——聶家河鎮(zhèn)試水“村級擔保”解決農(nóng)戶貸款難
農(nóng)戶，特別是貧困戶貸款難是長期困擾農(nóng)村發(fā)展的一個突出問題，也是制約農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、脫貧致富的一個瓶頸。聶家河鎮(zhèn)今年圍繞解決農(nóng)業(yè)發(fā)展和脫貧攻堅資金短缺、貸款難的問題，以創(chuàng)新農(nóng)村金融管理，推進農(nóng)村普惠金融改革試點工作為突破口，按照“先試先行、自愿參與”的原則，采取“村企聯(lián)合、以村為主”的形式，探索出了以村級擔保基金擔保的形式，為村民提供貸款擔保，有效地滿足了一般農(nóng)戶生產(chǎn)性小額貸款需求，取得初步成效。
一、主要做法
聶家河是宜都的一個山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。近年來，通過不斷努力，鎮(zhèn)域經(jīng)濟、社會事業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)雖然發(fā)展較快，但這與“建設(shè)山區(qū)經(jīng)濟強鎮(zhèn)”的目標還存在較大差距。為了補齊短板，促進融合，助力脫貧，鎮(zhèn)村兩級共同研究并聯(lián)合農(nóng)商行聶河支行，共同開展農(nóng)村普惠金融改革實驗，通過設(shè)立“村級擔保基金”，實行政府引導(dǎo)，市場運作，幫助農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)創(chuàng)業(yè)致富。
（一）政府支持，創(chuàng)新金融服務(wù)平臺。該鎮(zhèn)把村級擔保作為金融發(fā)展、金融扶貧的一項創(chuàng)新工作，加強領(lǐng)導(dǎo)，穩(wěn)妥推進。
一是成立組織機構(gòu)。先由設(shè)立擔保基金的村，向鎮(zhèn)政府提出設(shè)立申請，再由政府對申請村的設(shè)立申請進行審核，做出是否同意其設(shè)立的審批意見。擔保協(xié)會下設(shè)理事會，具體負責協(xié)會的日常運營和擔保基金的管理工作，理事會成員5-7人，由會員選舉產(chǎn)生，原則上由村組干部、村民代表擔任，并選舉一名理事長。根據(jù)產(chǎn)業(yè)特色、經(jīng)濟活躍和資金需求旺盛等特點，今年在丁家坪、肖家隘、肖家崗三個村成立了村級基金擔保協(xié)會，被定為“信用村”。
二是明確各部門職責。對村級擔保基金的使用和管理明確責任到具體單位。鎮(zhèn)政府負責擔保基金設(shè)立的審核、屬地擔保基金監(jiān)管、風險防范和信息統(tǒng)計工作；合作金融機構(gòu)負責制定擔保基金貸款業(yè)務(wù)操作實施辦法，為加入擔保基金的農(nóng)戶提供貸款，并做好貸款管理工作；村委會負責召開村民代表大會，成立村級基金擔保協(xié)會，審議設(shè)立擔保基金的相關(guān)事宜；村級基金擔保協(xié)會負責本村擔保基金設(shè)立申請、籌建工作及本村擔保基金的日常管理等工作。
三是明確辦理流程。在申請村取得資格后，確定合作金融機構(gòu)，簽訂合作協(xié)議；在合作金融機構(gòu)開立專用賬戶，并將擔保基金存入該賬戶。
（二）市場運作，建立封閉的風險擔保金。三個村以自有資本金存入合作的銀行，作為風險保證金，為農(nóng)戶貸款提供擔保。農(nóng)戶需要貸款向村基金擔保協(xié)會申請，村擔保協(xié)會在對農(nóng)戶資信評估和項目審查核實的基礎(chǔ)上，通過與合作的金融機構(gòu)、被擔保人協(xié)商簽訂連帶保證合同提供擔保。村級擔保基金貸款的擔保額度，采取農(nóng)戶信用等級與出資額相結(jié)合的辦法，獲評一級、二級、三級信用等級的農(nóng)戶，貸款額度分別為不超過其出資額的10倍、8倍、5倍。單戶貸款最高額度不超過基金總額的10%，擔保貸款總額不超過基金總額的8倍。村級擔保基金建立規(guī)范的臺帳，定期向鎮(zhèn)政府報告業(yè)務(wù)開展情況。合作的金融機構(gòu)按照村擔保協(xié)會推介貸款的總額在不提高貸款利息情況下返回1-2厘給擔保協(xié)會作為工作經(jīng)費，此項收入主要用于聘用人員工資和正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費，節(jié)余部分全部轉(zhuǎn)入風險擔保金。
（三）防范風險，強化反擔保機制。為防范金融風險，該鎮(zhèn)制定了一系列管理制度，出臺了《聶家河鎮(zhèn)農(nóng)戶小額信用擔保服務(wù)實施辦法（暫行）》，對村級擔保協(xié)會的運行管理、風險防范與控制、擔保貸款的監(jiān)督管理都有詳細的規(guī)定。明確擔保貸款的主要對象是雖達不到信用戶評選條件，但誠實守信、缺乏必要生產(chǎn)資金、有適銷對路的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目的農(nóng)戶，按照項目可行、額度匹配的原則提供推介擔保服務(wù)。村擔保協(xié)會業(yè)務(wù)開展在政府、農(nóng)合行等部門的嚴格監(jiān)管下進行，并建立與擔保業(yè)務(wù)相適應(yīng)的財務(wù)制度，擔保風險控制在貸款總額的1%以內(nèi)。對推介2萬元以上的小額貸款全面實行農(nóng)戶向村擔保協(xié)會反擔保的措施，目前反擔保主要有10種形式：自然人信用擔保、林權(quán)抵押擔保、設(shè)施農(nóng)業(yè)擔保、倉儲質(zhì)押擔保、預(yù)期農(nóng)產(chǎn)品收入擔保、土地經(jīng)營租賃質(zhì)押擔保、農(nóng)民宅基地質(zhì)押擔保、農(nóng)屋質(zhì)押擔保、農(nóng)民合作社擔保、車輛及大型農(nóng)機質(zhì)押擔保。這些反擔保措施既可單獨使用，又可聯(lián)合使用，確保了貸款資金的安全。
（四）加強服務(wù)，推進農(nóng)村誠信體系建設(shè)。小額信貸存在面廣、量小，操作成本高；農(nóng)戶多、信貸員少，信息不對稱；農(nóng)業(yè)弱勢、生產(chǎn)風險大，可擔保物少等問題。現(xiàn)有的農(nóng)村信用體系雖經(jīng)多年建設(shè)，但離到村到戶還有較大的距離。村擔保協(xié)會解決的正是金融機構(gòu)不愿觸及和難以解決的問題，他們充分利用“農(nóng)村熟人社會”的特點，采取自下而上的辦法建起了村級金融的工作網(wǎng)絡(luò)。村級金融協(xié)理員主要是村主職干部，村委會牽頭組織農(nóng)戶信息調(diào)查。在摸清農(nóng)戶人口、經(jīng)濟、住房、教育培訓、勞動力就業(yè)轉(zhuǎn)移等情況基礎(chǔ)上，利用政府部門的信息平臺，通過大數(shù)概率、綜合對比、抽樣調(diào)查、適時調(diào)查等方式提高農(nóng)戶信息的準確性和可信度，并進行一年一次動態(tài)管理，從而建立了農(nóng)戶誠信體系信息數(shù)據(jù)庫，完善農(nóng)戶信用檔案，為科學推薦農(nóng)戶貸款打下了基礎(chǔ)，解決了農(nóng)戶信息不對稱導(dǎo)致的貸款成本高、道德風險等問題。為了簡化手續(xù)、降低成本，他們還與中國移動公司合作，建立小額信貸移動信息服務(wù)電子平臺。農(nóng)戶可以通過電話、短信向平臺提交小額貸款需求情況，村擔保協(xié)會通過平臺系統(tǒng)模塊審查農(nóng)戶的小額貸款需求項目，并通過短信向鄉(xiāng)、村辦事機構(gòu)進行必要的補充調(diào)查，推介資料經(jīng)金融機構(gòu)審核同意后，就可由村擔保協(xié)會代辦貸款手續(xù)。對村金融協(xié)理員推介的批量貸款戶，村擔保協(xié)會還與涉農(nóng)銀行一同上門辦貸，大大便利了村民貸款，2萬以下貸款當天就可放款，2萬以上貸款3天內(nèi)就可到農(nóng)戶存折上。
（五）整合資源，形成社會扶貧合力。聶河鎮(zhèn)村級擔保協(xié)會以貸款為切入點，整合林業(yè)、婦聯(lián)等部門的貸款貼息或小額信貸項目和部門服務(wù)資源、政策資源，堅持“渠道不變、標準不變、服務(wù)統(tǒng)一”的原則，為扶持對象提供貼息、項目、培訓、營銷等多種服務(wù)。社會支助、利息補償與小額信貸相結(jié)合，既降低了農(nóng)戶借款成本，也分散了貸款風險。同時，村擔保協(xié)會還依托政府協(xié)調(diào)，組織科技人員對貸款戶開展培訓，并通過龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等帶動農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高貸款項目的成功率。
二、初步成效
經(jīng)過10個多月的運行，村級擔保貸款發(fā)揮了農(nóng)戶貸款擔保和風險保證的作用，實現(xiàn)了農(nóng)戶得到資金發(fā)展生產(chǎn)、財政扶貧資金效益放大和金融機構(gòu)風險分散“三贏”的局面，提高了扶貧資金使用的針對性、實效性和長效性。
（一）有效緩解了農(nóng)戶貸款難。試水的三個村2015年凈投416萬元，貸款戶數(shù)169戶；2016年凈投810萬，貸款戶數(shù)227戶，比上年增加394萬元、58戶，其中種植業(yè)凈投214萬，養(yǎng)殖業(yè)凈投418萬（含精準扶貧21戶70.5萬元），農(nóng)產(chǎn)品加工凈投145萬元，其他行業(yè)凈投33萬元。例如，丁家坪村四組養(yǎng)殖大戶鮮運佳，主要從事生豬養(yǎng)殖、白酒釀造、銷售、榨油等。按過去的搞法他最多只能貸款10萬元，今年給他貸了20萬元，酒廠投資15萬元，榨坊投資10萬元。現(xiàn)有存欄肉豬300余頭，母豬30頭。每年可提供就業(yè)崗位5個，并熱心助人，帶領(lǐng)周邊群眾共同致富。
目前全鎮(zhèn)已累計推介擔保貸款1245.23萬元，受益農(nóng)戶598戶（次），服務(wù)對象覆蓋了40%的農(nóng)村貧困人口，而且發(fā)放擔保貸款優(yōu)質(zhì)率都在100%。
（二）推動了扶貧措施落實到戶。區(qū)別于傳統(tǒng)的社會扶貧重在救急、解難的“慈善型輸血”，村級擔保信貸著重解決的是貧困農(nóng)戶公平獲得貸款權(quán)問題。在今年的實踐中，該鎮(zhèn)針對山區(qū)特點，貸款重點向中低收入戶傾斜，通過風險金擔保讓這些金融機構(gòu)不愿涉及的人群得到持續(xù)的貸款扶持，激發(fā)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)積極性，從而達到標本兼治的目標。村級擔保推介的貸款貧困戶占了一半，這些貧困戶過去在金融機構(gòu)是不可能獲得貸款的。如肖家隘村精準扶貧戶張光會，女，現(xiàn)年48歲，初中文化，承包耕地面積2.7畝，山林面積4.2畝。2015年家庭純收入7500元。今年她在村級幫助下貸款5萬元，發(fā)展生豬養(yǎng)殖，現(xiàn)有母豬10頭，育肥豬80頭，家庭經(jīng)濟收入可達到14萬多元，純收入5萬余元。生活水平得到提高，實現(xiàn)脫貧致富。
肖家隘村有7個村民小組，總戶數(shù)696戶，人口2267人。全村以柑桔、茶葉為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。2015年該村實現(xiàn)經(jīng)濟總收入8860萬元，人平純收入15721元，村集體收入4.7萬元。按照“精準扶貧、不落一人”總要求，認真開展貧困戶建檔立卡和核實工作，核準精準貧困戶52戶161人。今年通過擔保貸款發(fā)展生產(chǎn)，全村實現(xiàn)整體脫貧。
（三）化解了農(nóng)村小額貸款的風險。由于長期以來農(nóng)村信貸服務(wù)體制的缺陷，扶貧信貸中行政機制不完善，不少農(nóng)民嘗到“賴帳”的甜頭，產(chǎn)生不還貸、不還債現(xiàn)象，農(nóng)民信用度受到極大的影響。今年，通過村級擔保信用創(chuàng)建活動和激勵導(dǎo)向作用，試點的三個村樹立起了“貸款及時還，再貸就不難”的誠信觀念，小額貸款回收難問題基本得到解決，農(nóng)合行貸款的優(yōu)質(zhì)率都在98%以上。
（四）提高了財政扶貧資金的使用效益。將財政扶貧貼息資金轉(zhuǎn)化為風險擔保金，通過村級擔保與農(nóng)合行簽訂合作協(xié)議，引導(dǎo)金融機構(gòu)資金向農(nóng)村貧困人群傾斜，按照風險金金額10倍以內(nèi)的額度發(fā)放小額貸款，放大了財政扶貧資金的效益，起到了“四兩撥千斤”的效果。為財政扶貧資金的使用方向與農(nóng)戶的實際資金需求找到了結(jié)合點，為創(chuàng)新財政扶貧資金使用方法探索了新途徑。目前，三個村的風險擔保金達到120萬元。
（五）促進了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。“資金跟著產(chǎn)業(yè)走”這是該鎮(zhèn)村級擔保信貸扶貧的一條基本經(jīng)驗。小額信貸的大幅度增加，有力地促進了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。近幾年鎮(zhèn)政府提出了建立3個農(nóng)業(yè)精品園的規(guī)劃。村級擔保貸款536萬元，受益農(nóng)戶216戶，爭取林業(yè)貼息24萬元，有力支持了林業(yè)示范基地及示范戶發(fā)展。同時，貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)項目也得到持續(xù)發(fā)展，農(nóng)戶自身逐步積累了一些生產(chǎn)資金，進一步擴大了內(nèi)生發(fā)展動力，扶持對象戶均年增收3000元以上。丁家坪村692戶，人口1985人，轄8個村民小組，今年把項目建設(shè)與村級擔保結(jié)合，改造柑橘低產(chǎn)園500畝，茶園235畝，提高了產(chǎn)出效益。預(yù)計今年該村農(nóng)民純收入可達13500元。
（六）密切了干群關(guān)系。村級擔保主要是村干部作為信貸協(xié)理員，村主職干部在推介擔保貸款過程中，增進了與村民的相互了解，幫助村民解決發(fā)展生產(chǎn)的資金困難，增強村干部與村民的融合，也提高了自身為民辦事能力，增強了村基層組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力。村里定期公布農(nóng)戶貸款信用情況、家庭經(jīng)營情況、獲得貼息貸款情況，增強了村干部民主治村的意識。
三、啟示與建議
（一）村級擔保是信貸扶貧的一個好形式。其發(fā)揮的作用主要有三個方面：一是解決了長期困擾農(nóng)村金融的農(nóng)戶貸款擔保難問題，通過村級為農(nóng)戶擔保，農(nóng)戶向村進行反擔保，形成較為合理的擔保機制。二是降低了金融部門發(fā)放小額貸款的風險和成本。通過村級擔保，金融部門發(fā)放農(nóng)戶小額貸款的風險由村級和金融部門共同承擔，同時貸款對象、金額、期限等也由村決定，金融部門減少了發(fā)放貸款的風險和調(diào)查成本。三是更好地發(fā)揮了財政扶貧資金作用。過去由于農(nóng)戶特別是貧困戶貸不到款，財政扶貧貼息資金要么發(fā)放不出去，要么主要用于補貼少數(shù)能貸到款的專業(yè)大戶，沒有發(fā)揮扶貧資金的真正作用。將過去用于貼息的資金改作風險擔保資金，不僅讓貧困戶能貸到生產(chǎn)急需的資金，而且放大了財政扶貧資金的使用效益，也有利于財政扶貧資金持續(xù)發(fā)揮作用。
（二）推進村級擔保信貸創(chuàng)新需要政府的大力支持。今年丁家坪等三個村的村級擔保之所以成功，與各級政府的支持是密不可分的。今年3月鎮(zhèn)政府向市金融辦報送了請示，明確提出對“村級擔保”農(nóng)戶貸款機構(gòu)予以扶持。對積極性高的地方，從省級扶貧小額貸款貼息資金中安排專項資金，專門扶持部分村開展小額信貸村級擔保試點。建議政府今后對小額貸款村級擔保試點從以下幾個方面予以支持：一是在審批手續(xù)上簡便快捷，可在民政部門登記非盈利性服務(wù)組織。二是啟動資金上扶持。三是協(xié)調(diào)金融部門安排一定的貸款額度，提高放大倍率，并在利率上予以優(yōu)惠。四是整合現(xiàn)有的各部門貼息資金，統(tǒng)籌開展小額貸款貼息，盡量減輕農(nóng)民利息負擔。五是對村級擔保的工作場所、人員部分工資或辦公費用予以適當支持。
（三）需要加強指導(dǎo)與監(jiān)管。村級擔保貸款是一個新生事物，需要有關(guān)部門予以指導(dǎo)和監(jiān)管。一是明確村級擔保的服務(wù)對象，主要是一般農(nóng)戶特別是貧困戶，對吸納貧困戶為會員，幫助發(fā)展生產(chǎn)的專業(yè)合作社也可以予以進行擔保。二是堅持小額短期。村級擔保的貸款每戶主要為3、5萬元，一般不超過20萬元，特殊情況最高不得超過30萬元。三是規(guī)范管理制度。制定和完善各項管理制度，包括章程、貸款擔保流程、反擔保制度、資金管理制度及其它規(guī)章制度，照章辦事，規(guī)范運作，確保資金安全。四是加強監(jiān)管和服務(wù)。特別是金融監(jiān)管部門要加強對促進的評估和監(jiān)管，專業(yè)銀行要幫助村級擔保協(xié)會建立各項制度，指導(dǎo)業(yè)務(wù)開展，搞好有關(guān)業(yè)務(wù)對接。要逐步探索將扶貧小額信貸機構(gòu)的法律地位、法律屬性、經(jīng)營方向、監(jiān)管主體等用法規(guī)固定下來，統(tǒng)一各地對扶貧小額信貸的監(jiān)管標準。
（四）加強小額貸款信息平臺建設(shè)。要安排一定的工作經(jīng)費開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺建設(shè)。聶家河鎮(zhèn)扶貧小額信貸平臺農(nóng)戶原始信息涉及到近30多種數(shù)據(jù)源，其中絕大多數(shù)來源于政府部門的信息。建議由政府牽頭組織建立廣泛協(xié)作關(guān)系，形成政府部門、企業(yè)、合作社、村干部、大戶等廣覆蓋的信息源，并定期對信息進行更新和整理，為擔保貸款建立牢固的基礎(chǔ)。建立人才培養(yǎng)和培訓機制，通過政府激勵機制鼓勵大專院校畢業(yè)生充實到小額信貸的管理團隊和農(nóng)村金融協(xié)理員隊伍，并對現(xiàn)有的管理人員和協(xié)理員采加強業(yè)務(wù)培訓，提高他們的業(yè)務(wù)能力和服務(wù)水平。
作者單位：宜都市委農(nóng)辦
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