農(nóng)業(yè)在世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，同時(shí)由于自然風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)并存，農(nóng)業(yè)也表現(xiàn)出嚴(yán)重的弱質(zhì)性，依靠其自身力量實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展在現(xiàn)階段并不可能，這決定了農(nóng)業(yè)必須受到保護(hù)與支持。受目前農(nóng)業(yè)發(fā)展水平所限，社會(huì)力量還不能擔(dān)此重任，來(lái)自國(guó)家層面的財(cái)政支持成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要保障。
●美國(guó)獨(dú)立后至19世紀(jì)60年代：構(gòu)建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施
美國(guó)早期農(nóng)業(yè)并不發(fā)達(dá)，處于手工勞作和畜力勞作為主要生產(chǎn)方式的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)階段。這一時(shí)期，政府將公有土地公開(kāi)低價(jià)拍賣給私人耕作，推進(jìn)西部農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)。此后，為加快土地私有化進(jìn)程，地塊出售規(guī)模和土地售價(jià)均逐步降低，而且購(gòu)買者被允許有較長(zhǎng)的支付期限。另外，政府還開(kāi)始支持交通運(yùn)輸?shù)绒r(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以輔助扶持為主，政府或?qū)碛械耐恋刭?zèng)予鐵路公司，鼓勵(lì)鐵路公司積極參與鐵路建設(shè)；或給予直接的資金援助；或給予私人投資農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施以減免稅收優(yōu)惠；或給予貸款等以募集農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)資金。
●19世紀(jì)60年代至20世紀(jì)30年代：著力支持農(nóng)業(yè)科研與教育
為迅速吸引足夠的拓荒者發(fā)展農(nóng)業(yè)，政府開(kāi)始向拓荒者贈(zèng)送土地。1862年《宅地法》規(guī)定，移民以10美元便可占用160英畝（1英畝≈0.405hm2)荒地，耕作滿5年后即歸私人所有。此后美國(guó)相繼通過(guò)6部類似立法。這一時(shí)期，農(nóng)民生產(chǎn)積極性高漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到高速發(fā)展。國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持重點(diǎn)開(kāi)始調(diào)轉(zhuǎn)至推動(dòng)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步上來(lái)，如大力支持農(nóng)業(yè)教育與科研、農(nóng)業(yè)技術(shù)開(kāi)發(fā)與推廣。1862年《莫里爾贈(zèng)地法》規(guī)定，各州可以將聯(lián)邦政府贈(zèng)予的土地出售，用以建立州贈(zèng)地大學(xué)或者農(nóng)學(xué)院，開(kāi)啟了美國(guó)政府建立和完善農(nóng)業(yè)教育的工作，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)教育、科研體系的發(fā)展。1875年威斯康星大學(xué)建立了美國(guó)第一個(gè)農(nóng)業(yè)試驗(yàn)站，至1886年各州成立了12個(gè)農(nóng)業(yè)試驗(yàn)站。1887年國(guó)會(huì)通過(guò)的《農(nóng)業(yè)試驗(yàn)站法》規(guī)定，各州必須在贈(zèng)地學(xué)院下成立1個(gè)農(nóng)業(yè)試驗(yàn)站，專門負(fù)責(zé)研究服務(wù)于當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的科學(xué)技術(shù)和成果示范，聯(lián)邦政府每年資助1.5萬(wàn)美元。在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，財(cái)政支持也轉(zhuǎn)移至農(nóng)業(yè)灌溉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，且仍以輔助支持手段為主，由各州政府通過(guò)出售聯(lián)邦政府分配的公有土地，獲得州政府灌溉基金，來(lái)對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行資金支持。
30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，美國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨著嚴(yán)重的過(guò)剩危機(jī)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格劇烈下跌，農(nóng)場(chǎng)主收入銳減，甚至破產(chǎn)。為此，1930年國(guó)會(huì)通過(guò)《關(guān)稅法案》，將美國(guó)貨物進(jìn)口關(guān)稅提高，甚至到歷史最高水平，以保護(hù)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。緊接著，奉行凱恩斯國(guó)家干預(yù)思想的羅斯福政府于1933年實(shí)施《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，第一次實(shí)施了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持和種植面積削減計(jì)劃，使農(nóng)產(chǎn)品供需達(dá)到平衡，價(jià)格得以提高，保證了農(nóng)場(chǎng)主相對(duì)穩(wěn)定的收入。這標(biāo)志著美國(guó)開(kāi)始實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，用以直接干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
●20世紀(jì)40～80年代：強(qiáng)化政府支持
第二次世界大戰(zhàn)后，各國(guó)對(duì)美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的需求提高，美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口恢復(fù)。1948年《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格逐漸由市場(chǎng)決定，傾向?qū)嵭徐`活的價(jià)格支持，試圖改革美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策。但緊接著1949年《農(nóng)業(yè)法》又重新修訂為強(qiáng)化主要農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格支持，并擴(kuò)大支持范圍。經(jīng)過(guò)各利益集團(tuán)之間多年的“拉鋸式”爭(zhēng)論，最后形成折中：
在對(duì)外貿(mào)易方面，美國(guó)于1948年推行歐洲復(fù)興計(jì)劃，極大地推動(dòng)了美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的出口。1954年國(guó)會(huì)通過(guò)《農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易與發(fā)展法案》，將糧食援助行動(dòng)制度化，使糧食援助成為美國(guó)剩余農(nóng)產(chǎn)品處理的主要途徑，這是該階段美國(guó)財(cái)政支農(nóng)的一大特點(diǎn)，以這種方式出口的農(nóng)產(chǎn)品也享受了國(guó)家出口補(bǔ)貼。在農(nóng)業(yè)科研、服務(wù)上，政府以補(bǔ)貼形式加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)業(yè)科研與推廣、農(nóng)作物保險(xiǎn)、農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)建設(shè)貸款、運(yùn)輸系統(tǒng)建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品檢查的資金支持。
伴隨著農(nóng)業(yè)的開(kāi)發(fā)，美國(guó)土地資源遭到破壞，氣候異常，政府開(kāi)始調(diào)整財(cái)政政策以保護(hù)土壤。20世紀(jì)50年代聯(lián)邦政府開(kāi)始土地銀行計(jì)劃，通過(guò)繳納相當(dāng)于土地10年所產(chǎn)價(jià)值的租金，承租5～10年的土地，以達(dá)成休耕、退耕。1960年政府大約承租了2800萬(wàn)英畝農(nóng)田。
●20世紀(jì)90年代：注重市場(chǎng)導(dǎo)向
在貿(mào)易自由化、聯(lián)邦政府財(cái)政壓力沉重的背景下，1996年克林頓政府通過(guò)了《農(nóng)業(yè)完善和改革法》，規(guī)定到2002年完全取消向農(nóng)戶提供農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格與收入支持補(bǔ)貼，之前的7年過(guò)渡期內(nèi)，農(nóng)戶可以簽訂“彈性生產(chǎn)合同”，獲得政府按平均補(bǔ)貼基準(zhǔn)和種植面積支付的彈性生產(chǎn)合同補(bǔ)貼，這是一種不受價(jià)格波動(dòng)影響的現(xiàn)金補(bǔ)貼，實(shí)質(zhì)為財(cái)政給予農(nóng)戶的直接固定收入支持。該法案還對(duì)“備用地保護(hù)計(jì)劃”進(jìn)行了修正，農(nóng)場(chǎng)主可以自愿與政府簽訂為期10～15年休耕具有生態(tài)敏感性耕地的合同，并對(duì)休耕的土地進(jìn)行植被綠化，就可獲得相當(dāng)于休耕土地租金的財(cái)政補(bǔ)貼，1個(gè)農(nóng)場(chǎng)的補(bǔ)貼額在50～50000美元。法案同時(shí)取消了大部分農(nóng)作物的種植面積限制，新的“彈性生產(chǎn)合同”補(bǔ)貼給予農(nóng)戶種植自由，不會(huì)影響收入補(bǔ)貼；還取消了農(nóng)場(chǎng)主儲(chǔ)備補(bǔ)貼，只保留400萬(wàn)噸糧食儲(chǔ)備用于國(guó)際人道食品援助，縮減了大量農(nóng)場(chǎng)主儲(chǔ)備補(bǔ)貼。
但美國(guó)農(nóng)業(yè)這場(chǎng)市場(chǎng)導(dǎo)向的改革在實(shí)踐中嚴(yán)重受挫。為保證農(nóng)戶收入與農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定，美國(guó)于1998～2000年連續(xù)3年出臺(tái)直接補(bǔ)貼的臨時(shí)法案，1996～2001年美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃年均實(shí)際支出160億美元。
●2002年至今：強(qiáng)化財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持
世紀(jì)之交，美國(guó)經(jīng)濟(jì)陷入低谷，為帶動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)走出衰退，刺激農(nóng)產(chǎn)品出口增加，穩(wěn)定農(nóng)民收入，美國(guó)開(kāi)始擴(kuò)張性財(cái)政支農(nóng)政策，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)支持。2002年美國(guó)頒布《農(nóng)場(chǎng)安全與農(nóng)村投資法案》以固定直接支付（按基期種植面積與產(chǎn)量計(jì)算）取締彈性生產(chǎn)合同補(bǔ)貼，并將大豆、花生和其他油料作物包含進(jìn)來(lái)，還提高了直接支付率。
2008年《食品、保護(hù)和能源法》出臺(tái)，延續(xù)了2002年農(nóng)業(yè)法案對(duì)農(nóng)業(yè)支持的基本思想，強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持。設(shè)立了平均作物收入選擇計(jì)劃，當(dāng)農(nóng)戶因農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降或者產(chǎn)量下降而導(dǎo)致收入減少時(shí)，都能獲得平均作物收入補(bǔ)貼，有效保證農(nóng)戶收入的穩(wěn)定性；以農(nóng)產(chǎn)品5年平均價(jià)格的85%作為營(yíng)銷援助貸款和貸款差額支付的借貸率標(biāo)準(zhǔn)，降低了借貸率的市場(chǎng)扭曲度與不確定性；設(shè)立了新進(jìn)入農(nóng)戶的直接支付計(jì)劃，在其進(jìn)入農(nóng)業(yè)的第一個(gè)5年內(nèi)，可享受正常水平120%的直接支付率與50%的貸款率，貸款還可延期1年，2008年僅此1項(xiàng)預(yù)算補(bǔ)貼就達(dá)2.5億美元；2008年農(nóng)業(yè)法案還增設(shè)了加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)支付項(xiàng)目，完成生態(tài)要求的農(nóng)戶，可獲得正常支付率110%的直接支付率，這一項(xiàng)目當(dāng)年度預(yù)算為5000萬(wàn)美元。另外，政府對(duì)高速鐵路、高速公路、多目標(biāo)水利設(shè)施、電力等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行升級(jí)建設(shè)，對(duì)農(nóng)村寬帶、電信的資金支持力度也大為加強(qiáng)。如2009年對(duì)農(nóng)村寬帶計(jì)劃支持29.3億美元，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)援助10億美元，對(duì)電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)13億美元等。
2012年《農(nóng)業(yè)改革、食品和就業(yè)法案》出臺(tái)，形成2013～2017年美國(guó)農(nóng)業(yè)政策基本框架。法案建立了農(nóng)業(yè)收入風(fēng)險(xiǎn)保障計(jì)劃（ARC)，當(dāng)作物收入低于近5年平均水平的89%時(shí)，該計(jì)劃將提供不超過(guò)近5年平均水平10%的補(bǔ)貼，補(bǔ)貼最高限額為5萬(wàn)美元；取消了直接支付、反周期支付、平均作物收入計(jì)劃；擴(kuò)大了作物保險(xiǎn)項(xiàng)目的覆蓋范圍；增加了乳制品利潤(rùn)保護(hù)計(jì)劃與市場(chǎng)穩(wěn)定計(jì)劃；科研與園藝項(xiàng)目、生物能源項(xiàng)目支持資金增加；在營(yíng)養(yǎng)項(xiàng)目中規(guī)范了食品零售商行為。這次法案仍以保障農(nóng)場(chǎng)主收入為核心，關(guān)注財(cái)政支農(nóng)政策的針對(duì)性，高位的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格為財(cái)政預(yù)算的縮減提供了空間。
美國(guó)2014年農(nóng)業(yè)法案出臺(tái)，超越了一直以來(lái)以高補(bǔ)貼為主的財(cái)政支農(nóng)思路，逐步放棄政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的直接干預(yù)，支農(nóng)手段逐漸趨向于市場(chǎng)化，市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用和政府的支農(nóng)力度同時(shí)得到加強(qiáng)。該法案取消了年均耗資50億美元的直接支付，保留營(yíng)銷援助貸款項(xiàng)目，新設(shè)立了2個(gè)項(xiàng)目——價(jià)格損失保障（PLC，反周期補(bǔ)貼的調(diào)整形式）和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障（ARC，平均作物選擇補(bǔ)貼的升級(jí)模式），生產(chǎn)者在作物播種前可以在二者之間做出選擇；新法案進(jìn)一步完善了保險(xiǎn)政策，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目覆蓋范圍和補(bǔ)貼額度，以突出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在防范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)中的作用；合理調(diào)整資源保護(hù)項(xiàng)目，具體有休耕儲(chǔ)備計(jì)劃、資源保護(hù)管理項(xiàng)目、區(qū)域資源保護(hù)合作項(xiàng)目等，注重靈活性與責(zé)任感；強(qiáng)化營(yíng)養(yǎng)項(xiàng)目，為低收入家庭提供營(yíng)養(yǎng)援助項(xiàng)目；增加農(nóng)業(yè)科研、推廣項(xiàng)目資金，對(duì)于非營(yíng)利性的研究與科技轉(zhuǎn)化項(xiàng)目，財(cái)政安排了2億美元授權(quán)，為食物和農(nóng)業(yè)法律研究安排了每年500萬(wàn)美元授權(quán)?！ ?
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：東方城鄉(xiāng)報(bào) 2016年5月18日
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