——對于A省D縣扶貧項(xiàng)目庫建設(shè)的解構(gòu)
【摘要】本文以一個(gè)縣級扶貧項(xiàng)目庫建設(shè)的案例為基礎(chǔ)，構(gòu)建了科層理性和關(guān)系理性的分析框架，剖析了項(xiàng)目制“打包”和“發(fā)包”過程中基層政府的行為邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，基層實(shí)踐既遵從非人格化的科層理性，也遵循差序原則的價(jià)值型關(guān)系理性和趨利避害的工具型關(guān)系理性?；鶎诱捻?xiàng)目制實(shí)踐在科層理性主導(dǎo)下遵守規(guī)章制度，在兩種理性共同作用下變通執(zhí)行，在價(jià)值型關(guān)系理性主導(dǎo)下異化了項(xiàng)目用途?；鶎诱硇詸?quán)衡的準(zhǔn)則是價(jià)值型關(guān)系理性優(yōu)先于科層理性，科層理性優(yōu)先于工具型關(guān)系理性。本文為項(xiàng)目制和精準(zhǔn)扶貧的后續(xù)研究提供了理論借鑒和經(jīng)驗(yàn)素材，有利于優(yōu)化項(xiàng)目制在公共政策中所發(fā)揮的積極作用。
【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧；項(xiàng)目制；科層理性；價(jià)值型關(guān)系理性；工具型關(guān)系理性
一、導(dǎo)論
十八大以來，中央把扶貧開發(fā)提升到了新的戰(zhàn)略高度，明確指出實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，到2020年實(shí)現(xiàn)貧困人口全部脫貧、貧困縣全部“摘帽”。為此，各級政府在資源調(diào)配上采取了更有力的措施。2015年，中央和省級財(cái)政安排專項(xiàng)扶貧資金755億元，隨后兩年的增幅均在30%以上，2017年中央和地方財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金超過1400億元。在扶貧資金的管理方式上，精準(zhǔn)扶貧之前普遍采用了省級或市級項(xiàng)目制的管理方式，即各省（市）通過產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目、教育扶貧項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等將扶貧資金逐級落實(shí)到縣鄉(xiāng)。這種財(cái)政支出手段延續(xù)著分稅制改革以來自上而下資金配置的項(xiàng)目制運(yùn)行機(jī)制(周飛舟，2006a)。因?yàn)轫?xiàng)目制在長期運(yùn)行中不僅影響和塑造了穩(wěn)定的制度安排，成為其他許多領(lǐng)域中推動任務(wù)部署的一個(gè)重要形式(折曉葉、陳嬰嬰，2011)，而且也誘發(fā)了各層次的政府行為，重塑了中央與地方的關(guān)系(渠敬東，2012;周雪光，2015)，所以項(xiàng)目制所引起的變化是理解基層治理邏輯的關(guān)鍵因素。
在研究層面，項(xiàng)目制被認(rèn)為是理解國家治理的運(yùn)作過程和政府行為的一個(gè)新維度，不過其研究結(jié)論存在分歧。一些學(xué)者認(rèn)為項(xiàng)目制反映了國家治理的理性化，以完善的監(jiān)督機(jī)制、明確的用途及屬性，加強(qiáng)了中央的集權(quán)控制能力，優(yōu)化了地方財(cái)政預(yù)算支出能力，提高了財(cái)政資金的使用效率(尹利民，2015)；而且項(xiàng)目制突破了科層體制的“條塊”運(yùn)行模式，導(dǎo)入了市場機(jī)制，體現(xiàn)了技術(shù)治理的思想(渠敬東，2012)。也有學(xué)者對項(xiàng)目運(yùn)作持批評的立場，認(rèn)為項(xiàng)目制雖然設(shè)計(jì)初衷是理性化的，但實(shí)際運(yùn)作過程中的變通、嵌入、異化使其偏離了最初的設(shè)想，效果可能并不如意(王漢生等，2011；黃宗智等，2014；呂方、梅琳，2017)。
在實(shí)踐層面，扶貧項(xiàng)目的實(shí)施過程中也出現(xiàn)了類似的問題。因?yàn)檫^分依賴行政科層體制，扶貧部門通過自上而下的方式來傳遞和管理扶貧資源，基層政府在扶貧項(xiàng)目和脫貧方式的選擇上缺乏自主性。加之許多扶貧項(xiàng)目直接到村到戶，因其分散、零碎，扶貧部門甄別項(xiàng)目的成本較高，導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目效率不高，而出現(xiàn)項(xiàng)目配置不切實(shí)際、瞄準(zhǔn)率不高等弊端。如李小云等在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目對貧困群體的覆蓋率僅為1/6(李小云等，2005)。汪三貴等發(fā)現(xiàn)在村級瞄準(zhǔn)中，有48%的貧困標(biāo)準(zhǔn)以下的村沒有被列為貧困村，非貧困地區(qū)和非西部地區(qū)的瞄準(zhǔn)遺漏問題更為嚴(yán)重(汪三貴等，2007)。馬良燦在貴州的研究發(fā)現(xiàn)，各類扶貧項(xiàng)目脫離了項(xiàng)目設(shè)計(jì)的目標(biāo)以及貧困人口的實(shí)際需要(馬良燦，2013)。在現(xiàn)階段精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐中仍存在類似的問題，如資產(chǎn)收益扶貧的“大戶吃小戶”，易地扶貧搬遷“搬富不搬窮”等(汪三貴等，2017)。
為解決上述問題，中央改革了扶貧部門項(xiàng)目制運(yùn)作方式，并出臺相關(guān)文件要求除中央有明確規(guī)定需要省級組織實(shí)施的競爭性項(xiàng)目外，所有項(xiàng)目審批權(quán)限一律下放到縣。這次扶貧資金管理機(jī)制的改革被稱為責(zé)任、權(quán)力、資金、任務(wù)“四到縣”。此次變革沖擊了原有的基層貧困治理模式，改變了扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作方式。項(xiàng)目制原有的多重結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，縣級政府由最初的抓包方轉(zhuǎn)變?yōu)榧鞍l(fā)包”、“打包”于一體的項(xiàng)目決策者。2016年，國務(wù)院辦公廳發(fā)文要求各級財(cái)政的涉農(nóng)資金項(xiàng)目審批權(quán)限完全下放到貧困縣，貧困縣以重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目為平臺，統(tǒng)籌整合使用涉農(nóng)資金。在“四到縣”特別是“資金大整合”的背景下，貧困縣固然提高了資金使用效率，項(xiàng)目卻更容易發(fā)生變通和異化。扶貧項(xiàng)目被地方權(quán)力與利益關(guān)系所綁架，處于中間環(huán)節(jié)的執(zhí)行主體和參與主體成為項(xiàng)目的真正受益主體，貧困群體由于缺失話語權(quán)而被排斥在受益范圍之外，扶貧實(shí)施結(jié)果與精準(zhǔn)扶貧初衷和目的出現(xiàn)了嚴(yán)重背離(李博，2016;許漢澤、李小云，2016)，而且不同于項(xiàng)目落地后的精英俘獲，項(xiàng)目“發(fā)包”、“打包”階段的偏差對扶貧項(xiàng)目精準(zhǔn)的影響更大。此外，這種“一管就死、一放就亂”的現(xiàn)象并非扶貧項(xiàng)目的特例，而是項(xiàng)目制的制度秉性所致，其他公共政策財(cái)政項(xiàng)目同樣如此。因此對于此類問題的研究具有改進(jìn)當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制、兼顧輻射其他公共政策的實(shí)踐意義。
回顧已有研究可以發(fā)現(xiàn)，相關(guān)研究主要關(guān)注項(xiàng)目制對當(dāng)前基層治理的影響以及對國家與社會關(guān)系的形塑，對于基層政府“抓包”的應(yīng)對策略及其行為后果研究較多，但概念的闡釋遠(yuǎn)多于扎實(shí)的經(jīng)驗(yàn)研究(黃宗智等，2014)。此外，由于研究者無法進(jìn)入特定研究場景，研究者看不到項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作過程和結(jié)果，并且對委托方的“發(fā)包”過程、項(xiàng)目設(shè)計(jì)及其意圖知之甚少，只能遠(yuǎn)距離推測和勾勒地方政府的“打包”行為(周雪光，2015)。目前所呈現(xiàn)的諸多問題需要在基層實(shí)踐層面來解構(gòu)項(xiàng)目制的運(yùn)行邏輯，以彌補(bǔ)上述研究的不足。此外，在提出解決扶貧失準(zhǔn)的對策方面，學(xué)者們大多停留在技術(shù)層面，如改進(jìn)瞄準(zhǔn)方法、完善貧困標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建科學(xué)合理的評判指標(biāo)體系等。然而，造成項(xiàng)目瞄準(zhǔn)偏差的原因不只是技術(shù)手段不足的影響，多層次的政治社會關(guān)系所造成的偏差影響更大。技術(shù)層面的工作改進(jìn)并沒有從根本上解決實(shí)踐中的諸多問題，因而需要在更全面地了解基層貧困治理邏輯的基礎(chǔ)上尋求精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的完善。
項(xiàng)目制的基層實(shí)踐處于一個(gè)特定的場域空間，不同群體和個(gè)人帶著各自的利益訴求參與其中。制度變遷的軌跡和方向取決于參與者的行為邏輯及其相互作用(周雪光、艾云，2010)，因此對于項(xiàng)目制實(shí)踐的研究需要認(rèn)識各參與者的角色，在參與者互動中解讀制度邏輯的作用。本文認(rèn)為基層實(shí)踐遵從著一種超越韋伯的科層理性的理性邏輯。這種理性邏輯既包含非人格化的科層理性，也包含遵循差序原則、趨利避害的關(guān)系理性。這種理性邏輯是現(xiàn)存體制性和規(guī)范性因素的產(chǎn)物(周雪光，2008)，是項(xiàng)目制不可避免地發(fā)生異化的深層次原因，也是政府治理“一管就死、一放就亂”循環(huán)往復(fù)的重要原因。鑒于此，本文關(guān)注的問題是：精準(zhǔn)扶貧階段基層項(xiàng)目制的制度邏輯和實(shí)踐策略是什么？在特定的縣級扶貧場域中，基層政府如何行動，如何理解其背后的動機(jī)?已有的文獻(xiàn)對這些問題少有涉及，這些問題的研究又是當(dāng)前實(shí)踐所需。恰逢當(dāng)前扶貧資金管理體制改革，縣級政府自主建設(shè)扶貧項(xiàng)目庫，并審批執(zhí)行項(xiàng)目。本文將以某貧困縣扶貧項(xiàng)目庫的制定過程為例，從精準(zhǔn)扶貧的視角來透析基層扶貧開發(fā)治理機(jī)制，以個(gè)案的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)對已有研究不足予以補(bǔ)充。本文所采用的案例來自于筆者全程參與制定的D縣扶貧項(xiàng)目庫。筆者獲得了完整的扶貧項(xiàng)目庫建設(shè)流程材料，以此為案例藍(lán)本，下文將集中闡明如下幾個(gè)問題：（1）“四到縣”后，扶貧項(xiàng)目的分配、立項(xiàng)有什么特點(diǎn)？（2）科層理性和關(guān)系理性的內(nèi)涵是什么？（3）在項(xiàng)目“發(fā)包”、“打包”過程中，科層理性和關(guān)系理性誘發(fā)了基層政府何種行為？（4）基層治理的理性權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn)是什么？
二、案例背景
（一）實(shí)踐背景
D縣是A省于2012年自行確定的省級貧困縣，全縣總?cè)丝?03萬，其中貧困人口11.2萬人。2015年之前，每年獲得的上級財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金不足2000萬元。2015年，A省出臺了《關(guān)于深入實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），重新劃分了省市縣之間的扶貧主體責(zé)任，并將當(dāng)年扶貧資金直接切塊到縣，實(shí)行了扶貧責(zé)任、權(quán)力、資金、任務(wù)“四到縣”制度。同年，A省財(cái)政廳、扶貧辦下發(fā)了扶貧資金管理辦法，將扶貧資金使用范圍限定為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高貧困群體發(fā)展能力、金融扶貧和扶貧項(xiàng)目管理五個(gè)方面。D縣2015-2016年度項(xiàng)目資金總額為3020萬元，其中上級扶貧發(fā)展資金2420萬元，縣級配套資金600萬元。按照《意見》和扶貧資金管理辦法的要求，D縣成立了扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，縣扶貧辦主任上報(bào)了兩次扶貧項(xiàng)目庫的工作方案，因其資金項(xiàng)目的分配未能在扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組會議上達(dá)成共識而未通過。為完成扶貧項(xiàng)目庫的建設(shè)，扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組在綜合考慮各方要求的情況下，形成了如下建庫原則。
1.原則上項(xiàng)目必須在貧困村進(jìn)行。
2.優(yōu)先考慮用于生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如道路、農(nóng)田整治、水利設(shè)施等。
3.村級活動中心建設(shè)扶持不超過25萬，酌情考慮美麗鄉(xiāng)村建設(shè)點(diǎn)、中心村、撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶持額度。
4.每個(gè)貧困村保證20萬資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧資金額度等于該鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困村個(gè)數(shù)乘以20萬元。
5.各鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧資金額度依實(shí)際情況上浮。優(yōu)先考慮謀劃充分、整合資源方案清楚可行、能盤活現(xiàn)有資產(chǎn)的項(xiàng)目。
6.每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都列入了備選項(xiàng)目，備選項(xiàng)目是否執(zhí)行取決于項(xiàng)目本身的好壞以及總資金的約束，若備選項(xiàng)目沒有納入今年的項(xiàng)目庫，則明年執(zhí)行。
7.兼顧縣委縣政府的其他要求。
在這份原則的指導(dǎo)下，D縣確定了2015-2016年的扶貧項(xiàng)目。為了更清晰地揭示基層政府如何“發(fā)包”和“打包”，本文將從項(xiàng)目類型和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配兩個(gè)角度來剖析項(xiàng)目庫。在項(xiàng)目類型上，審定之后的扶貧項(xiàng)目可分為五大類，分別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、雨露計(jì)劃、精準(zhǔn)到戶、金融扶貧和精準(zhǔn)識別。具體的資金分配情況見表1。需要留意的是，村級活動中心在類型上歸為基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)際上并不在扶貧資金使用范圍之內(nèi)。
圖1中，保底資金是以每個(gè)貧困村20萬資金為基數(shù)測算而得，實(shí)際資金即各鄉(xiāng)鎮(zhèn)最終所得資金量。全縣共70個(gè)貧困村，保底資金總數(shù)為1400萬，而后根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目實(shí)際情況、貧困人口分布等因素酌情追加資金，所分配的總資金為3005萬元（去除了農(nóng)調(diào)隊(duì)貧困監(jiān)測與統(tǒng)計(jì)的支出）。由圖1可見，22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所得資金量均有所不同，存在不均衡的現(xiàn)象，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)V的資金量明顯高于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，K、S、T和U四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際所得資金均大幅超過保底資金。
通過對項(xiàng)目庫的分析，可以發(fā)現(xiàn)幾個(gè)特點(diǎn)：（1）資金的違規(guī)投向。扶貧資金管理辦法要求禁止非扶貧領(lǐng)域的投入，但符合政策范圍的扶貧資金支出僅占到總資金的78.4%，其中601萬上級扶貧資金違規(guī)用于村級活動中心建設(shè)，占上級撥付資金的24.8%。（2）資金分配偏好基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。D縣的基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目共75個(gè)，占總資金的77.3%。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際所得扶貧資金出現(xiàn)非均衡性分配，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)如V鎮(zhèn)所得資金高出其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)一倍多。（4）項(xiàng)目類型的增加。D縣的扶貧項(xiàng)目在2012-2014年只集中于三種類型，即基礎(chǔ)設(shè)施（道路、橋梁、灌溉）、產(chǎn)業(yè)扶貧和教育扶貧（雨露計(jì)劃）。2015年的資金項(xiàng)目共5大類15項(xiàng)，其類型數(shù)量明顯超過前幾年，而變化的根源便是縣級政府的自主性安排。
（二）制度背景
制度體現(xiàn)于人們在物質(zhì)和象征性活動諸方面的穩(wěn)定行為方式之上，其安排導(dǎo)致了特定行為模式的產(chǎn)生和重復(fù)存在(周雪光、艾云，2010)。項(xiàng)目制的制度背景是科層制，科層制的一些制度安排塑造了項(xiàng)目實(shí)施的基本邏輯。中國傳統(tǒng)科層行政治理是上級部門將各類權(quán)力和責(zé)任同時(shí)打包給下級，使之出現(xiàn)多種權(quán)責(zé)混合的治理形態(tài)(陳家建等，2015)。在這種名為行政發(fā)包制的制度下，政府層層下放財(cái)政資源、行政權(quán)限和相應(yīng)的激勵(lì)，使得基層政府在屬地內(nèi)有相當(dāng)大的自主治理權(quán)(周黎安，2014;周雪光，2014)。上級政府將剩余的權(quán)力和責(zé)任同時(shí)統(tǒng)籌委托于下級政府，下級政府在獲得較大的自由操作空間的同時(shí)也承擔(dān)著較大的責(zé)任(陳家建等，2015)。與“行政發(fā)包制”明顯不同的是，項(xiàng)目制采用中央政府“發(fā)包”、地方政府“打包”、基層政府“抓包”的運(yùn)行機(jī)制(折曉葉、陳嬰嬰，2011)，對行政管理所帶來的核心變化是政府間權(quán)責(zé)關(guān)系的明晰化，強(qiáng)化了自上而下的線條控制權(quán)(陳家建等，2015)。項(xiàng)目制的“事本主義”原則使得項(xiàng)目庫在設(shè)立之初就明確了目標(biāo)、操作規(guī)則、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等，具有?？顚Ｓ?、專項(xiàng)專責(zé)的特點(diǎn)。基層政府只需按照項(xiàng)目發(fā)包部門的相關(guān)規(guī)定申報(bào)項(xiàng)目及組織項(xiàng)目實(shí)施，并不具有剩余控制權(quán)和剩余責(zé)任(渠敬東，2012；李祖佩，2015b；陳家建等，2015)。項(xiàng)目庫是項(xiàng)目制的具體實(shí)踐載體，項(xiàng)目制的諸多特性在項(xiàng)目庫的管理機(jī)制中得以體現(xiàn)。財(cái)政項(xiàng)目庫按照工作順序可分為儲備項(xiàng)目庫、執(zhí)行項(xiàng)目庫等。儲備項(xiàng)目庫統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多個(gè)項(xiàng)目，使之按照專項(xiàng)總體規(guī)劃予以分期分批執(zhí)行；執(zhí)行項(xiàng)目庫主要用于明確年度工作計(jì)劃，其所在的管理層級決定了控制權(quán)的歸屬，本文主要分析的是執(zhí)行項(xiàng)目庫。以扶貧領(lǐng)域的項(xiàng)目制實(shí)踐而言，扶貧項(xiàng)目經(jīng)歷了“四到省”、“四到市”，再到精準(zhǔn)扶貧階段的“四到縣”體制。之前的管理體制以省市級扶貧項(xiàng)目庫為基礎(chǔ)，這種機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)省市級扶貧工作的統(tǒng)籌安排，但難以兼顧基層扶貧工作實(shí)際，也難以保證縣級總體扶貧規(guī)劃的完整實(shí)施，這也是之前縣級總體扶貧規(guī)劃形同虛設(shè)的重要原因。
“四到縣”后，扶貧資金使用依然采用項(xiàng)目制的形式，扶貧項(xiàng)目的實(shí)施和管理仍遵循著項(xiàng)目制的基本特點(diǎn)，每種項(xiàng)目都有明確的操作指南和規(guī)章制度。但“四到縣”沖擊了傳統(tǒng)項(xiàng)目制的運(yùn)作過程，使扶貧項(xiàng)目管理具備了行政發(fā)包制的剩余委托的特點(diǎn)?？h級政府在扶貧資金管理辦法的框架內(nèi)自主建立項(xiàng)目庫，統(tǒng)合了“發(fā)包”與“打包”權(quán)，在完成精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)下享有較大的自由裁量權(quán)?！八牡娇h”之前，D縣扶貧辦沒有審批權(quán)限，其職責(zé)是篩選各鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報(bào)的項(xiàng)目后再報(bào)送市扶貧部門。市扶貧辦建立年度扶貧項(xiàng)目庫，審定后將資金下?lián)艿礁骺h，由縣扶貧辦負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的實(shí)施?！八牡娇h”之后，推行省市級備案、縣級審批、實(shí)施、驗(yàn)收等制度?？h級扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭建立年度執(zhí)行項(xiàng)目庫，項(xiàng)目的收集、前期考察、審批、監(jiān)督、考核由縣扶貧辦執(zhí)行。這種權(quán)責(zé)配置考慮到了全國范圍內(nèi)政策推進(jìn)總體控制的需要，也為負(fù)責(zé)具體政策執(zhí)行的基層政府留出了因地制宜“轉(zhuǎn)譯”政策的自由裁量空間(呂方、梅琳，2017)。出于對自身利益的考量，基層政府“選擇性執(zhí)行”(O’Brien & Li，1999)、“變通”(王漢生等，2011；呂方、梅琳，2017)、“共謀”(周雪光，2008)成為一種常態(tài)。
三、分析框架：科層理性和關(guān)系理性
剖析基層貧困治理邏輯需要將其置于現(xiàn)有管理體制的語境下。由于科層制是當(dāng)前主導(dǎo)性的組織制度(布勞、梅耶，2001)，項(xiàng)目制作為一種治理機(jī)制依附于科層體制，表現(xiàn)出“科層為體，項(xiàng)目為用”的運(yùn)作機(jī)制(史普原，2015)。韋伯認(rèn)為理性是指以清晰的目標(biāo)導(dǎo)向以及明確的實(shí)現(xiàn)手段為基礎(chǔ)的思維和行為方式?？茖又埔?qū)I(yè)化、非人格化等特征能得到可預(yù)期的行為和結(jié)果而被認(rèn)為是高度理性的組織方式(韋伯，2008)。科層理性體現(xiàn)在組織結(jié)構(gòu)被制度化或者被法律化，組織成員必須依照規(guī)則和流程行事，并以特定目的為導(dǎo)向，從而消除外部環(huán)境的不確定性。由于科層制對科層成員的激勵(lì)弱，非正式關(guān)系廣泛地侵入科層制體系，社會關(guān)系與正式科層制之間的互動與沖突一直作為科層制的另一面而存在(紀(jì)鶯鶯，2012)。在人類理性有限的情況下，科層可視為不完全的契約，部分組織成員并不會嚴(yán)格遵守規(guī)章制度，從而出現(xiàn)政策目標(biāo)被替代等問題(Panda，2015)。實(shí)踐中，項(xiàng)目制嵌入于多層次的政治社會關(guān)系，對其起源的研究成為理解中國治理模式變遷的關(guān)鍵線索(陳家建等，2015)。為此，本文將科層制的組織規(guī)則定義為科層理性，用以解釋項(xiàng)目制實(shí)際運(yùn)作模式的管理制度的作用；將制度外的關(guān)系化、人情化運(yùn)作定義為關(guān)系理性，用以分析基層干部在社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)作用下如何進(jìn)行策略選擇。
（一）科層理性
韋伯對科層制所預(yù)設(shè)的理性規(guī)則，主要體現(xiàn)為分工、權(quán)力等級、規(guī)章制度和非人格化這四個(gè)基本特征(布勞、梅耶，2001;韋伯，2008)。
1.分工
科層制把實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)所需的工作以正式的職責(zé)分配到每個(gè)工作崗位(韋伯，2004)。這種分工體現(xiàn)在橫向的扶貧組織體系中，即財(cái)政、發(fā)改、交通、農(nóng)業(yè)、水利等相關(guān)職能部門在扶貧資源的分配、管理和使用中具有明確的部門機(jī)構(gòu)邊界(林雪霏，2014；楊亮承，2016)。專業(yè)分工也會帶來交易成本的增加，分工越多，協(xié)調(diào)多個(gè)部門的行動成本越大，對科層組織的要求也越高(Williamson，1971)。以D縣為例，縣委政府承擔(dān)扶貧主體責(zé)任，如脫貧摘帽責(zé)任，而縣級扶貧部門僅承擔(dān)具體項(xiàng)目實(shí)施管理的責(zé)任。扶貧辦編制資金項(xiàng)目計(jì)劃表，上報(bào)縣扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組審定，扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組作為統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)在保障脫貧任務(wù)完成之余還需要平衡各方的利益訴求，這就為策略選擇埋下了伏筆。
2.法律與規(guī)則
有詳盡的規(guī)章制度并且要求組織成員嚴(yán)格遵守，這被認(rèn)為是科層制的根本特征(韋伯，2004)。嚴(yán)格遵循規(guī)則可以減少內(nèi)部合謀與外部尋租(史普原，2015)。科層制限定了行動邊界，使得組織成員的行為具有可預(yù)期性，而可預(yù)期的行政管理是理性化的重要表現(xiàn)。在扶貧領(lǐng)域，從中央的指導(dǎo)意見到地方的具體項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則都有較為詳盡的規(guī)定，甚至部分省份對扶貧工作進(jìn)行立法，A省也同樣出臺了包括扶貧資金管理辦法在內(nèi)的各項(xiàng)規(guī)定。這些規(guī)章制度要求組織成員在項(xiàng)目的管理過程中必須遵循相關(guān)的規(guī)定，并明確一旦出現(xiàn)違法違規(guī)行為，將會對其主體予以追責(zé)。
3.權(quán)威層級
等級權(quán)威是科層制的核心要素。科層組織運(yùn)用等級命令能夠減少多次簽訂契約與討價(jià)還價(jià)所帶來的交易成本(Williamson，1971;史普原，2015)。組織體系中的各個(gè)崗位都必須遵守等級制度原則，每個(gè)崗位的代理人都要受到高一級崗位代理人的監(jiān)督和控制(韋伯，2004)。扶貧系統(tǒng)的縱向體系是從中央到省市縣的扶貧機(jī)構(gòu)，即扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室(楊亮承，2016)。按照《意見》的相關(guān)規(guī)定，省、市兩級扶貧辦以扶貧規(guī)劃制定、資金項(xiàng)目監(jiān)管、工作指導(dǎo)和扶貧績效考評作為主要任務(wù)，不再參與縣級具體的項(xiàng)目安排和組織實(shí)施?？h級政府承擔(dān)扶貧主體責(zé)任，負(fù)責(zé)制定脫貧攻堅(jiān)實(shí)施規(guī)劃，優(yōu)化配置各類資源要素，組織落實(shí)各項(xiàng)政策措施。D縣成立了扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)精準(zhǔn)扶貧工作，組長為縣長，副組長為分管扶貧的縣委常委（省交通廳下派掛職的扶貧專干）、分管扶貧的副縣長、協(xié)管農(nóng)業(yè)的副縣長（省農(nóng)委下派的掛職干部）以及縣長助理。小組成員包括相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任由縣扶貧辦主任擔(dān)任。在目前的扶貧管理體制之下，縣扶貧辦同時(shí)接受上級扶貧部門和縣政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。
4.非人格化
現(xiàn)代科層制的一個(gè)顯著特點(diǎn)是非人格化傾向，規(guī)章制度下的崗位職責(zé)劃定了個(gè)人的活動范圍，個(gè)人意志沒有發(fā)揮的空間，只能服從科層意志。科層理性不允許個(gè)體隨意擴(kuò)大行動并表現(xiàn)出“能動性”?！袄硐氲墓賳T要以嚴(yán)格排除私人感情的精神去處理公務(wù)，沒有憎恨和熱愛，也因此不受感情的影響”(韋伯，2004)?？茖又频膷徫淮砣说男袨轫氃诮M織賦予的權(quán)限范圍之內(nèi)，以組織的目標(biāo)為準(zhǔn)繩，將私人關(guān)系和公務(wù)關(guān)系嚴(yán)格區(qū)分，不夾雜個(gè)人的偏好(布勞、梅耶，2001)。以D縣為例，非人格化準(zhǔn)則要求扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組在確定扶貧項(xiàng)目時(shí)必須在扶持貧困村和貧困人口的目標(biāo)下行事，崗位代理人不能俘獲扶貧資源作為他用，最貧困的村和貧困人口應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁嗟馁Y金扶持。
（二）關(guān)系理性
不同于以規(guī)章制度為本的韋伯式科層體制，中國行政制度的核心是由上下級間的忠誠、信任、庇護(hù)關(guān)系交織而成的向上負(fù)責(zé)制(周雪光，2012)。社會關(guān)系滲透在政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的正式組織和科層體系之中(紀(jì)鶯鶯，2012)。韋伯也討論了社會關(guān)系及其倫理基礎(chǔ)在構(gòu)建社會組織和制度中的作用(韋伯，2008)，但中國的社會關(guān)系不遵循西方社會的普遍主義原則(帕森斯，2003)，而是具有差序格局特征的特殊主義關(guān)系(紀(jì)鶯鶯，2012)。從治理邏輯來看，本文界定的科層理性只代表組織管理體制的剛性規(guī)則，還需從特殊社會關(guān)系的角度去理解組織機(jī)構(gòu)的彈性運(yùn)作。
本文所界定的關(guān)系理性既遵循明確的關(guān)系價(jià)值及其實(shí)現(xiàn)手段，又在關(guān)系框架內(nèi)界定利益及其實(shí)現(xiàn)方式(高尚濤，2010)。利用韋伯的價(jià)值理性和工具理性框架可將關(guān)系理性進(jìn)一步劃分為價(jià)值型關(guān)系理性和工具型關(guān)系理性。價(jià)值理性是以特定的規(guī)范性理念如道義、道德為基本導(dǎo)向的思維和行為方式，工具理性是以特定的功利目標(biāo)為基本導(dǎo)向的思維和行為方式。因此，兩者都具有清晰的目標(biāo)導(dǎo)向和相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)手段，但擁有不同的內(nèi)涵。價(jià)值型關(guān)系理性以倫理來定位關(guān)系，其核心是強(qiáng)調(diào)個(gè)體之間的關(guān)系序列和差序格局原則的“倫理本位”(梁漱溟，2011；費(fèi)孝通，2012)。個(gè)體需先在關(guān)系序列中定位自己，然后遵循既定的行事規(guī)則開展合宜的行為(李芊蕾、秦琴，2008)。價(jià)值型關(guān)系理性下的行為模式并不符合西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中假定的“理性人”，個(gè)體并不追求利益最大化，而是在關(guān)系序列中作出選擇(李芊蕾、秦琴，2008)。工具型關(guān)系理性則以個(gè)體利益最大化為行動依據(jù)，指導(dǎo)個(gè)體主動構(gòu)建對自己有用的關(guān)系，不再被動地接受“倫理本位”規(guī)定的各種關(guān)系，并將這種關(guān)系視為自身獲取資源的手段，以改善個(gè)體在關(guān)系結(jié)構(gòu)中的地位。
具體而言，價(jià)值型關(guān)系理性是一種嵌入在已經(jīng)存在的社會關(guān)系中的理性，其行為動機(jī)是保護(hù)既有的有價(jià)值資源，希望獲得承認(rèn)和認(rèn)可。個(gè)體是不自覺地、被動地接受體制內(nèi)部上尊下卑的等級秩序、慣習(xí)等理念原則。工具型關(guān)系理性的行為動機(jī)是尋找和獲得額外有價(jià)值的資源，希望獲得資源和利潤(林南，2005)。換言之，工具型關(guān)系理性將關(guān)系視為一種擴(kuò)展利益的工具。基層政府的自利性則體現(xiàn)了工具型關(guān)系理性，有主動選擇的特征，如“趨利避害”、追求政績、庇護(hù)關(guān)系等?？茖又频膭傂砸?guī)則在社會關(guān)系的化約下具有了彈性，兩者之間具有一定張力，一方面科層理性在一定范圍內(nèi)約束了關(guān)系理性的行動；另一方面，關(guān)系理性在不斷地消解科層理性的束縛，對既有規(guī)則進(jìn)行自主性建構(gòu)，初始意圖的失敗是最直接的體現(xiàn)(林雪霏，2014；李祖佩，2015a；史普原，2015)。下文將剖析D縣扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組制定的扶貧項(xiàng)目庫建庫原則，以揭示科層理性和關(guān)系理性是如何影響項(xiàng)目制的基層實(shí)踐，也為理解項(xiàng)目制演變后的運(yùn)行邏輯提供經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。
四、理性分析框架下的項(xiàng)目庫建設(shè)解析
本文將研究限定于縣級扶貧項(xiàng)目庫建設(shè)的始末，研究對象是扶貧工作責(zé)任主體，即縣級政府和扶貧辦。借用布迪厄的場域理論，在D縣的縣級扶貧場域中，縣級政府和扶貧辦作為主要行動者，通過采取各種策略，使用和部署各種資本來滿足自身利益訴求，博弈的過程和結(jié)果體現(xiàn)在建庫原則和項(xiàng)目資金分配表中。只有了解扶貧項(xiàng)目庫建設(shè)過程中行動者的策略選擇邏輯是什么，才能解釋D縣項(xiàng)目實(shí)踐為何發(fā)生了變通和異化，偏離了理性化的設(shè)計(jì)意圖。鑒于此，筆者將在科層理性和關(guān)系理性的框架下，從建庫原則的對比分析入手，展現(xiàn)行動者的策略選擇邏輯，闡釋項(xiàng)目制變通與異化的過程。
（一）科層理性：遵守規(guī)則、目標(biāo)合理和追求效率
科層理性體現(xiàn)了事本主義的行政邏輯，在已界定的組織目標(biāo)、政策實(shí)施等工作下，遵循常規(guī)、程序性的處理方式(折曉葉，2014)，使得“組織中理性”的實(shí)踐服務(wù)于國家治理的總體意志，并契合社會期待(呂方，2013)。這種遵守規(guī)則的特性在建庫原則的第一條和第五條有明確表現(xiàn)。建庫原則第一條“原則上項(xiàng)目必須在貧困村進(jìn)行”有兩層含義，一是申報(bào)主體必須是貧困村；二是項(xiàng)目的執(zhí)行區(qū)域必須限定在貧困村。這與《意見》提出的“省到非重點(diǎn)縣的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金要全部用于貧困村”是相符的。將扶貧資源全部用于貧困村、貧困人口，是中央、省級扶貧資金管理的“高壓線”。精準(zhǔn)扶貧采用了目標(biāo)管理責(zé)任制，以貧困人口全部脫貧為指標(biāo)，層層分解指標(biāo)和責(zé)任，以“一票否決”的考核機(jī)制強(qiáng)化了正式權(quán)威體制的約束力，因此D縣的扶貧項(xiàng)目在地域安排上沒有越界，遵循了基層政府在規(guī)則文本剛性約束下的目標(biāo)理性實(shí)踐邏輯。建庫原則第五條強(qiáng)調(diào)了資源整合等條件，這與《意見》的規(guī)定是一致的。扶貧項(xiàng)目實(shí)施優(yōu)先選擇土地指標(biāo)有保證、能盤活現(xiàn)有資產(chǎn)且資產(chǎn)權(quán)屬清晰的建設(shè)項(xiàng)目，以便降低項(xiàng)目實(shí)施成本，有利于項(xiàng)目順利開展。這種對效率的考量是科層制追求效率原則的體現(xiàn)(韋伯，2008)?？傮w來看，因?yàn)榫哂芯S護(hù)規(guī)則的合法性權(quán)威、明確項(xiàng)目目標(biāo)、追求效率、非人格化執(zhí)行等特點(diǎn)，這兩條建庫原則可認(rèn)為是科層理性主導(dǎo)下的規(guī)則遵守。
（二）科層理性與關(guān)系理性的權(quán)衡
1.項(xiàng)目的變通：科層理性與關(guān)系理性的交互作用
建庫原則中第二條“優(yōu)先考慮基礎(chǔ)設(shè)施”是對《意見》相關(guān)條款的變通執(zhí)行。鑒于交通、發(fā)改、水利等部門也有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，中央和省級的政策文件傾向于以專項(xiàng)扶貧資金側(cè)重產(chǎn)業(yè)發(fā)展。D縣往年的扶貧項(xiàng)目以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，特別是2013、2014年有70%左右的資金用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但D縣2015年的資金項(xiàng)目分配實(shí)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)優(yōu)先，這一變通直接導(dǎo)致了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目呈現(xiàn)壓倒性的數(shù)量優(yōu)勢，占比達(dá)到77.3%。《意見》明確要求發(fā)展產(chǎn)業(yè)促進(jìn)就業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目資金和到戶資金的比例。如果D縣按照正式制度執(zhí)行，就不會出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施資金占比77.3%的現(xiàn)象。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，D縣優(yōu)先考慮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是基層政府在科層理性與關(guān)系理性共同作用下的策略，科層理性體現(xiàn)在正式的文本有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這項(xiàng)工作，不再贅述，下文將對關(guān)系理性的作用途徑從慣習(xí)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和追求政績?nèi)齻€(gè)角度予以論述。
（1）價(jià)值型關(guān)系理性：慣習(xí)
布迪厄把慣習(xí)定義為行動者以往實(shí)踐活動的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)物，長期的經(jīng)驗(yàn)積累內(nèi)化為意識，并以此指揮和調(diào)動個(gè)人和群體的行為(布迪厄，2003)，使行動者產(chǎn)生各種“合乎理性”的常識性行為(洪巖璧、趙延?xùn)|，2014)。慣習(xí)的行為動機(jī)是保護(hù)既有資源，以期獲得群體承認(rèn)和認(rèn)可，因而屬于價(jià)值型關(guān)系理性。基層政府偏好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的慣習(xí)來自于工作實(shí)踐。一方面，“四到縣”之前，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目容易獲得上級職能部門審批，每一次審批通過都會增強(qiáng)縣級部門對投資基礎(chǔ)設(shè)施重要性的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知，多次互動使基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要性意識得到了強(qiáng)化。另一方面，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后是一種共識，“要致富先修路”成為普適性的策略選擇，以至于長期以來縣級涉農(nóng)職能部門的重點(diǎn)工作之一就是加強(qiáng)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如住建局的危房改造、交通局的村村通、國土局的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治等。這兩種因素形成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)優(yōu)先的慣習(xí)，并如同“路徑依賴”一樣，具有自我強(qiáng)化的趨勢，進(jìn)而影響著基層政府的行動策略選擇。這種慣習(xí)在Ｄ縣縣長的一次會議講話中得到了印證。縣長對扶貧辦主任說：“任主任，我們D縣是貧困縣，但是我們土地多，你扶貧辦每年2000萬的扶貧資金，縣里再給你配套2000萬，你每年只整地，一年整2000畝，五年下來就能整大約1萬畝地，你任主任就是我們D縣的大功臣”（D縣縣長訪談記錄）。
（2）工具型關(guān)系理性：規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)
原則第二條優(yōu)先考慮基礎(chǔ)設(shè)施而不是產(chǎn)業(yè)扶貧也是基層政府規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的理性選擇。受氣候、水利、病蟲等多種不可控因素的影響，加之缺乏有效的監(jiān)管力量和手段，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)既難以推廣也容易失敗(許漢澤、李小云，2016)。在以往的產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐中，扶貧資金主要投向合作社等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，通過經(jīng)營主體帶動貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，這種方式為尋租、俘獲創(chuàng)造了空間。由于D縣的合作社運(yùn)行不規(guī)范，缺乏益貧機(jī)制的設(shè)計(jì)和后續(xù)監(jiān)管，貧困戶受益少，從而降低了科層組織對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信任?，F(xiàn)行體制是向上負(fù)責(zé)制，官員趨于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)(周雪光，2012)，行事邏輯隱含著“寧可不做事，也不要出事”的原則。在這一邏輯下，即便基層干部付出很大努力，一旦產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目效果不明顯，或者受某種不可控因素的影響而失敗，不僅個(gè)人能力在領(lǐng)導(dǎo)和同行心中打了折扣，其個(gè)人操守和品行都有可能受到懷疑，直接影響基層干部的晉升。出于以上考慮，產(chǎn)業(yè)扶貧屬于“吃力不討好”的事，盡管產(chǎn)業(yè)的失敗不會給基層干部帶來經(jīng)濟(jì)上的損失，但是基層干部出于規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)的考慮也不會選擇產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，更傾向于扶貧資金從產(chǎn)業(yè)發(fā)展流向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。不僅D縣的干部有這種想法，其他縣的干部也有相同的觀點(diǎn)，認(rèn)為“產(chǎn)業(yè)一投就沒”，扶貧資金應(yīng)該主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
（3）工具型關(guān)系理性：追求政績
基層政府的自利性很大程度上表現(xiàn)為政績追求。畢竟追求政績是基層政府干部保障其政治地位和實(shí)現(xiàn)職位晉升的重要手段，也是地方政府向上級政府爭取更多資源的策略(楊亮承，2016)。一方面，精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制呈現(xiàn)壓力型體制特點(diǎn)，面臨著強(qiáng)有力的績效考核約束。在政績考核中，地方政府之間的差距極小，亮點(diǎn)工作能夠帶來制度化的考核加分，促進(jìn)了基層政府打造亮點(diǎn)工作的積極性(陳家建等，2013)。另一方面，在向上負(fù)責(zé)制中，上級主觀判斷評價(jià)尤為重要(周雪光，2012)，上級對基層工作的評價(jià)主要來自于實(shí)地調(diào)研考察，所以在基層干部的語境中，上級檢查是展示自己工作成果的機(jī)會。在上級領(lǐng)導(dǎo)視察過程中，基層干部只有介紹亮點(diǎn)工作才能吸引領(lǐng)導(dǎo)的注意力，進(jìn)而得到上級賞識，獲取政治資本。比起產(chǎn)業(yè)扶貧周期長、見效慢，風(fēng)險(xiǎn)大的缺點(diǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有經(jīng)驗(yàn)成熟、項(xiàng)目周期短、工作量直觀等特點(diǎn)，在形成亮點(diǎn)、迎接考察等方面具有優(yōu)勢，因此加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已是基層政府應(yīng)有之義。
需要補(bǔ)充的是，縣級政府的政績考核更多取決于市級政府，而且在“四到縣”體制下，省扶貧辦對縣級政府具體工作的約束有所減弱。以要求產(chǎn)業(yè)扶貧的資金投放比例而言，省扶貧辦并無太多有力的落實(shí)措施，只能威脅基層若不遵循其意圖則減少第二年的撥付資金，事實(shí)上這種約束在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略要求各級加大扶貧投入的背景下難以發(fā)揮作用。因此在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和追求政績的影響下，D縣扶貧項(xiàng)目的類型分配出現(xiàn)了上述結(jié)果。
2.項(xiàng)目的異化：價(jià)值型關(guān)系理性優(yōu)先于科層理性
雖然項(xiàng)目制依附于科層制的權(quán)力賦予而帶有行政制度的特點(diǎn)，但關(guān)系理性使項(xiàng)目制出現(xiàn)了行政吸納政治的特點(diǎn)，行政科層體制一方面按照項(xiàng)目制既有的運(yùn)作邏輯行事，另一方面貫徹了上級的政治意志，以及對自身利益的訴求，從而遮蔽、轉(zhuǎn)化和扭曲了項(xiàng)目設(shè)定的初衷(李祖佩，2015a)。原則第三條“村級活動中心建設(shè)扶持不超過25萬”，這條建庫原則屬于異化條款，源自于價(jià)值型關(guān)系理性起到主導(dǎo)性作用。價(jià)值型關(guān)系理性強(qiáng)調(diào)“倫理本位”，“倫”指“父子、夫婦、朋友、君臣”等關(guān)系，其個(gè)體之間的關(guān)系具有差序特征(紀(jì)鶯鶯，2012)。“差序格局”既包含了以自我為中心、親疏有別的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，也包括了縱向上尊卑長幼的等級秩序(閻云翔，2006；費(fèi)孝通，2012)。這些觀念在體制內(nèi)是被普遍認(rèn)可的，如價(jià)值信仰一樣被參與者所遵循。在行政體制中，上下級的等級差異代表著權(quán)力和資本的差異，等級秩序中的“中心”是一個(gè)群體中位置最高的掌權(quán)者(閻明，2016)?？h域內(nèi)早已形成以“四大家”主要領(lǐng)導(dǎo)為政治權(quán)力中心、向外差序遞減的政治關(guān)系圈層結(jié)構(gòu)，其次是縣委組織部長、常務(wù)副縣長等重要崗位的副縣級干部，再往外圍則是一般的副縣級干部。
村級活動中心建設(shè)并不在A省扶貧資金管理辦法所規(guī)定的資金使用范圍之內(nèi)，D縣依然分配了扶貧資金，原因在于村級活動中心建設(shè)是縣委組織部指派的“硬任務(wù)”，即在每個(gè)村配備一個(gè)面積不低于500平方米的活動中心，建設(shè)資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行解決。一個(gè)村級活動中心大約需要50萬元，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)則需要幾百萬資金。在財(cái)稅改革的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政捉襟見肘(周飛舟，2006b)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人集體向縣委組織部申訴沒有資金無法完成建設(shè)任務(wù)，縣委組織部則意圖整合各部門資金，其中就包括扶貧資金。關(guān)于扶貧資金能否用于村級活動中心，分管扶貧的縣委常委在一次縣長辦公會上明確地進(jìn)行了否定，并提出組織部門不要占用扶貧資金，也希望縣扶貧辦能夠按規(guī)章制度行事?？h委組織部長掌控著科層干部人事晉升權(quán)，掛職的縣委常委盡管是縣扶貧辦的直屬領(lǐng)導(dǎo)，但在政治資本上的話語權(quán)上遠(yuǎn)不如縣委組織部長。在等級差序觀念的影響下，扶貧辦干部遵從了縣委組織部長的指示。所以，執(zhí)行項(xiàng)目庫包括了25個(gè)村級活動中心建設(shè)項(xiàng)目，并將其包裝為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以規(guī)避上級審計(jì)和監(jiān)督。由此可見，D縣扶貧項(xiàng)目異化的根本原因是價(jià)值型關(guān)系理性對基層干部的作用全面超越了科層理性，正式規(guī)章制度的約束力僅表現(xiàn)在項(xiàng)目被包裝為合規(guī)的類型，不過也反映了價(jià)值型關(guān)系理性具有一定的作用邊界。
3.項(xiàng)目的非均衡分配：科層理性優(yōu)先于工具型關(guān)系理性
在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金分配中，一方面，縣級政府以貧困村的數(shù)量為基數(shù)分配資金，體現(xiàn)了科層理性的行為邏輯；另一方面，在庇護(hù)和趨利性的工具型關(guān)系理性的作用下，縣級政府對少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供了特殊安排，使得各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際所得資金出現(xiàn)了較明顯的非均衡分配。
（1）工具型關(guān)系理性：庇護(hù)
庇護(hù)關(guān)系是在特定場域中不同利益主體之間的交換關(guān)系，可被界定為工具性友誼關(guān)系的一種特殊情況，其中擁有較高政治、經(jīng)濟(jì)、社會地位的庇護(hù)者利用其影響力和資源向地位較低的被庇護(hù)者提供保護(hù)和利益，被庇護(hù)者則向庇護(hù)者提供一般性的支持和幫助作為回報(bào)(紀(jì)鶯鶯，2012;趙曉峰、付少平，2015)。庇護(hù)主義關(guān)系的根源在于資源的匱乏以及壟斷性分配模式(Oi，1985;紀(jì)鶯鶯，2012)，而且責(zé)任制鼓勵(lì)了上下級領(lǐng)導(dǎo)之間的私人聯(lián)系與庇護(hù)關(guān)系的形成與運(yùn)作(王漢生、王一鴿，2009)。在縣級扶貧場域內(nèi)，扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組對扶貧資源具有壟斷分配的權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依賴于縣級的分配，也會運(yùn)用個(gè)人關(guān)系來影響項(xiàng)目分配的結(jié)果，這些制度安排和互動行為在參與者之間構(gòu)建了庇護(hù)關(guān)系。
原則第四條“每個(gè)貧困村保證20萬資金”也是基層政府庇護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益的策略。此原則目的在于確保資金分配公平，但是容易導(dǎo)致“撒胡椒面”的現(xiàn)象，難以取得規(guī)模效益，這種資金分配方式與權(quán)力下放之前的分配方式并沒有區(qū)別?！八牡娇h”目的在于增強(qiáng)地方資金使用的靈活性，提升資金使用效率，目前的平均分配方式明顯與權(quán)力下放的目的相違背。即便如此，基層政府想改變資金分配策略也困難重重。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財(cái)政約束和政績考核的雙重壓力下，不會放棄對扶貧資金的爭取。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)多次獲取扶貧資金后，在預(yù)期穩(wěn)定的基礎(chǔ)上已經(jīng)將扶貧資金當(dāng)作“預(yù)算內(nèi)收入”的一部分，取消這部分資金會打亂鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金安排，引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)對縣扶貧辦的不滿。在資源約束條件下，資源獲取的多少直接決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度工作指標(biāo)完成狀況，并對個(gè)人的具有競爭性的政治資本產(chǎn)生影響。基層干部深知，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間資金分配差別太大，將不可避免地招致對個(gè)人的非議，更嚴(yán)重的是會造成扶貧辦與某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系的惡化，這種現(xiàn)象的發(fā)生可以直接影響縣扶貧辦的聲望和政治資本。所以，基層政府傾向于采用一種相對公平的分配方式來庇護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益，以換取政治忠誠和政治聲望。
原則第五條“每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都列入備選項(xiàng)目”也是基層政府受庇護(hù)關(guān)系影響下的產(chǎn)物。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都想盡可能多爭取扶貧資金，扶貧辦在總資金量的約束下很難滿足所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出的要求，出于庇護(hù)下級的考慮也不便直接拒絕，于是就和鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商將增加的項(xiàng)目列為備選，能否被選中取決于總資金的約束和扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組的討論意見。扶貧辦通過這種運(yùn)作實(shí)現(xiàn)了責(zé)任轉(zhuǎn)嫁，這樣既能維護(hù)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政負(fù)責(zé)人的關(guān)系，又能顧及到領(lǐng)導(dǎo)小組的意見。而在扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組討論過程中，扶貧辦主任重點(diǎn)推薦了K、S、T和U鎮(zhèn)。其中T鎮(zhèn)是縣扶貧辦主任的家鄉(xiāng)，K、S和U鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)是曾經(jīng)與縣扶貧辦主任一起工作過的同事。扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組采納了縣扶貧辦主任的推薦，圖1反映了各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金分配狀況，K、S、T和U四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際分配到的資金均大幅超過保底資金。
上述行動存在兩重庇護(hù)關(guān)系：一是扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組對扶貧辦的庇護(hù)，二是扶貧辦對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的庇護(hù)。上層機(jī)構(gòu)為下層機(jī)構(gòu)提供活動空間的庇護(hù)，以換取下級在其他政治事務(wù)上的服從與忠誠，表現(xiàn)在開展工作時(shí)的支持和上級意志的貫徹(李祖佩，2015a;趙曉峰、付少平，2015)。這種通過建立和維持個(gè)人關(guān)系所獲得的庇護(hù)關(guān)系蘊(yùn)含了一般社會關(guān)系的情感和道德因素(紀(jì)鶯鶯，2012)，如信任、忠誠與聲望。從D縣的扶貧項(xiàng)目基層實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目制的制度要求被既有地方關(guān)系結(jié)構(gòu)所綁架，項(xiàng)目發(fā)包進(jìn)一步強(qiáng)化了庇護(hù)關(guān)系結(jié)構(gòu)(李祖佩，2015a)。不過在項(xiàng)目制的實(shí)際運(yùn)作過程中，工具型關(guān)系理性的作用并沒有超越科層理性，行政科層制中的規(guī)章仍然主導(dǎo)著項(xiàng)目的“打包”和“發(fā)包”。
（2）工具型關(guān)系理性：趨利性
布迪厄認(rèn)為，場域中各種位置的占據(jù)者通過采取各種策略，使用和部署各種資本來維持或者改變自身在場域中位置，而場域本身的運(yùn)作需要依靠各種資本的交換及競爭來維系(楊亮承，2016)。場域中的參與者需要接觸那些資本存量高的占據(jù)者，從而增加自有資本，并規(guī)避損耗資本的行為。這種趨利避害的策略形塑了項(xiàng)目運(yùn)作的政治機(jī)制(折曉葉，2014)，一方面實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)的意志，另一方面基層政府也借此實(shí)現(xiàn)了自身利益，只不過是在行政體制的既有邏輯之下發(fā)揮作用而已(李祖佩，2015b)。
原則第七條“兼顧縣委縣政府的其他要求”，體現(xiàn)了基層干部對諸多非正式規(guī)范的遵守，也是趨利性的一種主動選擇。這些非正式規(guī)范概括來說有以下幾個(gè)層面。一是重點(diǎn)照顧省、市、縣級黨政核心成員單位聯(lián)系的扶貧村；二是照顧現(xiàn)任市、縣級領(lǐng)導(dǎo)家鄉(xiāng)所在的村；三是支持縣里的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目；四是留取一部分資金供縣主要領(lǐng)導(dǎo)決策。這些規(guī)范可以分為兩類，一類是實(shí)施“戴帽項(xiàng)目”，一類是配合縣域重點(diǎn)工作。已有研究表明，帶有上級領(lǐng)導(dǎo)意志的“戴帽項(xiàng)目”有較高的溢出效益(折曉葉、陳嬰嬰，2011；李祖佩，2015b)，完成領(lǐng)導(dǎo)戴帽的項(xiàng)目可以給上級領(lǐng)導(dǎo)留下較好的印象，能為以后資金分配和個(gè)人晉升提供巨大便利。實(shí)施這些項(xiàng)目的目的在于維持良好關(guān)系，包括市縣之間的關(guān)系、縣與扶貧辦之間的關(guān)系等，這些關(guān)系的維護(hù)有利于基層政府獲取經(jīng)濟(jì)資源和政治資源。在這種動機(jī)下，D縣增加了5個(gè)上級領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系村的扶貧資金，五個(gè)村分別屬于E、G、M、N、O鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由圖1可見，這五個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際所得資金多出保底資金不少。另外，政府自利還表現(xiàn)為基層政府整合項(xiàng)目資金，打造重點(diǎn)示范工程，以最大化地實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金投入的行政績效(李祖佩，2015a)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)園是D縣全力打造的重點(diǎn)工程，縣政府為了展現(xiàn)其農(nóng)村工作的成果，突顯政績，通過整合各部門資金打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園所覆蓋的中心示范村。縣扶貧辦劃撥130萬資金用于中心示范村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以示支持縣領(lǐng)導(dǎo)的決策。D縣扶貧辦主任說：“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園是縣委書記和縣長力推的政績工程，各科局在項(xiàng)目的安排上必須服從‘大局’，將資金配套到重點(diǎn)工作中，扶貧辦必須和縣里保持一致，也只能往里投項(xiàng)目”（D縣扶貧辦主任訪談記錄）。
圖1中，V鎮(zhèn)的實(shí)際分配資金遠(yuǎn)超其他的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則源自于此。V鎮(zhèn)有3個(gè)貧困村，保底資金是60萬，實(shí)際分配額度為215萬。其中，貧困村的項(xiàng)目只占到85萬，剩余130萬資金是用于V鎮(zhèn)境內(nèi)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園建設(shè)，包括兩條水泥路項(xiàng)目和一個(gè)塘壩擴(kuò)容項(xiàng)目。
4.小結(jié)
本文通過對D縣的扶貧項(xiàng)目庫建設(shè)過程的解構(gòu)，揭示了項(xiàng)目制“打包”和“發(fā)包”過程中基層政府的行為邏輯。研究發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目發(fā)包權(quán)和打包權(quán)的統(tǒng)合賦予了基層政府更大的“理性選擇”空間，已成型的關(guān)系和結(jié)構(gòu)性因素決定了項(xiàng)目運(yùn)作的機(jī)制。社會關(guān)系作用于科層制體系，行政科層制中的規(guī)則并非時(shí)刻有效，兩者構(gòu)成了項(xiàng)目制的實(shí)際運(yùn)行基礎(chǔ)。在社會關(guān)系和規(guī)章制度的多重約束下，科層理性和關(guān)系理性共同作用于基層干部的策略選擇，具體的影響途徑見圖2。通過權(quán)衡科層理性和關(guān)系理性的作用，筆者發(fā)現(xiàn)了以下規(guī)律。
（1）價(jià)值型關(guān)系理性優(yōu)先于科層理性
國家實(shí)行“四到縣”的前提假設(shè)就是科層制的可操作性和有效性?？茖永硇哉J(rèn)為官員對于關(guān)系的尋求都是徒勞的。但從D縣扶貧項(xiàng)目庫建庫情況來看，價(jià)值型關(guān)系理性在影響基層干部的行為過程中居于主導(dǎo)地位，項(xiàng)目因價(jià)值型關(guān)系理性優(yōu)先而發(fā)生異化，將扶貧資金投向了資金使用合規(guī)范圍之外的項(xiàng)目。價(jià)值型關(guān)系理性主要從兩條途徑影響基層政府的策略選擇：一是長期實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)積累內(nèi)化而成的慣習(xí)，二是以“倫理本位”為基礎(chǔ)的等級秩序觀念。
進(jìn)一步而言，價(jià)值型關(guān)系理性優(yōu)先于科層理性有其行動邊界：一是價(jià)值型關(guān)系理性所引發(fā)的行為在“謀公不謀私”的動機(jī)下可被科層制度所默許。當(dāng)有充分合理的理由支撐時(shí)，可以利用申辯機(jī)制應(yīng)對上級的督查與問責(zé)(呂方，2013)，實(shí)現(xiàn)對科層理性的超越，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求較大而加大了資金投放比例。二是規(guī)章制度不完善誘發(fā)了價(jià)值型關(guān)系理性對基層政府治理行為的扭曲。不完善的約束機(jī)制降低了科層制度的違規(guī)成本，若違規(guī)成本過高，價(jià)值型關(guān)系理性的作用也會受到一定的限制，如D縣的項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域基本都在貧困村。作為佐證，2016年多項(xiàng)扶貧政策的出臺，特別是層層簽訂脫貧任務(wù)責(zé)任狀，使激勵(lì)和問責(zé)機(jī)制得以進(jìn)一步完善。在紀(jì)檢、審計(jì)、督查等部門的重點(diǎn)監(jiān)督之下，D縣2016-2017年的扶貧項(xiàng)目庫得到了很大程度的矯正，過半數(shù)的資金用于光伏扶貧，基本沒有違規(guī)使用扶貧資金的情況。鑒于此，價(jià)值型關(guān)系理性優(yōu)先于科層理性有一定的作用邊界，取決于科層制度的完善程度，主要是監(jiān)督和約束機(jī)制。
（2）科層理性優(yōu)先于工具型關(guān)系理性
雖然關(guān)系理性在實(shí)踐中對既有規(guī)則進(jìn)行了自主性建構(gòu)，但以特定功利目標(biāo)為基本導(dǎo)向的工具型關(guān)系理性有著明確的行動邊界，“趨利避害”、追求政績、庇護(hù)結(jié)構(gòu)都只是在一定范圍內(nèi)靈活有效。項(xiàng)目制實(shí)踐中的“超越行政科層制”并不是主要方式便是佐證。在D縣的建庫案例中，項(xiàng)目在科層理性與關(guān)系理性的交互作用下發(fā)生變通，雖然基層政府也借此實(shí)現(xiàn)了自身利益，但是行政體制的既有邏輯發(fā)揮了主導(dǎo)作用。基層政府并不會逾越科層理性，表現(xiàn)為項(xiàng)目的性質(zhì)沒有突破指導(dǎo)文件劃定的范圍，或行政科層制中的規(guī)則并沒有嚴(yán)格按照原有的層級次序運(yùn)作而已(李祖佩，2015b)。以上均體現(xiàn)了科層理性優(yōu)先于工具型關(guān)系理性的規(guī)律。
五、結(jié)語
精準(zhǔn)扶貧要求“四到縣”的權(quán)力下放致使基層貧困治理機(jī)制發(fā)生了轉(zhuǎn)變。本文通過A省D縣2015-2016年度扶貧項(xiàng)目庫建設(shè)案例，從科層理性和關(guān)系理性的角度構(gòu)建理性分析框架，揭示了D縣扶貧項(xiàng)目實(shí)施的內(nèi)部邏輯，進(jìn)而解釋項(xiàng)目為何發(fā)生了變通和異化，偏離了理性化的設(shè)計(jì)意圖，以及這種變通和異化是如何在“發(fā)包”、“打包”過程形成的。在理性分析框架下，筆者發(fā)現(xiàn)基層治理實(shí)踐遵從著一種超越韋伯之科層理性的理性邏輯，這種基層治理理性既包含非人格化的科層理性，也包含遵循差序關(guān)系原則的價(jià)值型關(guān)系理性和趨利避害的工具型關(guān)系理性。根據(jù)目標(biāo)的不同將關(guān)系理性劃分為價(jià)值型關(guān)系理性和工具型關(guān)系理性，進(jìn)一步揭示了項(xiàng)目制的實(shí)踐邏輯和基層政府的選擇策略。具體而言，基層政府的項(xiàng)目制實(shí)踐在科層理性主導(dǎo)下遵守規(guī)章制度，在科層理性和關(guān)系理性共同作用下變通執(zhí)行，在價(jià)值型關(guān)系理性主導(dǎo)下超越了原本規(guī)則，異化了項(xiàng)目用途。通過權(quán)衡科層理性和關(guān)系理性對基層政府的作用，本文發(fā)現(xiàn)價(jià)值型關(guān)系理性優(yōu)先于科層理性，而科層理性的作用優(yōu)先于工具型關(guān)系理性。不過兩種關(guān)系理性均有一定的作用邊界，在強(qiáng)制度約束下，其作用將會受到限制。
基于本文的分析，理性分析框架提供了一個(gè)探尋精準(zhǔn)扶貧基層實(shí)踐機(jī)制改進(jìn)的突破口。政策設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)重視基層的理性治理邏輯，只有讓基層干部所遵從的關(guān)系理性與科層理性趨于一致，才能有效地避免基層干部的行為偏離。達(dá)到這個(gè)目的的關(guān)鍵在于強(qiáng)化約束和監(jiān)督機(jī)制：一方面是強(qiáng)化科層組織內(nèi)部的考核機(jī)制，包括切實(shí)落實(shí)黨政一把手負(fù)總責(zé)的制度，使貧困地區(qū)各級領(lǐng)導(dǎo)意志聚焦于精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，進(jìn)一步強(qiáng)化做好精準(zhǔn)扶貧工作的價(jià)值型關(guān)系理性，實(shí)現(xiàn)關(guān)系理性與科層理性的一致性。另一方面是建立外部評價(jià)的扶貧績效考核機(jī)制，讓獨(dú)立的第三方參與精準(zhǔn)扶貧的考核。內(nèi)部考核機(jī)制雖然一直存在，但在關(guān)系理性的影響下出現(xiàn)了考核形式化的問題。以獨(dú)立的第三方為評估主體能夠降低關(guān)系理性的影響，并根據(jù)評估結(jié)果問責(zé)約談排名靠后的省市縣。這些安排提高了各地對扶貧工作的重視，同樣可以實(shí)現(xiàn)關(guān)系理性與科層理性的趨同。
在研究層面，本文雖然是基于一個(gè)縣扶貧項(xiàng)目庫建設(shè)的案例分析，但所分析的項(xiàng)目制在扶貧領(lǐng)域的運(yùn)作邏輯同樣適用于其他領(lǐng)域。通過分析基層實(shí)踐的運(yùn)作邏輯，刻畫地方政府的理性治理行為，對理解基層治理邏輯與各個(gè)層面代理人行為有較大的參考價(jià)值，為進(jìn)一步深化改革涉農(nóng)工作的體制機(jī)制提供理論借鑒。本文的分析可以為中國項(xiàng)目制運(yùn)作中的“關(guān)系”找到一個(gè)合理的定位和解釋。與西方社會相比，中國的“關(guān)系”作為一種非正式的制度安排發(fā)揮作用的空間和效力是不容忽視的?！瓣P(guān)系”理論的運(yùn)用已經(jīng)對韋伯的“理性人”假說以及新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)提出了挑戰(zhàn)，也是對已有經(jīng)濟(jì)理論的補(bǔ)充和完善。但是所有研究都有邊界，本文只是分析了縣級層面項(xiàng)目制的制度邏輯和實(shí)踐策略，而精準(zhǔn)扶貧是系統(tǒng)工程，項(xiàng)目制實(shí)踐的利益方較多，其行動邏輯均有不同，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自利性訴求與策略、村莊的自主性回應(yīng)都是值得深入研究的領(lǐng)域，這也為后續(xù)研究提供了方向?？傮w而言，本文彌補(bǔ)了項(xiàng)目制和精準(zhǔn)扶貧的研究缺陷，延展了關(guān)系理論在基層治理研究中的運(yùn)用，也為后續(xù)研究提供了理論借鑒和經(jīng)驗(yàn)素材，并且有利于進(jìn)一步明確精準(zhǔn)扶貧過程中扶貧項(xiàng)目實(shí)施的基本脈絡(luò)，優(yōu)化項(xiàng)目制在公共政策中所發(fā)揮的積極作用。
作者單位：中國人民大學(xué)中國扶貧研究院、中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院（殷浩棟、汪三貴）；國家開發(fā)銀行湖南省分行（郭子豪）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會學(xué)研究》2017年第6期）
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