——讀徐勇、徐增陽(yáng)《流動(dòng)中的鄉(xiāng)村治理》
一、什么是農(nóng)民流動(dòng)
傳統(tǒng)意義上來(lái)說(shuō)“農(nóng)民流動(dòng)”是指農(nóng)村人口遷移到城市，也是指農(nóng)村人口與農(nóng)村的分離。因?yàn)閷?duì)于已遷入城市的人來(lái)說(shuō)，他們已不再具有農(nóng)民的身份，已不屬于農(nóng)村人口，對(duì)于鄉(xiāng)村治理也沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)的意義。徐勇教授在本書(shū)中所說(shuō)的農(nóng)民流動(dòng)并非指?jìng)鹘y(tǒng)意義上的農(nóng)民流動(dòng)，而是從“流動(dòng)”的一般意義上說(shuō)，即“農(nóng)民位置的移動(dòng)”。所以，所謂農(nóng)民流動(dòng)就是“農(nóng)民為尋求其他生活來(lái)源而暫時(shí)或者長(zhǎng)時(shí)間離開(kāi)原村而處于流動(dòng)狀態(tài)”。只有流動(dòng)中的農(nóng)民與鄉(xiāng)村治理才有著密切的關(guān)聯(lián)性。
農(nóng)民流動(dòng)是中國(guó)社會(huì)變遷進(jìn)程中的一個(gè)跨世紀(jì)的重大課題。20世紀(jì)80年代初，中國(guó)農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這一重大改革措施在調(diào)動(dòng)起農(nóng)民生產(chǎn)積極性的同時(shí)，也使長(zhǎng)期隱匿于集體勞動(dòng)中的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力日益明顯。于是，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)民控制的逐漸放松，20世紀(jì)80年代中期以后，中國(guó)出現(xiàn)了以務(wù)工經(jīng)商為特征的農(nóng)民流動(dòng)。到20世紀(jì)90年代初，形成為農(nóng)民大規(guī)模流動(dòng)的“民工潮”。這種流動(dòng)的一個(gè)最突出的特點(diǎn)就是自發(fā)性，是農(nóng)民自動(dòng)的選擇和自主的行為。這種流動(dòng)大體上經(jīng)歷了以下三個(gè)階段:
一是1980年代中期開(kāi)始的小規(guī)模、零散的農(nóng)民流動(dòng)。這種流動(dòng)的除了極少數(shù)外出經(jīng)商者以外，主要是在本地區(qū)性流動(dòng)，即農(nóng)民利用農(nóng)閑時(shí)間外出做些零工。這種流動(dòng)對(duì)于流出地既定的生產(chǎn)生活秩序并沒(méi)有帶來(lái)明顯的沖擊和影響。
二是1980年代后期開(kāi)始的較大規(guī)模的農(nóng)民流動(dòng)。這種流動(dòng)在人數(shù)上有較大規(guī)模，流動(dòng)的范圍呈跨城鄉(xiāng)、跨地區(qū)性，農(nóng)民外出的目的性更強(qiáng)，時(shí)間更長(zhǎng)。這種流動(dòng)已開(kāi)始沖擊和影響流出地的鄉(xiāng)村治理過(guò)程。只是這一階段的農(nóng)民流動(dòng)具有間歇性特點(diǎn)，對(duì)多數(shù)農(nóng)民而言，流動(dòng)還不是一種持續(xù)不斷的行為，對(duì)鄉(xiāng)村治理的沖擊和影響還不具有連續(xù)性。
三是1990年代初中期開(kāi)始的大規(guī)模、持續(xù)不斷的農(nóng)民流動(dòng)。這種流動(dòng)不僅規(guī)模更大，流動(dòng)的跨城鄉(xiāng)、跨地區(qū)性更強(qiáng)，而且成為一種持續(xù)不斷的行為。相當(dāng)多數(shù)的農(nóng)民開(kāi)始將流動(dòng)作為一種固定的生產(chǎn)和生活方式，由此對(duì)鄉(xiāng)村治理過(guò)程帶來(lái)十分明顯的沖擊和影響。
現(xiàn)階段的農(nóng)民流動(dòng)大多數(shù)具有“兩棲”的特征，從生產(chǎn)和生活活動(dòng)來(lái)看，他們長(zhǎng)時(shí)間離開(kāi)鄉(xiāng)土，對(duì)于附著于鄉(xiāng)土的權(quán)威與規(guī)則越來(lái)越淡化，有的甚至根本就沒(méi)有相關(guān)意識(shí);從土地、戶籍、生存條件等方面看，他們的根又在本鄉(xiāng)本土，并沒(méi)有融入城市和工業(yè)文明社會(huì)，從而建立起一整套的行為規(guī)范。為此，他們的意識(shí)經(jīng)常處于矛盾狀態(tài)，他們的行為也往往處于失范狀態(tài)，以至出現(xiàn)規(guī)則“真空”。即與原有的鄉(xiāng)村社會(huì)規(guī)則發(fā)生激烈的沖突，從而造成秩序的震蕩。
二、農(nóng)民流動(dòng)對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響
（一）農(nóng)民流動(dòng)造成農(nóng)村資源浪費(fèi)和社會(huì)成本加大
毫無(wú)疑問(wèn)，農(nóng)村的土地和勞動(dòng)力是農(nóng)村的根本資源，農(nóng)村的人口流動(dòng)在很大程度上雖然緩解了我國(guó)人地資源沖突的矛盾，“在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，土地、資本、人力資源是基本要素，并構(gòu)成鄉(xiāng)村治理的主要資源。而農(nóng)民流動(dòng)不僅促使勞動(dòng)力要素的流動(dòng)、緩解人地矛盾，而且促進(jìn)生產(chǎn)要素的重新配置，使鄉(xiāng)村治理始終處于全新的變動(dòng)格局之中。”但它仍然是盲目和無(wú)序的，并且嚴(yán)重造成了農(nóng)村資源的浪費(fèi)。首先，由于農(nóng)民受地緣、血緣和業(yè)緣的影響，他們離開(kāi)了“生于斯，長(zhǎng)于斯”的家鄉(xiāng)，也可稱(chēng)為背井離鄉(xiāng)吧。在這些人當(dāng)中，有的人是漫無(wú)目的隨遇而安類(lèi)型的，特別是在城市里本身就業(yè)壓力就極大的情況下，能立刻找到工作的農(nóng)民并不多，他們需要時(shí)間與這個(gè)城市磨合，在這個(gè)過(guò)程中就造成了嚴(yán)重的農(nóng)村資源浪費(fèi)。其次，還有一部分人是具有一定理論知識(shí)，有理想、有專(zhuān)長(zhǎng)的青年農(nóng)民，這些人目的性極強(qiáng)，不過(guò)他們內(nèi)心也充滿了矛盾，既不愿放棄本土的耕地，又想盡快在城里一展拳腳。所以他們?cè)谶x擇農(nóng)作物時(shí)，多半選擇無(wú)需大量投入勞動(dòng)力的農(nóng)作物，把大量的時(shí)間用在出外打工上，可以說(shuō)這是一種“隱性棄耕現(xiàn)象”，這種現(xiàn)象使農(nóng)村的耕地資源遭到浪費(fèi)。
（二）農(nóng)民流動(dòng)造成了農(nóng)村發(fā)展的“空心化”
隨著農(nóng)村人口大量流入城市，農(nóng)村發(fā)展迫切需要的資金、技術(shù)、知識(shí)和人才也大量向城市集中，以致造成農(nóng)村發(fā)展的“空心化”。從總體上看，農(nóng)民流動(dòng)有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。但是，在有些地方，農(nóng)民流動(dòng)不僅未能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而進(jìn)一步造成農(nóng)業(yè)的萎縮，甚至農(nóng)村的衰敗，農(nóng)村治理資源更為匾乏，治理性難度加大。所以，不能對(duì)農(nóng)民流動(dòng)持一種盲目樂(lè)觀的態(tài)度，雖然確實(shí)存在著這樣的村莊。在許多鄉(xiāng)村，依靠農(nóng)村人口外出務(wù)工經(jīng)商返鄉(xiāng)并重建鄉(xiāng)村的愿望卻難以實(shí)現(xiàn)。相反的是鄉(xiāng)村最緊迫需求的資金、人才、知識(shí)和需求大量向城市集中，以致造成鄉(xiāng)村發(fā)展的“空心化”。農(nóng)村人口流動(dòng)有可能為鄉(xiāng)村發(fā)展帶來(lái)緊缺的資金、技術(shù)、人才和需求，從而重建鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的文明轉(zhuǎn)型，但也有可能使鄉(xiāng)村發(fā)展的緊缺資源進(jìn)一步流失，從而陷入有流動(dòng)無(wú)發(fā)展的“空心化”困境。所謂鄉(xiāng)村發(fā)展的“空心化”是指，“支撐鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展和文明轉(zhuǎn)型的資金、技術(shù)、知識(shí)、人才和需求等資源大量流失，鄉(xiāng)村治理可利用的手段嚴(yán)重匾乏，從而陷入鄉(xiāng)村發(fā)展的困境”。支撐鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的和文明轉(zhuǎn)型的資金、技術(shù)、知識(shí)、人才和需求不僅沒(méi)有向鄉(xiāng)村流回，反而持續(xù)不斷地流向城市。這種情況對(duì)農(nóng)村的發(fā)展是很不利的。鄉(xiāng)村發(fā)展“空心化”的后果不僅使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得不到發(fā)展，而且會(huì)增加治理的成本和難度。
（三）農(nóng)民流動(dòng)導(dǎo)致村治權(quán)力的運(yùn)作困難
在傳統(tǒng)社會(huì)，鄉(xiāng)村權(quán)力體系是封閉的。家族權(quán)力是自然沿襲的，它的傳承不是取決于自身的努力，而是先天性因素決定的。在建國(guó)后的相當(dāng)一段時(shí)間里，村治權(quán)力也是封閉的。普通村民根本無(wú)法參與到鄉(xiāng)村治理過(guò)程，村民在鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中只是扮演著被動(dòng)員的角色，被排除在鄉(xiāng)村治理的參與之外。改革開(kāi)放后，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的逐漸深入，農(nóng)村政治領(lǐng)域也出現(xiàn)了相應(yīng)的改革，其顯著標(biāo)志是實(shí)行了村民自治。“改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民獲得了經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，也獲得了可以自由選擇職業(yè)的自主權(quán)，可以自主流動(dòng)。農(nóng)民流動(dòng)使農(nóng)民利益分化，收人差距拉大，原本同質(zhì)性極強(qiáng)的農(nóng)村居民開(kāi)始發(fā)生職業(yè)和社區(qū)身份的雙重分化。”村民自治使鄉(xiāng)村治理的權(quán)力向普通村民開(kāi)放，農(nóng)民可以通過(guò)村委會(huì)選舉自主選擇“當(dāng)家人”，并通過(guò)民主管理、民主決策和民主監(jiān)督來(lái)行使當(dāng)家作主的權(quán)利，農(nóng)民的村治參與有了切實(shí)的制度保障。但是，農(nóng)村社區(qū)的政治參與是一種日常政治活動(dòng)，農(nóng)民流動(dòng)使得村治參與面臨著一系列性的矛盾和問(wèn)題，以往的村治權(quán)力都是在農(nóng)民不流動(dòng)的背景下運(yùn)作的。在農(nóng)民附著于土地的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村公共事務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單。鄉(xiāng)村治理習(xí)慣的治理附著于在土地上的農(nóng)民。當(dāng)今中國(guó)的農(nóng)民流動(dòng)是在現(xiàn)代化、工業(yè)化和城市化背景下發(fā)生的，且又是一種不穩(wěn)定的流動(dòng)，由此使鄉(xiāng)村治理的對(duì)象處在流動(dòng)過(guò)程之中，從而使公共事務(wù)增多，特別是村治權(quán)力的功能不足以應(yīng)對(duì)，治理難度增大。1980年代開(kāi)始的大規(guī)模的農(nóng)民流動(dòng)有一個(gè)重要特點(diǎn)，就是農(nóng)民工作和生活在外地，戶口和土地在本鄉(xiāng)，從而造成人與土地相分離。由于戶口在家鄉(xiāng)，流動(dòng)的農(nóng)民仍然屬于家鄉(xiāng)的村治對(duì)象。但是農(nóng)民的流動(dòng)，則使得家鄉(xiāng)的村治權(quán)力難以發(fā)揮作用，造成許多鄉(xiāng)村事務(wù)管不了，給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)了困難。當(dāng)然，中國(guó)各地情況千差萬(wàn)別，農(nóng)村的發(fā)展也極端不平衡。內(nèi)陸不同于沿海，城郊也不同于山區(qū)。
三、正確協(xié)調(diào)流動(dòng)人口，改善村治水平的對(duì)策
（一）建立健全人口管理機(jī)制，加強(qiáng)流動(dòng)人口管理
農(nóng)村流動(dòng)人口在流動(dòng)中對(duì)自身的再?gòu)?fù)制，這在一定時(shí)期是難以避免的。但應(yīng)該看到，造成這一結(jié)果還有一些社會(huì)的和體制的因素。如現(xiàn)行的城市治理機(jī)制是根據(jù)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市本位主義建立起來(lái)的，具有身份性特點(diǎn)。許多工作領(lǐng)域?qū)τ谵r(nóng)村人口的進(jìn)入加以嚴(yán)格限制，部分城市為了解決人口問(wèn)題，甚至以政府法規(guī)的形式規(guī)定農(nóng)村人口只能從事那些城市人口不愿從事的職業(yè)。這種歧視性政策如果永久化，農(nóng)村流動(dòng)人口將永遠(yuǎn)難以通過(guò)流動(dòng)改造自己，進(jìn)而改造傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)。所以，隨著全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，需要改革傳統(tǒng)的身份性治理機(jī)制，建立公平開(kāi)放的人口管理機(jī)制。在這一機(jī)制下，農(nóng)村流動(dòng)人口中的被歧視感、不公平意識(shí)和失衡心理會(huì)得到一定程度的緩解。將農(nóng)村流動(dòng)人口納入到全國(guó)統(tǒng)一的文明規(guī)則網(wǎng)絡(luò)之中。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的治理體制下，農(nóng)村流動(dòng)人口事實(shí)上處于文明規(guī)則的真空之中。對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，戶口所在地的政府管不著，工作所在地的政府也管不了。那么，隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其治理機(jī)制的改善，應(yīng)該將農(nóng)村流動(dòng)人口納入到全國(guó)統(tǒng)一的文明規(guī)則網(wǎng)絡(luò)之中，使其無(wú)論走到哪里，都要受到文明規(guī)則的制約。美國(guó)是一個(gè)人口流動(dòng)性十分強(qiáng)的國(guó)家，但人口的流動(dòng)并沒(méi)有造成人口的失控。其重要原因就是該國(guó)建立了一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)安全制度。每個(gè)人都有一個(gè)永久性的社會(huì)安全號(hào)碼，且與銀行借貸、社會(huì)救濟(jì)等口常生活密切相關(guān)。美國(guó)政府通過(guò)這樣一套制度對(duì)人口實(shí)施嚴(yán)密而隱蔽的監(jiān)控。這一方式是有借鑒意義的。即使我們不能或者無(wú)法建立起類(lèi)似的治理機(jī)制，但必須面對(duì)龐大的農(nóng)村流動(dòng)人口群體這一現(xiàn)實(shí)，將其納入到文明規(guī)則的網(wǎng)絡(luò)之中，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的共同安定。
（二）調(diào)整政策，促進(jìn)流動(dòng)農(nóng)民的政治參與
大量的農(nóng)村人口流動(dòng)和城市化趨勢(shì)對(duì)我國(guó)的政治民主化提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，這是值得我們每個(gè)中國(guó)人重視和思考的問(wèn)題。大規(guī)模的農(nóng)村流動(dòng)人口中的精英農(nóng)民并無(wú)意參加村內(nèi)的民主選舉，其中主要原因是因?yàn)檫@種選舉的時(shí)機(jī)不對(duì)，大多安排在農(nóng)閑期間，而這個(gè)時(shí)期卻是農(nóng)民在外地打工的最佳時(shí)期，二者相互沖突。一般情況下，農(nóng)村人口流動(dòng)有兩個(gè)高峰時(shí)期:一是春運(yùn)期間，也就是春節(jié)前后，這一時(shí)期是農(nóng)村人口流動(dòng)最高的時(shí)期;另一個(gè)時(shí)期就是農(nóng)忙時(shí)期，這一時(shí)期是收獲的季節(jié)，農(nóng)民紛紛回家收割糧食。因此，我認(rèn)為，政府應(yīng)該考慮農(nóng)村換屆選舉的時(shí)間安排在春節(jié)后還是比較合理的，這樣會(huì)很大程度上農(nóng)民參與政治的積極性。我國(guó)政府一直強(qiáng)調(diào):依法治國(guó)，但前提是要保證人民民主，加強(qiáng)法制建設(shè)。黨的十九大報(bào)告也指出:堅(jiān)持以人民為中心，發(fā)展社會(huì)主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當(dāng)家作主。如果農(nóng)民因?yàn)橥獬龃蚬ざ活櫞鍍?nèi)換屆選舉，那么即使經(jīng)濟(jì)水平提上來(lái)，農(nóng)村的發(fā)展也會(huì)停滯不前。所以通過(guò)法律來(lái)維護(hù)村民選舉就尤為重要，讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到法律的重要性，通過(guò)法律來(lái)維護(hù)自身以及村中公共事務(wù)的權(quán)利。同時(shí)，我國(guó)各政府部門(mén)也要制定相應(yīng)的政策措施，建立合理的選舉機(jī)制，建立完善的戶籍管理制度，甚至于根據(jù)不同地區(qū)不同的情況制定投票、聯(lián)系和管理機(jī)制，或者是村內(nèi)議事小組等等。
（三）大力發(fā)展農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)合作組織，調(diào)整農(nóng)民流動(dòng)下的人地關(guān)系
2018年中央一號(hào)文件指出“加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路。”推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，要探索集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式，發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和龍頭企業(yè)發(fā)展。當(dāng)前農(nóng)村人口規(guī)模流動(dòng)下出現(xiàn)的農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)發(fā)揮集體組織的作用，把千家萬(wàn)戶的小生產(chǎn)與千變?nèi)f化的大市場(chǎng)連接起來(lái)。避免了外出務(wù)工導(dǎo)致的土地撂荒、拋荒現(xiàn)象，可以有效增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)帶有較強(qiáng)的季節(jié)性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本是以家庭為單位，所以我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量與農(nóng)村勞動(dòng)力“兩個(gè)充裕”并存;農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)率和農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化加工率“兩個(gè)過(guò)低”并存的矛盾更為突出，造成農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)產(chǎn)品抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力差，農(nóng)民不能有效實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身利益。特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，各種生產(chǎn)要素都參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和收益分配，而單個(gè)農(nóng)民或家庭無(wú)法掌握這些生產(chǎn)要素比如信息、技術(shù)、人才，甚至在最基本的資金方面都是勢(shì)單力薄的，所以無(wú)法在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中爭(zhēng)取到利益，發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織，可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整向廣度和深度進(jìn)軍，有效拉長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，增加農(nóng)業(yè)附加值，可以使農(nóng)民取得由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的效益，可以獲得生產(chǎn)要素參與收益分配所帶來(lái)的利益，促進(jìn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞力，增加農(nóng)民的非農(nóng)業(yè)收入;可以通過(guò)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)組織與農(nóng)民建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，使參與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民不但從種、養(yǎng)業(yè)中獲利，還可分享加工、銷(xiāo)售環(huán)節(jié)的利潤(rùn)，增加收入。這樣不但保證了空心村莊土地的收入，也保證了農(nóng)民外出務(wù)工的收入。因此，大力發(fā)展農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)合作組織是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要載體，是農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收的現(xiàn)實(shí)選擇，同時(shí)也是提升村莊治理的有效手段。
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(作者系湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院碩士研究生)