中國(guó)城鎮(zhèn)化過程中，一部分小城鎮(zhèn)異軍突起，成為經(jīng)濟(jì)繁榮、人口聚集的城市。但由于行政級(jí)別低，發(fā)展受限。日前，小城鎮(zhèn)設(shè)市政策取得突破。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》），提出符合一定條件且改革成果顯著的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，可設(shè)立市轄區(qū)或縣級(jí)市。
國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤(rùn)令對(duì)財(cái)新記者表示，《意見》是對(duì)中國(guó)過往20余年來(lái)小城鎮(zhèn)試點(diǎn)改革的總結(jié)，明確了改革方向，并對(duì)設(shè)市級(jí)別等做了規(guī)定，但對(duì)具體的設(shè)市方式、過渡形式等依然沒能提及。
“過往的特大鎮(zhèn)設(shè)市改革之所以難以突破，主要在于部分地方政府不愿放權(quán)，另外中央也擔(dān)心設(shè)市造成吃皇糧的行政機(jī)構(gòu)和人員膨脹。”喬潤(rùn)令表示。
他透露，民政部近期將推出新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，未來(lái)特大鎮(zhèn)設(shè)市規(guī)模可能達(dá)300-500個(gè)左右。
對(duì)于可能改為縣市級(jí)或者市轄區(qū)的特大鎮(zhèn)，他表示，要因地制宜考量規(guī)劃，同時(shí)要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、嚴(yán)格限制新增行政人員數(shù)量。
設(shè)市級(jí)別蓋棺定論
根據(jù)《意見》，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的認(rèn)定條件為：東部地區(qū)建成區(qū)常住人口一般在10萬(wàn)人左右，中部和東北地區(qū)一般在5萬(wàn)人左右，西部地區(qū)一般在3萬(wàn)人左右；常住人口城鎮(zhèn)化率、公共財(cái)政收入等指標(biāo)連續(xù)2年位居本省（自治區(qū)、直轄市）所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)前10%以內(nèi)。
“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，我們一般叫‘特大鎮(zhèn)’。”喬潤(rùn)令表示，中國(guó)改革開放之后的城鎮(zhèn)化歷程造就了一大批經(jīng)濟(jì)、社會(huì)都很發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)，但其行政體制卻依然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別，嚴(yán)重阻礙了這些特大鎮(zhèn)的發(fā)展，這是國(guó)家要推進(jìn)“鎮(zhèn)改市”的根本原因。
根據(jù)國(guó)家發(fā)改委2016年4月發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告2015》，截止到2015年底，中國(guó)鎮(zhèn)區(qū)人口10萬(wàn)以上的特大鎮(zhèn)有238個(gè)，超過5萬(wàn)人的有885個(gè)。從1995年原國(guó)家體改委等11個(gè)部門印發(fā)《小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見》起，關(guān)于“鎮(zhèn)改市”的改革呼聲就一直沒有停止。但由于地方縣級(jí)政府的阻力存在，設(shè)市級(jí)別一直圍繞著是鎮(zhèn)級(jí)市和縣級(jí)市進(jìn)行爭(zhēng)論。
“我們國(guó)家的法律中沒有鎮(zhèn)級(jí)市這個(gè)概念，如果設(shè)定在鎮(zhèn)級(jí)市，還要涉及修改法律，太麻煩了。”喬潤(rùn)令表示，本次《意見》的亮點(diǎn)在于：第一，明確了要設(shè)市的方向；第二，確定了縣級(jí)市或者市轄區(qū)的設(shè)市級(jí)別。
他透露道，民政部近期將會(huì)推出新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，除了對(duì)人口、經(jīng)濟(jì)總量的要求，還會(huì)涉及到財(cái)政收入、基礎(chǔ)設(shè)施、第三產(chǎn)業(yè)占比等多個(gè)指標(biāo)。根據(jù)其研究，目前中國(guó)達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的特大鎮(zhèn)約有300-500個(gè)。
過渡期難題
在喬潤(rùn)令看來(lái)，本次《意見》雖然明確了特大鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)乃至設(shè)市的方向，但對(duì)于設(shè)市的方式與過渡期卻沒有明確提及，未來(lái)應(yīng)有更多的細(xì)則文件出臺(tái)。
他表示，特大鎮(zhèn)設(shè)市主要有兩種方式：鎮(zhèn)域全劃與鎮(zhèn)區(qū)切塊。前者是指將鎮(zhèn)域所轄面積整體劃出設(shè)市，后者是指只劃鎮(zhèn)區(qū)、不轄鄉(xiāng)村的設(shè)市方式。而對(duì)于兩種設(shè)市方式，在下一步的試點(diǎn)當(dāng)中一定要因地制宜。
“比如說(shuō)，如果這個(gè)鎮(zhèn)改為市轄區(qū)的話，就建議切塊處理、不轄鄉(xiāng)村；如果鎮(zhèn)離原有城中心很遠(yuǎn)、獨(dú)立性較強(qiáng)、占地面積不大、對(duì)原有的母體縣影響不大的話，那可以全域設(shè)成一個(gè)城市。”喬潤(rùn)令說(shuō)，1988年福建泉州下轄的石獅鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為石獅市時(shí)，就采取了鎮(zhèn)區(qū)切塊的模式。
石獅設(shè)市的另外一個(gè)特點(diǎn)在于，其設(shè)為省轄縣級(jí)市，這也是喬潤(rùn)令所推崇的鎮(zhèn)改市模式。
“最好不直接歸上級(jí)地級(jí)市管, 因?yàn)橹虚g層級(jí)太多的話，特大鎮(zhèn)很多資源都拿不到，省轄縣級(jí)市便于特大鎮(zhèn)脫離原有母體、獨(dú)立成長(zhǎng)。”喬潤(rùn)令認(rèn)為，鎮(zhèn)改市后的行政歸屬可以用省轄縣級(jí)市的模式運(yùn)作3-5年再做商議，這將有助于發(fā)揮其活力和積極性。
至于設(shè)市后原有母體縣的財(cái)政收入受損問題，他建議可以在原有框架下延續(xù)一定時(shí)間、逐步脫離，否則阻力將會(huì)很大。“實(shí)際上，特大鎮(zhèn)與母體縣之間最重要的關(guān)系就是財(cái)政這一塊。”
應(yīng)走“小政府、大部制”模式
按照中國(guó)現(xiàn)行的行政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別的黨政機(jī)關(guān)沒有人大、政協(xié)、紀(jì)委等部門的設(shè)置。而一旦改鎮(zhèn)為市，上述機(jī)構(gòu)則是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)所必須的。
“從中央的角度來(lái)說(shuō)，特大鎮(zhèn)如果設(shè)市，其所擔(dān)心的一個(gè)問題就是吃皇糧的行政人員和機(jī)構(gòu)迅速膨脹。”喬潤(rùn)令表示，這也是導(dǎo)致過往特大鎮(zhèn)設(shè)市推進(jìn)緩慢的原因之一。
本次《意見》也明確，將采取構(gòu)建簡(jiǎn)約精干的組織架構(gòu)、推進(jìn)集中審批服務(wù)和綜合行政執(zhí)法、建立務(wù)實(shí)高效的用編用人制度等措施防止事業(yè)編制迅速膨脹的問題。
對(duì)此，喬潤(rùn)令建議，對(duì)于設(shè)市的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)可采取“小政府、大部制”的模式，在限制行政人員數(shù)量不增加的條件下，所需人力資源依靠?jī)?nèi)部?jī)?yōu)化配置解決。
“比如說(shuō)，原來(lái)所在縣有5000個(gè)公務(wù)員，那么這個(gè)數(shù)量就不能變，鎮(zhèn)改市后仍在這個(gè)范圍內(nèi)。新設(shè)市的人手如果不夠，母體縣的人可以調(diào)過去。”喬潤(rùn)令表示，有必要時(shí)可以在省級(jí)內(nèi)調(diào)配，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)已久的浙江等省份。
“如果這個(gè)問題突破不了，還是像過去一樣又搞一套班子，那我覺得這個(gè)改革就不是成功的。改革的目標(biāo)，就是要讓他們脫離出來(lái)，讓他們有活力。”喬潤(rùn)令說(shuō)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：【財(cái)新網(wǎng)】（記者 黃子懿）
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