾感受到行政村規(guī)模調整帶來的變化和好處，切實提高群眾自覺融入新村建設的意識。同時要逐步理順行政村規(guī)模調整后新村村名與各原村村民身份信息不相符的關系，增強村民對新村的認同感和歸屬感。
重視組織建設，提高村級班子的工作合力和戰(zhàn)斗力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要在嚴格程序的基礎上，把好選舉關，把群眾信任的、有能力、敢擔當、公正干事的干部推選到村級組織崗位上。縣級聯(lián)系部門、“第一書記”、駐村干部和生態(tài)指導員要切實發(fā)揮好作用，深入規(guī)模調整村幫助村兩委化解工作矛盾，想方設法地幫助解決合并村的一些歷史遺留問題，營造凝心聚力的工作氛圍。要建立和完善行政規(guī)模調整村的議事決策制度，按照2012年縣委下發(fā)的《關于推進“陽光新農(nóng)村工程”建設實施意見》文件要求，進一步規(guī)范村級事務民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等制度。同時要進一步完善村級便民服務措施，方便村民辦事。針對有些規(guī)模調整村人口較多、區(qū)域面積較大、戰(zhàn)線較長的實際，在充分尊重當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府意見的基礎上，可以探索黨建和基層自治組織管理的新模式。
加快“三資”整合，推進新村各項要素管理到位。進一步細化“三資”整合的工作措施，設定好“三資”整合的時間表，確保全縣行政規(guī)模調整村“三資”整合到位。要進一步摸清底數(shù)，對“三資”合并和管理不到位的規(guī)模調整村要認真分析原因，嚴肅“三資”整合的工作紀律，對人為因素阻撓“三資”整合的行為人要重點進行教育引導，切實采取措施加以解決，同時區(qū)別不同情況，對一些原村遺留債務較重、暫時無還債能力的要進行掛賬處理，逐步消化。同時完善政策導向，對于資產(chǎn)整合開展較好、成效明顯的村，通過以獎代補等形式予以補助。另外，對合并村原各村之間資產(chǎn)規(guī)模差距較大、大多數(shù)村民一時難以接受調整的，可探索設定標準實行“均化融合”，也可實行農(nóng)村股份制改革的做法，對集體資產(chǎn)進行評估并按照一定比例把股份量化到村民，再進行融合，從而真正實現(xiàn)行政規(guī)模調整村資金、資源、資產(chǎn)的有效整合。
強化有效保障，保證新村工作正常運行。首先，要確保正常的村級運行工作經(jīng)費。縣級財政要嚴格按照2015年浙江省委《關于全面加強基層黨組織和基層政權建設的決定》中規(guī)定“人口規(guī)模1500人以上村的村級組織運轉經(jīng)費每年不少于10萬元、其他村不少于5萬元的”要求，編制每年村級工作運行經(jīng)費預算，對于調整后大的新村要給予適當?shù)膬A斜。縣財政要安排專項經(jīng)費，幫助規(guī)模調整村消化歷年債務，可采取以獎代補的辦法予以激勵。同時要開展專項檢查，對前些年鄉(xiāng)鎮(zhèn)截留轉移撥付行政村規(guī)模調整村工作補助經(jīng)費的做法予以糾正，確保專款專用。其次，要加大項目扶持力度。縣里在安排新農(nóng)村建設和公益事業(yè)項目時，要充分考慮人口、地域面積等建設實際需求，統(tǒng)籌協(xié)調，并對規(guī)模調整村予以傾斜。第三，要切實解決好新村辦公場所。通過村集資一點，縣財政補助一點，縣委組織部、縣農(nóng)辦等部門相關項目整合一點的辦法，在3-4年時間內(nèi)解決新村辦公場所問題，切實改善新村辦公及開會、活動的環(huán)境。
加大組織關愛，健全完善村干部激勵機制。要充分保障農(nóng)村干部工資報酬和福利待遇，按照浙江省委《關于全面加強基層黨組織和基層政權建設的決定》的要求，確保村主職干部工資報酬不低于當年農(nóng)民人均純收入水平兩倍，其他村干部可以按比例參照執(zhí)行;要建立健全干部報酬與工作績效相掛鉤的村級干部薪酬激勵機制;要進一步加大對退職干部的關愛，逐步提高擔任三屆以上農(nóng)村退職主職干部補助標準，切實解決村干部不如低保戶的現(xiàn)實問題。同時研究探索農(nóng)村退職干部養(yǎng)老保險問題，有效解決農(nóng)村干部的后顧之憂。
(作者單位：浙江省開化縣人大，開化縣農(nóng)辦)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：農(nóng)村工作通訊
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