為加強農民合作社規(guī)范管理，提升整體質量，2019年2月，中央農辦、農業(yè)農村部等11個部門聯(lián)合印發(fā)了《開展農民專業(yè)合作社“空殼社”專項清理工作方案》，決定在全國范圍內集中開展農民專業(yè)合作社專項清理工作。《方案》下發(fā)以來，在社會上引起了廣泛的關注和議論，其中不乏一些擔憂與質疑。針對這些問題，筆者談談個人的幾點看法。
“空殼社”是怎么產生的
從發(fā)展時間軸來看，我國農民專業(yè)合作社大致分三個階段：第一階段（2007年至2012年）。這是合作社發(fā)展的初始階段，各地合作社發(fā)展的指導思想是數(shù)量優(yōu)先。第二階段（2013年至2018年6月）。這一階段的發(fā)展思路是積極發(fā)展、逐步規(guī)范、強化扶持、提升素質，加大力度、加快步伐發(fā)展農民專業(yè)合作社，切實提高引領帶動能力和市場競爭能力。第三階段（2018年7月至今）。2018年7月1日，新修訂的《農民專業(yè)合作社法》正式實施，意味著我國農民專業(yè)合作社進入了新的發(fā)展階段，各地進一步規(guī)范農民合作社的組織和行為，突出規(guī)范導向。
發(fā)展階段不同，合作社發(fā)展重點也不同。第一階段，以追求數(shù)量為主，各地在政策引導上多以成立合作社的多少作為考核指標。截至2012年底，全國農民專業(yè)合作社數(shù)量已達68.9萬家，其中一部分合作社有其名無其實，結果成為 “空殼社”。第二階段，以2013年中央1號文件為分水嶺，國家在財政項目、貸款貼息、稅收優(yōu)惠、保險服務、人才培養(yǎng)和設施用地等方面加大了對農民專業(yè)合作社的支持力度，極大調動了農民成立合作社的積極性。截至2017年底，全國農民專業(yè)合作社數(shù)量已達201.7萬家，其中就有一些為套取國家財政項目而成立的合作社，成立后發(fā)現(xiàn)條件不夠，不能獲得財政支持，索性就變成了“空殼社”。
“空殼社”需要清理嗎
“空殼社”到底有多少？目前尚無權威統(tǒng)計。根據(jù)市場監(jiān)管部門數(shù)據(jù)，截至2017年3月底，全國被列入經營異常名錄的市場主體為506.6萬戶，其中農民專業(yè)合作社43.6萬戶，占當時全國農民專業(yè)合作社總數(shù)的23.5%。根據(jù)該數(shù)據(jù)，“空殼社”在農民專業(yè)合作社總數(shù)中的占比應該不會超過23.5%。這次專項清理工作，通過徹底清查，相信會得到最終的“空殼社”數(shù)據(jù)。
“空殼社”數(shù)量較大，對其進行認真清理已是非常必要。按照專項清理工作方案，清理整頓的問題涵蓋無農民成員實際參與、無實質性生產經營活動、因經營不善停止運行、涉嫌以合作社名義騙取套取國家財政獎補和項目扶持資金、群眾舉報的違法違規(guī)線索和從事非法金融活動，這些問題給合作社整體社會形象造成了不利影響，嚴重阻礙了合作社高質量發(fā)展。因此，嚴格按照專項清理工作方案進行分類處置，不但不會影響合作社整體平穩(wěn)發(fā)展、損害合作社整體形象，相反，對那些長期不運行、沒有發(fā)揮作用的合作社，在自愿的基礎上引導、幫助它們注銷，可以營造農民專業(yè)合作社良好發(fā)展環(huán)境，消除農民朋友們對合作社的一些負面看法，吸引更多農民加入合作社，最終實現(xiàn)共同增收致富的目的。
“空殼社”應該如何清理
“空殼社”清理只是手段，促進農民合作社規(guī)范發(fā)展才是目的。在專項清理中，應根據(jù)排查結果，對存在問題的合作社區(qū)分類型，依法依規(guī)進行清理。對無農民成員實際參與、無實質性生產經營活動、因經營不善停止運行的合作社，應向合作社講清政策、說透后果，引導其自愿注銷。對領取營業(yè)執(zhí)照后未開展經營活動、申請注銷登記前未發(fā)生債權債務或已將債權債務清算完結的合作社，可采用簡易注銷方式辦理注銷，幫助解決注銷程序多、手續(xù)繁瑣、費用高等問題。對有生產經營活動、運行管理不規(guī)范的合作社，通過開展有針對性的法律政策宣傳，指導其對照法律法規(guī)，完善管理制度，規(guī)范辦社。對發(fā)展遇到困難的合作社，及時跟蹤幫扶。對缺乏農民專業(yè)合作社組織特征，但符合其他市場主體設立條件的，可引導其自愿設立、依法登記，并從政策咨詢、經營方式等方面做好指導服務。同時，在清理整頓工作中，發(fā)現(xiàn)涉嫌騙取套取涉農資金補助或中央預算內投資支持項目、涉嫌從事非法金融活動、利用合作社名義損害農民利益的合作社，要堅決予以處理，發(fā)現(xiàn)一起處理一起。
當然，做好“空殼社”專項清理工作工作量大、時間緊、任務重。截至2019年4月底，全國依法注冊登記的農民專業(yè)合作社達220.7萬家，有的注冊地址變了，有的法定代表人換了，有的聯(lián)系方式變了，有的則根本找不到了。因此，各級各部門要充分認識此次專項清理工作對促進合作社規(guī)范提升的重要性，嚴格屬地管理，壓實屬地責任，及時解決清理整頓過程中出現(xiàn)的問題，切實把各項工作落到實處、取得實效。
作者系農業(yè)農村部管理干部學院合作社發(fā)展中心主任、本刊編輯部主任
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：《中國農民合作社》期刊2019年第9期
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