我國(guó)的撤縣建區(qū)模式始于上海行政區(qū)劃改革實(shí)踐，是地域型政區(qū)向城市型政區(qū)轉(zhuǎn)變的重要形式，是新時(shí)期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要載體。作為上海最后一個(gè)縣，崇明撤縣建區(qū)，不僅意味著上海最后一個(gè)縣的消失，更意味著上海從此進(jìn)入真正的都市經(jīng)濟(jì)時(shí)代。
一、全國(guó)撤縣建區(qū)的模式
改革開(kāi)放以來(lái)，全國(guó)撤縣建區(qū)有一百多個(gè)，90%集中在新世紀(jì)前后幾年，且大多集中在東部沿海省市，上海、江蘇、浙江、廣東、山東接近總量的一半。上海開(kāi)撤縣建區(qū)之先河，經(jīng)歷了三個(gè)大的階段：上世紀(jì)八十年代末，寶山因?qū)氫摰貐^(qū)的快速城市化而撤縣建區(qū)，納入城市管理體制；九十年代初開(kāi)發(fā)開(kāi)放浦東，浦東及閔行、嘉定撤縣建區(qū)；九十年代末及二十世紀(jì)初，上海率先推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，金山、松江、青浦及奉賢先后撤縣建區(qū)。
依據(jù)《憲法》、《行政組織法》等相關(guān)法律法規(guī)，撤縣建區(qū)后，與原來(lái)的縣相比，新設(shè)區(qū)的行政區(qū)劃、機(jī)構(gòu)設(shè)置和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、行政管理職能及權(quán)限發(fā)生了較大變化：在行政區(qū)劃上，將由以農(nóng)村為主的空間結(jié)構(gòu)向以城區(qū)為主的空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變；在職能重心上，將從以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民為主向以三產(chǎn)、城區(qū)、市民為主轉(zhuǎn)變，主要履行城市建設(shè)、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能；在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，將以提供服務(wù)、改善民生為中心設(shè)置機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限和獨(dú)立性相對(duì)于縣政府機(jī)構(gòu)有所下降。具體表現(xiàn)為城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、財(cái)政稅收、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)以及行政層級(jí)、組織體制等方面的區(qū)別。
在各地開(kāi)展撤縣建區(qū)的實(shí)踐中，逐步形成了三種模式：一是完全按照區(qū)的模式設(shè)定體制機(jī)制；二是根據(jù)發(fā)展實(shí)際設(shè)定過(guò)渡性的體制機(jī)制；三是融合縣區(qū)各自優(yōu)勢(shì)的混合型體制機(jī)制。尤其以寧波鄞州為代表的混合型模式取得了較大成功，其主要特點(diǎn)是：一是保留縣級(jí)管理權(quán)限，增強(qiáng)發(fā)展自主性；二是按照“利益最大化”原則，實(shí)現(xiàn)縣、區(qū)優(yōu)勢(shì)政策疊加；三是合理設(shè)置轉(zhuǎn)軌緩沖期，保障縣、區(qū)體制平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。
二、撤縣建區(qū)對(duì)地方發(fā)展促進(jìn)作用明顯
撤縣建區(qū)作為一種行政區(qū)劃調(diào)整方式，主要是從體制機(jī)制上放大中心城市的聚合效應(yīng)，發(fā)揮中心城市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)文體等各方面的輻射帶動(dòng)作用。隨著我國(guó)大城市的發(fā)展和擴(kuò)張，空間制約也日益明顯，通過(guò)區(qū)劃的調(diào)整，不僅可以有效拓展發(fā)展空間，也可以借此實(shí)現(xiàn)都市空間布局的整體統(tǒng)籌優(yōu)化。
從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一方面，撤縣建區(qū)是順應(yīng)特定區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平進(jìn)入一定階段的一種體制變更。另一方面，撤縣建區(qū)又促成了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。以北京為例，過(guò)去很多郊縣變?yōu)閰^(qū)后，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展較快。比如1997年通縣改為通州區(qū)，2003年八通線通車(chē)，通州成為最早通地鐵的郊區(qū)縣；1999年昌平“撤縣設(shè)區(qū)”，2007年地鐵13號(hào)線通至昌平回龍觀、霍營(yíng)。改成區(qū)之后，中心大城市享有的一些公共服務(wù)也能延伸到郊縣，并將帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。就上海而言，通過(guò)撤縣建區(qū)，使郊區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速融入了城市化發(fā)展進(jìn)程，人民生活質(zhì)量不斷提高，綜合實(shí)力躍上新臺(tái)階。
三、崇明撤縣建區(qū)給崇明帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)
當(dāng)前，崇明經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了較大進(jìn)展，但相對(duì)全市來(lái)說(shuō)短板效應(yīng)仍然明顯，且正處于生態(tài)建設(shè)向生態(tài)發(fā)展的重要轉(zhuǎn)變期，如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展，還沒(méi)有一個(gè)成功的經(jīng)驗(yàn)可借鑒。通過(guò)撤縣建區(qū)，使崇明發(fā)展真正上升為上海城區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃和城市功能布局的重要組成部分，將給崇明經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)重大戰(zhàn)略機(jī)遇。一是深度融入上海總體發(fā)展格局。將崇明作為城區(qū)的重要組成部分，尤其是上海生態(tài)空間的主要承載地來(lái)規(guī)劃發(fā)展，將大幅度提高生態(tài)建設(shè)水平，加快建設(shè)進(jìn)程。二是促進(jìn)崇明新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。按照上海國(guó)際化大都市的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌崇明經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)工作，農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作將被賦予新的內(nèi)涵，條線工作關(guān)系會(huì)更加緊密，新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化會(huì)加速發(fā)展。三是理順崇明各級(jí)政府行政層級(jí)。有利于理順政府組成部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其內(nèi)設(shè)科室行政層級(jí)，激發(fā)干部投身世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)的工作熱情。
同時(shí)也要看到，撤縣建區(qū)也將給崇明帶來(lái)一些挑戰(zhàn)。一是獨(dú)立性與自主權(quán)下降，可能影響發(fā)展活力?？h和區(qū)最大的區(qū)別，就在于規(guī)劃?rùn)?quán)和建設(shè)權(quán)，縣改區(qū)后，規(guī)劃?rùn)?quán)和建設(shè)權(quán)將上收。此外，公安、稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)督等部門(mén)將納入垂直管理，土地審批權(quán)、土地出讓金返還等方面將發(fā)生變化，自主權(quán)將有所下降。二是可能會(huì)加重基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政負(fù)擔(dān)。城市治理標(biāo)準(zhǔn)全面提升，但建設(shè)開(kāi)支仍主要由區(qū)承擔(dān)。尤其是崇明島與大陸相對(duì)隔絕，基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)封閉，市區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施的輻射帶動(dòng)作用小。三是可能誘發(fā)城鎮(zhèn)化加速發(fā)展帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中，利益分配與調(diào)整的節(jié)奏會(huì)加快，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與矛盾會(huì)同比例上升。原有的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估、防范和化解的能力可能會(huì)落后于快速發(fā)展的社會(huì)實(shí)踐。
四、抓住撤縣建區(qū)機(jī)遇促進(jìn)崇明新一輪跨越式發(fā)展
一是積極融入上?？傮w發(fā)展戰(zhàn)略。撤縣建區(qū)后，崇明作為上海城區(qū)的重要組成部分，將深度融入上海城區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)空間布局，更加深入地服務(wù)和參與上海“四個(gè)中心”和現(xiàn)代化國(guó)際大都市建設(shè)。作為城市生態(tài)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)空間的主要承載地，崇明需要更高標(biāo)準(zhǔn)、更快速度厚植生態(tài)優(yōu)勢(shì)，積極探索生態(tài)保護(hù)與生態(tài)產(chǎn)業(yè)共生發(fā)展的新模式，為上?？傮w發(fā)展戰(zhàn)略作出貢獻(xiàn)。
二是系統(tǒng)梳理調(diào)整現(xiàn)有政策體系。依據(jù)《憲法》、《行政組織法》等相關(guān)法律法規(guī)，系統(tǒng)梳理縣、區(qū)的法定職權(quán)變化，并根據(jù)區(qū)的要求，調(diào)整相關(guān)政策。同時(shí)，穩(wěn)妥有序推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街調(diào)整，推動(dòng)崇明新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。有序推進(jìn)城橋、陳家鎮(zhèn)等鎮(zhèn)改街道，謹(jǐn)慎開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并。
三是適當(dāng)保留現(xiàn)有管理權(quán)限。立足崇明城市化率較低的實(shí)際，借鑒以往上海縣改區(qū)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)市與區(qū)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取管理權(quán)限應(yīng)相對(duì)其他郊區(qū)有所保留，賦予更多的獨(dú)立權(quán)力。同時(shí)，繼續(xù)執(zhí)行原有優(yōu)惠政策，強(qiáng)化重要條線的指導(dǎo)和支撐。繼續(xù)保留給予崇明縣的各項(xiàng)現(xiàn)有優(yōu)惠政策。
四是加快公共服務(wù)布局。明確基本公共服務(wù)和居民收入水平向全市平均水平努力的方向路徑。比如在教育、醫(yī)療、體育、文化、就業(yè)以及社會(huì)管理等方面，比較崇明與全市平均水平、市郊各區(qū)的差距，提出逐年提升計(jì)劃及措施建議。
五是高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。比如，按照城市標(biāo)準(zhǔn)改造崇明電網(wǎng)，提高供電可靠度；建設(shè)軌道交通崇明線、滬崇西通道，構(gòu)建市區(qū)一體化交通體系。完善綠色能源體系，推動(dòng)新能源汽車(chē)在公交、公務(wù)領(lǐng)域和城橋、陳家鎮(zhèn)地域率先全覆蓋；加快建設(shè)新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施，加快崇明大道（含地下綜合管廊）建設(shè)。
六是加快布局市級(jí)重大活動(dòng)和重大項(xiàng)目。積極爭(zhēng)取APEC會(huì)議、亞信峰會(huì)等重大會(huì)務(wù)活動(dòng)，上海國(guó)際電影節(jié)、上海電視節(jié)等重大文化活動(dòng)到崇明舉辦，引進(jìn)高水平大學(xué)、高級(jí)別會(huì)務(wù)中心以及主題樂(lè)園、影視基地等大型文化項(xiàng)目落戶崇明。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：澎湃研究所 2016年7月22日
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