一、我國(guó)農(nóng)村進(jìn)入精準(zhǔn)治貧的新階段
改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)最大的成就，莫過(guò)于在貧困治理方面實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模減貧，成為全球最早實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)中減貧目標(biāo)的發(fā)展中國(guó)家。“十三五”時(shí)期，在全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程中，面臨著貧困人口貧困程度較深，自身發(fā)展能力較弱的問(wèn)題，農(nóng)村貧困治理進(jìn)人攻堅(jiān)階段，因此，國(guó)家全面調(diào)整扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，由“大水漫灌”變?yōu)椤熬珳?zhǔn)滴灌”，在“精準(zhǔn)扶貧”內(nèi)涵上提出了扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)“六個(gè)精準(zhǔn)”的新標(biāo)準(zhǔn)和新內(nèi)容。“精準(zhǔn)扶貧”把農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略從區(qū)域扶貧推進(jìn)到縣到鄉(xiāng)村，目前扶貧開(kāi)發(fā)全面推進(jìn)到貧困家庭。
近年來(lái)，在國(guó)務(wù)院扶貧辦的指導(dǎo)下，在全國(guó)農(nóng)村地區(qū)實(shí)行扶貧開(kāi)發(fā)和低保兩項(xiàng)制度有效銜接試點(diǎn)工作，在開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧的同時(shí)，各地民政部門積極探索精準(zhǔn)救助模式，將農(nóng)村低保、五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助等救助方式規(guī)范化、管理精細(xì)化，對(duì)保障農(nóng)村貧困家庭的基本生活，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起到了重要作用。
貧困的多樣性和動(dòng)態(tài)性決定了貧困治理的系統(tǒng)性和創(chuàng)新性。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)形成了政府主導(dǎo)型的貧困治理模式，通過(guò)漸進(jìn)式的貧困治理，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和消除貧困的雙重目標(biāo)。目前，在農(nóng)村地區(qū)突顯出的“精準(zhǔn)扶貧+精準(zhǔn)救助”新格局，表明在舉國(guó)政治動(dòng)員的背景下，農(nóng)村進(jìn)人精準(zhǔn)治貧的新階段，由此全面推進(jìn)我國(guó)貧困治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
二、目前農(nóng)村貧困治理碎片化的原因分析
從世界各國(guó)來(lái)看城貧困標(biāo)準(zhǔn)(線）的唯一性是精準(zhǔn)治貧的基石。在我國(guó)，官方貧困標(biāo)準(zhǔn)（線）實(shí)際上有兩條：第一條是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的國(guó)家貧困線，主要用于由扶貧開(kāi)發(fā)部門所開(kāi)展的農(nóng)村扶貧工作；第二條是民政部門及各地方政府發(fā)布的城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，主要用于由民政部門所開(kāi)展的社會(huì)救助工作。扶貧標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)“兩線分離”的狀態(tài)，對(duì)應(yīng)了扶貧對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)和低保對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)“兩庫(kù)分離”的管理現(xiàn)狀。農(nóng)村扶貧工作和社會(huì)救助制度都是以農(nóng)村貧困人口為對(duì)象，但農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)政策的作用，而社會(huì)救助制度則強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策的實(shí)施。
目前，在全國(guó)許多農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展的扶貧開(kāi)發(fā)和低保兩項(xiàng)制度有效銜接的試點(diǎn)工作，就是力圖改變兩項(xiàng)制度各自分開(kāi)管理和運(yùn)行的態(tài)勢(shì)。在試點(diǎn)過(guò)程中，兩項(xiàng)制度在標(biāo)準(zhǔn)銜接、對(duì)象銜接、機(jī)制銜接和管理銜接等方面還存在不少問(wèn)題，需要對(duì)此進(jìn)行全面反思，更要從源頭上厘清問(wèn)題的關(guān)鍵。
第一，扶貧標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)“兩線兩庫(kù)分離”，是農(nóng)村貧困治理碎片化之源。貧困人口的識(shí)別是精準(zhǔn)治貧的第一步和關(guān)鍵所在。近年來(lái)，我國(guó)扶貧和低保兩項(xiàng)制度分別以扶貧線和低保線進(jìn)行對(duì)象認(rèn)定，形成了兩個(gè)不同的統(tǒng)計(jì)口徑，形成了農(nóng)村扶貧對(duì)象和低保對(duì)象兩個(gè)不同的管理群體，兩套管理體制和運(yùn)行機(jī)制，由此帶來(lái)的弊端和問(wèn)題，已成為農(nóng)村貧困治理改革的共識(shí)，推動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)和低保兩項(xiàng)制度有效銜接試點(diǎn)工作就是力圖突破這個(gè)困局。
第二，扶貧標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)“兩線分離”，會(huì)造成“兩庫(kù)分離”和對(duì)象瞄準(zhǔn)問(wèn)題。在各地農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)和低保制度實(shí)施中，貧困對(duì)象被區(qū)分為扶貧戶、低保戶、扶貧低保交叉戶等。農(nóng)村低保對(duì)象主要是家庭人均收人低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，在類型上是因病、因殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。扶貧對(duì)象主要是家庭人均純收入低于農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)、有勞動(dòng)能力的農(nóng)村居民，也包括有一定的勞動(dòng)能力和勞動(dòng)意愿，但缺乏技能或未能就業(yè)，沒(méi)有收入的農(nóng)村低保對(duì)象。目前的問(wèn)題是：部分屬于低保對(duì)象的無(wú)勞動(dòng)能力者滯留在扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象的范圍內(nèi)，占用了扶貧資源；同時(shí)部分有勞動(dòng)能力的貧困對(duì)象則又停留在低保范圍內(nèi)，占用了救助無(wú)勞動(dòng)能力者維持基本生活的資金。
農(nóng)村貧困地區(qū)的專題調(diào)查顯示，由于低保疊加項(xiàng)目的吸引，部分有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象不愿通過(guò)勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)自立，這使得部分有勞動(dòng)能力但發(fā)展意愿不足的扶貧對(duì)象會(huì)受到“逆向激勵(lì)”，而選擇成為低保受助者或是享受低保和扶貧兩項(xiàng)優(yōu)待的有勞動(dòng)能力的貧困者，這一部分人群雖不大，但增大了管理難度，直接影響了精準(zhǔn)脫貧的效果。
三、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村精準(zhǔn)治貧的主要機(jī)理
從世界各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，貧困“靶向治理”的效果在很大程度上取決于靶區(qū)定位的準(zhǔn)確程度和實(shí)施方案的針對(duì)性。
第一“兩庫(kù)合是“靶向治理”的基礎(chǔ)。推進(jìn)農(nóng)村貧困治理信息化建設(shè)，重點(diǎn)是建立統(tǒng)一的貧困人口信息庫(kù)，統(tǒng)一識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)口徑，動(dòng)態(tài)掌握基本信息，推行貧困對(duì)象實(shí)名制管理。在統(tǒng)一的貧困人口信息庫(kù)基礎(chǔ)上，整合貧困治理的各個(gè)部門，共同建立全國(guó)貧困人口信息平臺(tái)，設(shè)省、市、縣、鄉(xiāng)、村5個(gè)層級(jí)，通過(guò)大數(shù)據(jù)平臺(tái)應(yīng)用，對(duì)貧困人口的對(duì)象分布、致貧原因、健康狀況、教育程度等情況進(jìn)行全面分析；對(duì)貧困治理涉及的各部門各項(xiàng)政策措施落實(shí)進(jìn)度開(kāi)展專項(xiàng)分析，為貧困的“靶向治理”提供科學(xué)依據(jù)。
第二，“程序識(shí)別，規(guī)劃到戶”是“靶向治理”的路徑。在我國(guó)農(nóng)村，家庭收入一個(gè)顯著的特征是來(lái)源多樣化，西部地區(qū)農(nóng)村尤其如此；同時(shí)收入缺乏穩(wěn)定性且難以貨幣化，要從收入上來(lái)精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口在操作是困難的。扶貧和低保識(shí)別貧困農(nóng)戶都主要采取“程序識(shí)別法”，具體步驟包括農(nóng)戶自主申報(bào)、村民民主評(píng)議、地方扶貧部門入戶調(diào)查、多部門共同審核以及貧困農(nóng)戶張榜公示五個(gè)程序。如重慶市、貴州印江縣等通過(guò)“八步四公示”程序進(jìn)行貧困對(duì)象的識(shí)別；四川通江縣通過(guò)“十步工作法”進(jìn)行貧困戶的識(shí)別；寧夏回族自治區(qū)彭陽(yáng)縣通過(guò)“五比五優(yōu)先六不評(píng)”采取排隊(duì)的方法開(kāi)展貧困對(duì)象識(shí)別等等。因此，在統(tǒng)一和規(guī)范“程序識(shí)別法”的基礎(chǔ)上，借鑒廣東省經(jīng)驗(yàn)，“兩庫(kù)合一”的貧困戶識(shí)別過(guò)程，既是確定貧困對(duì)象的過(guò)程，更是分析致貧原因和制定治貧措施的過(guò)程，在識(shí)別階段就要把“靶向治理”的方案規(guī)劃到貧困戶。
第三，“分類管理，激活托底，自強(qiáng)自立”是“靶向治理”的目標(biāo)。一是對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困者采取扶貧開(kāi)發(fā)的“激活”措施。對(duì)于有勞動(dòng)能力的貧困對(duì)象，低保救助項(xiàng)目是暫時(shí)性的，救助手段是過(guò)渡性的，就業(yè)和再就業(yè)才是脫貧自立的標(biāo)準(zhǔn)路徑，從而實(shí)現(xiàn)貧困對(duì)象的自強(qiáng)發(fā)展。二是對(duì)沒(méi)有勞動(dòng)能力的貧困對(duì)象，需要用低保制度長(zhǎng)期“托底”，保障他們的基本生活。對(duì)落實(shí)低保政策，足額領(lǐng)取低保補(bǔ)助金后，家庭生活仍有較大困難的對(duì)象，通過(guò)臨時(shí)救助幫助解決生活困難。同時(shí)增加各種教育和社會(huì)參與的機(jī)會(huì)，打斷貧困的代際傳遞，提高他們的社會(huì)資本，從根本上讓貧困對(duì)象實(shí)現(xiàn)自立。
四、推進(jìn)農(nóng)村精準(zhǔn)治貧的政策選擇
第一“兩線兩庫(kù)分離”的改革必須進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和自上而下的推動(dòng)。扶貧標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌改革實(shí)踐目前已在江蘇和廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的貧困地區(qū)開(kāi)展，由于這些省份經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，地方政府對(duì)貧困治理的決心大，認(rèn)識(shí)較統(tǒng)一，獲得了預(yù)期的實(shí)施效果。同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌工作在河北、四川、貴州等省份的農(nóng)村貧困地區(qū)也開(kāi)始試行，初步形成了可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。充分考慮到“兩線兩庫(kù)分離”是涉及跨部門和跨地區(qū)的改革，將呈現(xiàn)出“全面性”和“系統(tǒng)性”的特征，要上升為頂層設(shè)計(jì)和改革。如果缺乏頂層設(shè)計(jì)和自上而下力量的強(qiáng)勁推動(dòng)，結(jié)果將是各地方探索淺嘗輒止、此起彼消。因此，要深刻認(rèn)識(shí)到，維持“兩線兩庫(kù)分離”弊多利少，推動(dòng)“兩線兩庫(kù)整合”改革利大于弊。只有整體推進(jìn)，在實(shí)踐中且行且完善，才能完成精準(zhǔn)治貧的預(yù)期目標(biāo)。
第二，扶貧標(biāo)準(zhǔn)與低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌改革，實(shí)施方案有上、下兩策。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2015年9月底，全國(guó)592個(gè)國(guó)家貧困縣平均低保標(biāo)準(zhǔn)為2307元，約90%的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)。如要把低保標(biāo)準(zhǔn)提高到與扶貧標(biāo)準(zhǔn)同一水平，必須要解決政府財(cái)政投人這一關(guān)鍵問(wèn)題。
結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，統(tǒng)籌兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的改革在實(shí)施方案上，有上、下兩策：“上策”是不以直接減少貧困對(duì)象總數(shù)為前提，主要通過(guò)增加政府財(cái)政投人，可實(shí)行省級(jí)財(cái)政投人為主、市級(jí)財(cái)政配套、縣級(jí)財(cái)政免擔(dān)來(lái)實(shí)現(xiàn)提高低保標(biāo)準(zhǔn)。“下策”是通過(guò)直接減少貧困對(duì)象總量，來(lái)實(shí)現(xiàn)提高低保標(biāo)準(zhǔn)。此外，對(duì)國(guó)家級(jí)貧困縣用于提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的資金，還可以考慮出臺(tái)有關(guān)政策，允許從國(guó)家財(cái)政扶貧資金中劃撥部分專款來(lái)解決，緩解省級(jí)財(cái)政投人的壓力。
第三，“靶向治理”在本質(zhì)上是整體性治理。在農(nóng)村，貧困戶在全村農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中往往處于不利地位，通常表現(xiàn)為生產(chǎn)資料匱乏、家庭勞動(dòng)力不足、身體健康狀況不佳；人知識(shí)結(jié)構(gòu)上看，貧困戶中一般是沒(méi)有受過(guò)較高教育的家庭成員，知識(shí)積累與社會(huì)資本非常有限；從政治結(jié)構(gòu)上看，多數(shù)貧困戶不是黨員，不是村民代表，更不是村干部，他們沒(méi)有公共話語(yǔ)權(quán)，也缺乏參政議政的權(quán)利意識(shí)。和主動(dòng)性。也就是說(shuō)，貧困人口在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)上都處于不利的狀態(tài)，所以僅僅通過(guò)給予一定的資金很難改變他們的貧困狀況。
總之，“靶向治理”不應(yīng)該僅僅是經(jīng)濟(jì)層面的幫扶，而且要有教育、技能和思想觀念等方面的幫扶。在重視貧困農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)收的同時(shí)，需要重點(diǎn)解決兒童的營(yíng)養(yǎng)、家庭成員的健康，特別是貧困家庭子女的教育問(wèn)題，阻斷貧困的代際傳遞。
作者系中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)社會(huì)救助分會(huì)會(huì)長(zhǎng)、南京大學(xué)教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)民政》雜志2016.05
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