去年以來(lái)，農(nóng)業(yè)部先后出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《鐮刀灣地區(qū)玉米結(jié)構(gòu)調(diào)整意見(jiàn)》、《全國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》、《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化種植業(yè)結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等政策性文件，各地貫徹中央精神，密集出臺(tái)農(nóng)業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式的指導(dǎo)方案，穩(wěn)步推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，取得明顯進(jìn)展。全國(guó)糧改飼試點(diǎn)縣由30個(gè)擴(kuò)大到100個(gè)，玉米調(diào)減面積預(yù)計(jì)超過(guò)3000萬(wàn)畝，為近13年來(lái)首次減少；南方水網(wǎng)地區(qū)生豬存欄調(diào)減1600萬(wàn)頭，養(yǎng)殖向環(huán)境容量大的地區(qū)轉(zhuǎn)移趨勢(shì)明顯。
看到成績(jī)的同時(shí)，也應(yīng)該清醒地意識(shí)到，制約結(jié)構(gòu)優(yōu)化、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的深層次矛盾和問(wèn)題依然存在，主要表現(xiàn)在：
一是從大環(huán)境來(lái)說(shuō)，我國(guó)農(nóng)業(yè)受成本和價(jià)格的“雙板”擠壓的局面在短時(shí)間內(nèi)難以改變。隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化速度加快，勞動(dòng)力成本將繼續(xù)上升，務(wù)農(nóng)與務(wù)工、務(wù)服（服務(wù)業(yè)）之間的機(jī)會(huì)成本有擴(kuò)大趨勢(shì)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力繼續(xù)向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)更加明顯。然而受補(bǔ)貼政策影響，農(nóng)戶預(yù)期土地升值，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格逐年攀升，對(duì)于種植大戶形成巨大壓力，阻礙規(guī)模經(jīng)營(yíng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐。從大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格來(lái)看，受國(guó)際油價(jià)和糧食走勢(shì)影響，美國(guó)、澳大利亞、巴西等國(guó)家大宗糧食產(chǎn)品價(jià)格不會(huì)迅速攀升，國(guó)內(nèi)糧食、大豆價(jià)格如果繼續(xù)保持穩(wěn)定生產(chǎn)，維持目前產(chǎn)量，需要繼續(xù)依賴價(jià)格支持、補(bǔ)貼等手段。同時(shí)，農(nóng)業(yè)資源、環(huán)境承載多度，土地急需休養(yǎng)生息，這也與我們?nèi)找嬖黾拥氖澄镄枨?，特別是對(duì)環(huán)境影響大的蔬菜種植、畜禽養(yǎng)殖業(yè)的需求產(chǎn)生矛盾，并將隨著城鎮(zhèn)化步伐加快而更加突出。結(jié)構(gòu)優(yōu)化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式，迫切需要革命性的手段來(lái)破題。
二是當(dāng)前調(diào)整目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)需求存在一定差距。當(dāng)前我國(guó)提出的“兩保、三穩(wěn)、兩協(xié)調(diào)”（即?？诩Z、保谷物；穩(wěn)定棉花、食用植物油、食糖自給水平；做到蔬菜生產(chǎn)與需求的協(xié)調(diào)，飼草生產(chǎn)與畜牧養(yǎng)殖的協(xié)調(diào)）的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)，從國(guó)家安全的角度來(lái)看，大方向沒(méi)有問(wèn)題。但如果從供需平衡和農(nóng)戶就業(yè)與增收來(lái)看，恐怕沒(méi)有觸及到實(shí)質(zhì)。我們目前的政策考量，是基于信息不對(duì)稱條件下制定的，例如去年玉米庫(kù)存壓力巨大，財(cái)政無(wú)法承受，中央能聽(tīng)到中儲(chǔ)糧這樣大企業(yè)的信息反饋。但現(xiàn)實(shí)情況是除了水稻、小麥等政府穩(wěn)定托市的品種外，很多農(nóng)作物生產(chǎn)和銷售都遇到“種什么賠什么”的難題。今年農(nóng)業(yè)部調(diào)研組也反映，山西調(diào)整結(jié)構(gòu)種谷子，結(jié)果谷子價(jià)格下跌，東北部分地區(qū)調(diào)結(jié)構(gòu)種西瓜，結(jié)果西瓜價(jià)格下跌；等等。這些表面看起來(lái)聯(lián)系不充分的現(xiàn)象卻反映了一個(gè)深刻的問(wèn)題，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)“總量過(guò)剩、局部失衡”的時(shí)代。早在2002年，我國(guó)人均蔬菜占有已經(jīng)達(dá)到世界平均水平的4倍，當(dāng)前，除了牛羊肉、奶等少數(shù)品種外，我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品人均占有、人均消費(fèi)水平居于世界前列，人均浪費(fèi)估計(jì)居于世界首位。長(zhǎng)期看，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品（除油料等作物外）總量供大于求的局面將會(huì)持續(xù)，這對(duì)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)非常嚴(yán)峻的調(diào)戰(zhàn)。健康的、有利于持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，絕不僅僅是基于糧食安全層面的，應(yīng)該是利于資源節(jié)約、效益最優(yōu)的。
三是從引導(dǎo)結(jié)構(gòu)調(diào)整的手段來(lái)看，大都依靠財(cái)政補(bǔ)貼和價(jià)格補(bǔ)貼，調(diào)整途徑單一。從新一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)施過(guò)程來(lái)看，以玉米為例，主要是依靠下調(diào)、取消玉米臨儲(chǔ)收購(gòu)政策，降低農(nóng)戶種植玉米預(yù)期效益達(dá)到的。取消玉米臨儲(chǔ)收購(gòu)政策，雖然對(duì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、去庫(kù)存發(fā)揮了重要作用，但是對(duì)種植大戶的打擊在短時(shí)期內(nèi)也是十分巨大的，他們購(gòu)買了玉米種植的裝備，掌握了全套技術(shù)，突然轉(zhuǎn)型造成的損失，只能自己負(fù)擔(dān)。這種不連貫、突發(fā)性政策變化是不利于新型農(nóng)戶培育和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的。從發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)看，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)主要依靠增加與品種掛鉤補(bǔ)貼，例如蘇州、上海對(duì)糧食、蔬菜的扶持政策，是在國(guó)家補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，每畝增加400-500多元的補(bǔ)貼，這樣的定向補(bǔ)貼僅在發(fā)達(dá)地區(qū)才有財(cái)政實(shí)力支撐，且屬于黃箱補(bǔ)貼范疇，容易引起世貿(mào)組織協(xié)議糾紛，不具有推廣性和持續(xù)性。所有這些政策，均是與市場(chǎng)需求和經(jīng)營(yíng)主體種植需求的“反向”調(diào)整，隨著市場(chǎng)需求和經(jīng)營(yíng)主體的對(duì)被調(diào)作物需求持續(xù)增加，調(diào)整結(jié)構(gòu)需要付出的財(cái)政補(bǔ)貼將平行增加，當(dāng)財(cái)政無(wú)力支撐時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)恢復(fù)到調(diào)整前的結(jié)果。
四是從財(cái)政支持結(jié)構(gòu)調(diào)整來(lái)看，也存在項(xiàng)目分散問(wèn)題，導(dǎo)致投入不少，效率低的問(wèn)題。各地財(cái)政、國(guó)土、發(fā)改、水利等機(jī)構(gòu)，均在本輪結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮了重要作用，但在執(zhí)行過(guò)程中，通過(guò)項(xiàng)目?jī)A斜來(lái)達(dá)到預(yù)期目的，存在銜接不順暢，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，造成浪費(fèi)嚴(yán)重，效率低。
對(duì)待以上問(wèn)題，我們認(rèn)為需要至少采取、但不限于以下的應(yīng)對(duì)措施：
一是充分把握國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)劣勢(shì)，認(rèn)識(shí)到結(jié)構(gòu)調(diào)整問(wèn)題的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性，要研究制定結(jié)構(gòu)調(diào)整的長(zhǎng)效機(jī)制和中長(zhǎng)期規(guī)劃，避免頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳。國(guó)際市場(chǎng)小麥、大豆等作物價(jià)格低于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的局面短期不會(huì)變，并且差距有擴(kuò)大的趨勢(shì)。如果差距進(jìn)一步擴(kuò)大，雖可以加大財(cái)政補(bǔ)貼增加產(chǎn)能，但補(bǔ)貼囿于世貿(mào)組織法律框架，不能無(wú)限制增加，所以必須考慮通過(guò)規(guī)?；C(jī)械化降低成本，提高競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
二是從供給側(cè)、需求側(cè)兩方面來(lái)考慮農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。我國(guó)農(nóng)業(yè)不僅僅在供給側(cè)存在失衡，在需求側(cè)的失衡更加明顯。對(duì)于一般城鎮(zhèn)居民來(lái)講，我國(guó)人均食品占有量高于世界平均水平，浪費(fèi)水平居世界前列，食品的獲取成本低于世界發(fā)達(dá)國(guó)家；但對(duì)于貧困地區(qū)人口來(lái)講，食品價(jià)格對(duì)他們生計(jì)構(gòu)成挑戰(zhàn)。這需要通過(guò)“結(jié)構(gòu)化”的供需方案來(lái)解決，這也是發(fā)達(dá)國(guó)家通用手段。例如美國(guó)盡管美國(guó)的小麥、玉米價(jià)格低，仍然有貧困人口無(wú)法支付食物需求。2014年美國(guó)農(nóng)業(yè)法案預(yù)算，仍有75%的預(yù)算安排在“補(bǔ)充營(yíng)養(yǎng)支持”，主要針對(duì)困難居民和學(xué)生等群體的食物補(bǔ)貼，并加大了用于環(huán)境治理支出。因此，結(jié)構(gòu)調(diào)整，不應(yīng)該是單純的供給側(cè)調(diào)整，應(yīng)該是供求雙向調(diào)整。只有我們的農(nóng)產(chǎn)品回歸到理性價(jià)格，才能使大多數(shù)農(nóng)戶在經(jīng)營(yíng)中受益，才能穩(wěn)定農(nóng)業(yè)就業(yè)人口，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
三是改革結(jié)構(gòu)調(diào)整的體制機(jī)制。目前，造成結(jié)構(gòu)調(diào)整難以推進(jìn)的主要原因，除了市場(chǎng)問(wèn)題，就是政府支持手段問(wèn)題。目前，全國(guó)農(nóng)民、種植戶都認(rèn)為國(guó)家會(huì)繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，對(duì)政策扶持預(yù)期很高。而執(zhí)行的結(jié)構(gòu)調(diào)整，也是使用補(bǔ)貼手段——有的加大對(duì)種植戶補(bǔ)貼，有的是價(jià)格補(bǔ)貼。但必須看到，我國(guó)實(shí)行的有關(guān)補(bǔ)貼，特別是與品種掛鉤的補(bǔ)貼，扭曲了市場(chǎng)價(jià)格，無(wú)一例外會(huì)增加土地成本和綜合成本的上升，補(bǔ)貼越多，地租上漲越快。今年?yáng)|北地區(qū)玉米臨儲(chǔ)政策取消后，地租也隨著下降。所以，承包戶留給種植戶的是固定的利潤(rùn)，補(bǔ)貼越多，地租越高，所有的風(fēng)險(xiǎn)由種植戶承擔(dān)，對(duì)培育新型農(nóng)民非常不利。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，越來(lái)越多的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和政策是針對(duì)人的，而非產(chǎn)業(yè)的，事實(shí)證明這是提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段。通過(guò)增加對(duì)農(nóng)村低收入人口的補(bǔ)貼，增加他們的就業(yè)，逐漸使土地承包戶擺脫對(duì)地租的依賴，種植經(jīng)營(yíng)戶真正成為市場(chǎng)的主人，會(huì)大幅度降低成本，提高效率和競(jìng)爭(zhēng)力，結(jié)構(gòu)調(diào)整問(wèn)題迎刃而解。
四是切實(shí)理順政府職能。發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)部門的最主要責(zé)任是促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)，而我國(guó)是提高產(chǎn)量。這就造成了我們國(guó)家目前農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量不斷提高，品種不斷豐富，但農(nóng)民仍舊沒(méi)有穩(wěn)定的就業(yè)，處于社會(huì)的邊緣化地位。他們的不安全感加劇了對(duì)土地的依賴，不利于土地流轉(zhuǎn)，給產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)了極大的困難。建議為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，增加農(nóng)民就業(yè)，恢復(fù)農(nóng)業(yè)生態(tài)，給土地休養(yǎng)生息的時(shí)間，我們將農(nóng)業(yè)部門單純“抓生產(chǎn)”的職能，轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)人”的職能，依靠市場(chǎng)力量促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，達(dá)到事半功倍的目的。
作者系中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所副研究員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院2016年10月25日
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