改革開放以來, 在國家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的有力支持下, 中國農(nóng)村發(fā)展取得了舉世矚目的成就。在1979年至2015年間, 中國糧食產(chǎn)量平均每年增長1.9%, 油料產(chǎn)量年均增長5.3%, 農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值年均增長5.7%, 農(nóng)村居民人均純收入年均增長7.6%, 人均消費支出年均增長6.8%。大體來看, 中國用世界7.5%的耕地, 解決了占世界19.1%的人口的吃飯問題, 為保障全球糧食安全和促進(jìn)世界農(nóng)業(yè)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。當(dāng)前, 隨著發(fā)展階段的變化和城鄉(xiāng)居民消費的升級, 中國農(nóng)村發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入全面轉(zhuǎn)型的新階段。不過, 過去長期形成的傳統(tǒng)體制機(jī)制難以適應(yīng)全面轉(zhuǎn)型的需要, 在一些方面甚至束縛了中國農(nóng)村發(fā)展?jié)撃艿尼尫拧榇? 必須堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念, 以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為核心, 全面深化農(nóng)村改革, 依靠改革全面激活要素、市場和主體, 激發(fā)農(nóng)村發(fā)展的新動能, 從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會全面轉(zhuǎn)型, 補(bǔ)足農(nóng)業(yè)短腿和農(nóng)村短板, 推動農(nóng)村全面發(fā)展和繁榮, 為實現(xiàn)全面建成小康社會和國家現(xiàn)代化目標(biāo)奠定堅實的基礎(chǔ)。
一、中國農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入全面轉(zhuǎn)型的新階段
在經(jīng)歷改革開放以來30多年的持續(xù)快速發(fā)展之后, 目前中國已經(jīng)進(jìn)入一個依靠創(chuàng)新驅(qū)動的全面轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看, 2016年中國人均GDP達(dá)到8123美元, 已經(jīng)處于世界銀行劃分的上中等收入經(jīng)濟(jì)的中間水平, 其中, 天津、北京、上海、江蘇已超過1.4萬美元, 穩(wěn)定進(jìn)入高收入經(jīng)濟(jì)行列。從工業(yè)化階段看, 目前中國已經(jīng)整體進(jìn)入工業(yè)化后期階段, 工業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用明顯減弱, 而服務(wù)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率迅速提升, 加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、全面提升工業(yè)化質(zhì)量成為當(dāng)前的核心任務(wù)。從城鎮(zhèn)化階段看, 自2011年中國城鎮(zhèn)化率越過50%的拐點之后, 城鎮(zhèn)化推進(jìn)的速度已經(jīng)逐步減緩, 呈現(xiàn)出減速的趨勢。2011—2016年, 中國城鎮(zhèn)化率年均提高1.23個百分點, 比2006—2010年增速下降0.16個百分點。目前, 中國已經(jīng)穩(wěn)定進(jìn)入城鎮(zhèn)化中期快速推進(jìn)的減速階段, 其著力點是全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。隨著城鎮(zhèn)化的減速, 未來中國農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移的速度也將趨于下降。事實上, 自2012年以來, 中國外出農(nóng)民工規(guī)模增幅已經(jīng)在急劇下降。2001—2002年, 中國外出農(nóng)民工數(shù)量平均每年增加1 311萬人, 2003—2012年平均每年增加587萬人, 而2013—2016年已下降到平均每年增加150萬人。從消費水平看, 隨著城鄉(xiāng)居民收入和生活水平的不斷提升, 特別是中等收入階層的崛起, 居民消費結(jié)構(gòu)不斷升級, 消費理念和消費形態(tài)正在發(fā)生深刻變化。目前, 國內(nèi)消費者更加注重品質(zhì)、時尚、安全、個性, 智能消費、綠色消費、健康消費正成為新的趨勢。習(xí)近平將這一新階段概括為“新常態(tài)”, 其基本特征是“從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長”, “經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級”, “從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動”。很明顯, 新常態(tài)意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變, 是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然階段。
在新常態(tài)下, 隨著發(fā)展階段的變化和城鄉(xiāng)居民消費的升級, 目前中國農(nóng)村已經(jīng)具備加快轉(zhuǎn)型的條件, 開始進(jìn)入全面轉(zhuǎn)型的新階段。一是農(nóng)村發(fā)展理念的變化。農(nóng)村轉(zhuǎn)型本身就是一場思想觀念的大變革, 需要突破傳統(tǒng)觀念和思維的束縛, 轉(zhuǎn)變那些不合時宜的發(fā)展方式, 不斷創(chuàng)新發(fā)展模式。自2015年10月中央提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念后, 新發(fā)展理念已經(jīng)成為各地做好“三農(nóng)”工作的基本遵循, 這就為新時期加快農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型奠定了堅實的思想基礎(chǔ)。二是農(nóng)業(yè)發(fā)展主要矛盾的變化。經(jīng)過30多年的改革開放和持續(xù)發(fā)展, 中國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和供給保障能力不斷增強(qiáng), 各種農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)日益豐富, 總體上解決了農(nóng)產(chǎn)品總量不足的矛盾, 農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾已經(jīng)由過去的總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾, 而供給側(cè)的體制機(jī)制障礙則是形成這種結(jié)構(gòu)性矛盾的根本原因。在這種新的形勢下, 如何有效破解結(jié)構(gòu)性矛盾, 著力提高農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量和效率, 加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的步伐, 已經(jīng)成為當(dāng)前一項緊迫的重要戰(zhàn)略任務(wù)。三是新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)的變化。自2005年中央提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村以來, 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平明顯提高, 生產(chǎn)生活條件和人居環(huán)境顯著改善, 農(nóng)村貧困人口大幅度減少。經(jīng)過10多年的大規(guī)模建設(shè), 目前中國新農(nóng)村建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級的新階段。其核心是實行數(shù)量與質(zhì)量并重, 在進(jìn)一步增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給數(shù)量的基礎(chǔ)上, 著力改善供給結(jié)構(gòu)、提高供給效率和質(zhì)量, 打造新農(nóng)村建設(shè)的升級版。因此, 如何全面提升農(nóng)村發(fā)展質(zhì)量尤其是農(nóng)村建筑、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和人居環(huán)境的質(zhì)量, 將是新時期推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的一個核心任務(wù)。四是城鄉(xiāng)關(guān)系的變化。2013年11月, 中央明確提出要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制, 構(gòu)建“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”。近年來, 隨著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的不斷推進(jìn), 城市資本、技術(shù)、人才下鄉(xiāng)進(jìn)程的加快, 中國城鄉(xiāng)要素流動已經(jīng)由過去的鄉(xiāng)—城單向流動向鄉(xiāng)—城與城—鄉(xiāng)并存的雙向流動轉(zhuǎn)變, 城鄉(xiāng)收入差距自2010年以來也開始進(jìn)入持續(xù)穩(wěn)定縮小的時期。這表明中國城鄉(xiāng)關(guān)系正處于轉(zhuǎn)型和變革之中, 新型城鄉(xiāng)關(guān)系正在逐步形成。
正因如此, 近年來全國各地掀起了農(nóng)村或鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的浪潮, 有關(guān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型、農(nóng)村旅游轉(zhuǎn)型、農(nóng)村文化轉(zhuǎn)型、鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型、村莊轉(zhuǎn)型等概念層出不窮, 表明農(nóng)村轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為一種普遍的趨勢。可以說, 當(dāng)前中國農(nóng)村已經(jīng)進(jìn)入加快全面轉(zhuǎn)型的新時代。所謂“農(nóng)村轉(zhuǎn)型”, 是指農(nóng)村在各個領(lǐng)域、各個方面發(fā)生的重大變化和轉(zhuǎn)折, 它是一種多領(lǐng)域、多方面、多維度、多層次的綜合轉(zhuǎn)型。所謂“全面”, 是指這種轉(zhuǎn)型不單純出現(xiàn)在農(nóng)村的某一領(lǐng)域、某一方面, 而是發(fā)生在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)等各領(lǐng)域, 體現(xiàn)在農(nóng)村發(fā)展、制度、空間等不同維度。從領(lǐng)域看, 農(nóng)村轉(zhuǎn)型可分為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型、農(nóng)村生態(tài)轉(zhuǎn)型;從維度看, 農(nóng)村轉(zhuǎn)型主要包括農(nóng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型、農(nóng)村制度轉(zhuǎn)型、農(nóng)村空間轉(zhuǎn)型。其中, 農(nóng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型就是農(nóng)村發(fā)展方式和發(fā)展模式的重大轉(zhuǎn)變, 其核心是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型, 它是農(nóng)村轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在, 而農(nóng)村制度轉(zhuǎn)型和農(nóng)村空間轉(zhuǎn)型則是為保障農(nóng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型服務(wù)的。2017年中央1號文件明確指出, “促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求, 向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質(zhì)的需求轉(zhuǎn)變”。這兩個轉(zhuǎn)變就充分體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型的思想, 為新時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展指明了方向。
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級是農(nóng)村轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。這里所講的“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型”, 就是農(nóng)業(yè)發(fā)展模式和發(fā)展方式的重大轉(zhuǎn)變;“農(nóng)業(yè)升級”則是指農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級。在新發(fā)展理念下, 傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和發(fā)展模式日益面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn), 亟待加快農(nóng)業(yè)全面轉(zhuǎn)型升級的步伐。可以說, 加快農(nóng)業(yè)全面轉(zhuǎn)型升級是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村增綠的根本途徑。無論是農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型還是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)升級, 都必須以增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量和效率為根本目標(biāo)。加快農(nóng)業(yè)全面轉(zhuǎn)型升級, 必須根據(jù)市場需求和居民消費升級的需要, 從根本上改變過去那種小規(guī)模分散經(jīng)營、高度依賴農(nóng)用化學(xué)品投入的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式, 逐步建立起適度規(guī)模經(jīng)營、綠色安全、優(yōu)質(zhì)高效、可持續(xù)、智能化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式。從某種程度上講, 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級就是變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過程, 也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程。
二、中國農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型面臨八大挑戰(zhàn)
隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài), 中國農(nóng)村也進(jìn)入了加快轉(zhuǎn)型和全面轉(zhuǎn)型的新階段。加快農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型是一個重大的國家戰(zhàn)略, 也是一項長期的艱巨任務(wù), 需要分階段穩(wěn)步推進(jìn)。從某種程度上講, 中國農(nóng)村實現(xiàn)全面轉(zhuǎn)型的過程, 也就是實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的過程。當(dāng)前, 雖然中國農(nóng)村具備了加快全面轉(zhuǎn)型的條件, 但仍然面臨多方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
(一) 高成本嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)業(yè)競爭力
近年來, 中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本快速走高, 嚴(yán)重?fù)p害了糧食的國際競爭力和農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益。從稻谷、小麥、玉米三種糧食每畝總成本看, 自2004年以來, 糧食生產(chǎn)成本持續(xù)快速增加, 2011—2013年甚至出現(xiàn)了“三級跳”, 每畝總成本連續(xù)突破700元、900元和1 000元大關(guān), 至2015年, 三種糧食每畝總成本已經(jīng)達(dá)到1 090.04元, 是2007年的2.27倍 。其中, 人工成本和土地成本是造成糧食生產(chǎn)成本快速上漲的重要因素。2005—2015年, 中國三種糧食每畝總成本平均每年上漲9.7%, 每畝生產(chǎn)成本平均每年上漲8.9%, 其中人工成本年均上漲11.0%, 土地成本年均上漲13.5%, 均遠(yuǎn)高于同期農(nóng)林牧漁業(yè)增加值年均增長率 (4.4%) 和谷物生產(chǎn)者價格指數(shù)年均上漲率 (4.8%) 。到2015年, 三種糧食人工成本、土地成本占總成本的比重已達(dá)到41.03%和19.98%, 分別比2000年提高了5.56個和6.80個百分點。高生產(chǎn)成本推高了中國糧食的市場價格, 致使國內(nèi)糧價逼近甚至高于國際糧食的進(jìn)口到岸完稅價格。最終在國際糧價“天花板”的作用下, 出現(xiàn)了“洋糧入市、國糧入庫”的尷尬局面。
除了損害糧食競爭力外, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的走高還直接惡化了農(nóng)產(chǎn)品的成本收益率, 降低了農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益。在列入《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》的15種主要農(nóng)產(chǎn)品中, 2015年玉米、大豆、油菜籽、棉花、桑蠶繭、散養(yǎng)生豬都是負(fù)利潤 。其中, 油菜籽、散養(yǎng)生豬已經(jīng)連續(xù)4年凈利潤為負(fù)。除烤煙和甘蔗外的其他13種農(nóng)產(chǎn)品凈利潤均比2014年有所下降。與2009年相比, 2015年, 除烤煙、規(guī)模生豬和大中城市蔬菜外, 其他12種農(nóng)產(chǎn)品的凈利潤都出現(xiàn)明顯下滑;除規(guī)模生豬外的其他14種農(nóng)產(chǎn)品的成本利潤率均出現(xiàn)下降。這表明, 目前中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益較低, 農(nóng)產(chǎn)品競爭力面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。
(二) 農(nóng)業(yè)機(jī)械化亟待轉(zhuǎn)型升級
農(nóng)業(yè)的根本出路在于機(jī)械化和科技進(jìn)步。機(jī)械化是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、降低人工成本的主要手段, 也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的重要前提。進(jìn)入21世紀(jì)后, 中國的大中型農(nóng)機(jī)具的數(shù)量迅速增加, 至2015年底, 大中型農(nóng)用拖拉機(jī)及配套農(nóng)具保有量分別達(dá)到607萬臺和962萬套, 分別比2000年增加了510萬臺和822萬套。很明顯, 大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械的快速增長有力地推動了中國農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)程, 有利于解決農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移之后“誰來種地、如何種地”的難題。
然而, 自2011年以來, 中國農(nóng)業(yè)機(jī)械化增速開始逐步放緩 , 具體表現(xiàn)在兩個方面:一是大中型農(nóng)機(jī)具的增長速度連續(xù)多年明顯放緩, 2015年中國大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械增長率為6.93%, 只有2011年增長率 (12.36%) 的一半多, 更遠(yuǎn)低于2008年的增速;二是三種糧食的機(jī)械作業(yè)費增速也開始連續(xù)放緩, 2015年三種糧食的每畝機(jī)械作業(yè)費為139.60元, 其增速已由2012年的16.19%回落到4.12%。雖然每畝機(jī)械作業(yè)費增速回落有利于控制糧食生產(chǎn)成本, 但大中型農(nóng)機(jī)具數(shù)量和機(jī)械作業(yè)費增速“雙回落”也意味著, 中國大中型農(nóng)機(jī)具數(shù)量正在趨于飽和, 農(nóng)機(jī)作業(yè)市場競爭日益充分, 通過增加大中型農(nóng)機(jī)具數(shù)量來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、降低人工成本的空間正在變小。
與大中型農(nóng)機(jī)具的增速放緩不同, 近年來小型拖拉機(jī)的絕對數(shù)量連續(xù)減少。2011年, 中國小型拖拉機(jī)的數(shù)量達(dá)到1 811.27萬臺的歷史最高值之后, 連續(xù)4年減少, 至2015年, 小型拖拉機(jī)已經(jīng)減少至1 703.04萬臺, 比2011年減少108.23萬臺。小型拖拉機(jī)數(shù)量的減少, 進(jìn)一步表明中國的農(nóng)業(yè)機(jī)械化增速在放緩。應(yīng)該看到, 至今為止, 中國農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平與發(fā)達(dá)國家相比仍有較大差距, 與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要仍不相適應(yīng)。到2015年, 雖然中國農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率已經(jīng)快速提高到63.8%, 但總體看仍有較大的提升空間。當(dāng)前, 中國農(nóng)業(yè)機(jī)械化正處于由速度型向質(zhì)效型轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期。如何按照“全程、全面、高質(zhì)、高效發(fā)展”的要求, 加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化轉(zhuǎn)型升級已經(jīng)成為一項緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。
(三) “誰來種地”難題尚未破解
自改革開放尤其是20世紀(jì)末以來, 中國農(nóng)村勞動力大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移, 農(nóng)戶兼業(yè)化、農(nóng)業(yè)人口老齡化現(xiàn)象凸顯, 農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)性不足的問題日漸嚴(yán)重。農(nóng)戶兼業(yè)經(jīng)營最直觀的證據(jù)是, 自2015年起, 工資性收入占農(nóng)民收入的比重超過40%, 已經(jīng)超過經(jīng)營凈收入, 成為農(nóng)民的第一收入來源。我們對河北、山東、河南三省777戶農(nóng)戶的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn), 2013年受訪農(nóng)民家庭總收入均值為7.75萬元, 中位數(shù)為6.40萬元, 在受訪農(nóng)戶中, 家庭非農(nóng)收入占比小于50%的純農(nóng)戶和一兼農(nóng)戶只有16.6%, 其中純農(nóng)戶占7.85%, 一兼農(nóng)戶占8.75%;而二兼農(nóng)戶占比高達(dá)79.41%, 其中高兼農(nóng)戶占19.95%, 深兼農(nóng)戶占比高達(dá)59.46% (見表3) 。兼業(yè)農(nóng)戶平均收入比純農(nóng)戶高45.8%~99.7%, 離農(nóng)戶平均收入比純農(nóng)戶高76.6%。可見, 農(nóng)戶之所以兼業(yè)經(jīng)營, 歸根結(jié)底, 是因為經(jīng)營的土地面積太小、農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益太低, 單純依靠農(nóng)業(yè)無法獲得與“亦工亦農(nóng)”相近的收入水平。
與兼業(yè)經(jīng)營相伴而生的, 是農(nóng)戶家庭內(nèi)部分工的深化。經(jīng)過勞動力市場的篩選, 家庭內(nèi)部分工形成“年輕子女進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商, 年老父母留村務(wù)農(nóng)”這樣一種“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”的家計模式。目前, 在許多地方, 老人已經(jīng)成為種地的主力軍。2015年農(nóng)業(yè)部百鄉(xiāng)萬戶調(diào)查赴山西調(diào)查組對永濟(jì)市、襄垣縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)276戶農(nóng)戶的調(diào)查表明, 當(dāng)前經(jīng)營農(nóng)業(yè)的人口中, 50歲以上的人口比例高達(dá)76.4%, 其中, 70歲以上仍從事農(nóng)業(yè)的人口比例達(dá)8.2%。另據(jù)對江蘇省1 086戶農(nóng)戶的調(diào)查, 在作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主力的純農(nóng)業(yè)勞動力和一兼勞動力中, 年齡在40歲以上的占86.6%, 其中, 50歲以上的占62.2%。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2016年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》, 1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工已經(jīng)占農(nóng)民工總量的49.7%。這些新生代農(nóng)民工基本沒有參加過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)且早已習(xí)慣城鎮(zhèn)生活方式, 不會種地也不愿種地。隨著現(xiàn)有農(nóng)業(yè)從業(yè)者逐漸喪失勞動能力, 而新型職業(yè)農(nóng)民隊伍形成需要一個過程, 中國農(nóng)業(yè)正面臨嚴(yán)重的“誰來種地”難題。這一難題是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中傳統(tǒng)農(nóng)民向新型農(nóng)民轉(zhuǎn)變出現(xiàn)的斷層而引起的。
由于大部分農(nóng)民不再依靠土地生存, 而且農(nóng)業(yè)收益低, 近年來在一些耕地細(xì)碎化嚴(yán)重、農(nóng)業(yè)機(jī)械無法使用的地區(qū), 耕地拋荒現(xiàn)象日漸增多。據(jù)我們調(diào)查, 在河南南部、湖南西部一些山區(qū), 拋荒的耕地占比接近1/4。在土地比較平整的江淮平原、江漢平原, 由于冬季搞種植沒有多少收益, 也出現(xiàn)了耕地的季節(jié)性拋荒。當(dāng)然, 對于當(dāng)前存在的“耕地拋荒”現(xiàn)象, 應(yīng)根據(jù)具體情況區(qū)別對待。如果是因為土地貧瘠, 缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件, 實行退耕還林還草還濕, 或者為了恢復(fù)和保護(hù)地力, 實行季節(jié)性或短期拋荒, 以讓耕地休養(yǎng)生息, 這都是正常的。然而, 目前有相當(dāng)部分拋荒是由于無人或者不愿耕種而出現(xiàn)的全年拋荒。耕地常年不種, 導(dǎo)致耕地荒蕪, 這種情況應(yīng)引起高度重視。
(四) 農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營任重道遠(yuǎn)
適度規(guī)模經(jīng)營是中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實需要和必然趨勢。由于人多地少和一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)方式, 長期以來中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營呈現(xiàn)出小規(guī)模、細(xì)碎化、分散化的特征。按照全國農(nóng)業(yè)普查資料, 1996年中國農(nóng)戶平均土地經(jīng)營規(guī)模為0.67公頃;2006年則下降到0.61公頃, 農(nóng)地經(jīng)營面積不足1公頃的農(nóng)戶數(shù)量占比高達(dá)92%。如何解決農(nóng)戶分散承包造成的土地細(xì)碎化問題、提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模, 一直受到社會各界的高度關(guān)注。十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出要“建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場”, 土地流轉(zhuǎn)被作為規(guī)模經(jīng)營的主要實現(xiàn)方式加以鼓勵推行。此后, 土地流轉(zhuǎn)面積迅速增加, 至2015年底, 全國承包地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.47億畝, 承包地流轉(zhuǎn)比例從2007年的5.2%躍升至33.3% 。
但是, 應(yīng)該看到, 現(xiàn)有大部分土地流轉(zhuǎn)都是在承包農(nóng)戶之間進(jìn)行的, 土地流轉(zhuǎn)面積的增加, 并沒有明顯改善中國農(nóng)業(yè)的小農(nóng)生產(chǎn)狀況。截至2015年底, 經(jīng)營耕地10畝以下的農(nóng)戶數(shù)量仍然多達(dá)2.1億戶, 占全部農(nóng)戶的79.6% 。而且, 由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益持續(xù)下降, 一些農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體選擇縮小規(guī)模甚至退出農(nóng)業(yè), 導(dǎo)致2013年以來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的增速開始放緩。2016年全國土地流轉(zhuǎn)面積為4.71億畝, 占家庭承包耕地面積的比重為35.1%, 僅比上年提高1.8個百分點, 遠(yuǎn)低于2012~2014年4個百分點以上的年均增速。目前, 一些農(nóng)民想出租土地卻沒人承接。據(jù)2014年我們對河北、山東、河南三省的農(nóng)戶問卷調(diào)查, 在767戶有效樣本中, 有42.5%的受訪農(nóng)戶 (326戶) 愿意但未能出租承包地。其中, 在給出具體原因的214戶受訪農(nóng)戶中, 回答“沒人租”的有107戶, 占50.0%;回答“租金太低”的有84戶, 占39.3%;回答“達(dá)不到租地人要求”的有18戶, 占8.4%;其他原因的有5戶, 占2.3%。
可以看出, 除非經(jīng)營農(nóng)業(yè)的效益有明顯改觀, 中國的土地流轉(zhuǎn)比例已經(jīng)達(dá)到了階段性高點, 由此對規(guī)模經(jīng)營形成“觸頂”效應(yīng)。然而, 目前中國農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的目標(biāo)還遠(yuǎn)沒有實現(xiàn)。在這種情況下, 通過何種方式盡快把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道, 進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模, 走符合中國國情的適度規(guī)模經(jīng)營道路, 將是當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級面臨的一項巨大挑戰(zhàn)。
(五) 農(nóng)民增收的壓力不斷增加
保障農(nóng)民持續(xù)增收是促進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展的一個核心目標(biāo)。按照現(xiàn)行的統(tǒng)計口徑, 居民可支配收入包括工資性收入、經(jīng)營凈收入、財產(chǎn)凈收入和轉(zhuǎn)移凈收入。由于目前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革嚴(yán)重滯后, 農(nóng)村各種資源難以變現(xiàn), 至今為止, 農(nóng)民人均財產(chǎn)凈收入數(shù)額小, 所占比重很低, 中國農(nóng)民的收入主要來源于工資性收入、經(jīng)營凈收入和轉(zhuǎn)移凈收入。從2015年起, 工資性收入已經(jīng)超過經(jīng)營凈收入, 成為農(nóng)民可支配收入的最大一部分。2016年, 在農(nóng)村居民可支配收入構(gòu)成中, 工資性收入、經(jīng)營凈收入、轉(zhuǎn)移凈收入分別占40.6%、38.4%和18.8%, 而財產(chǎn)凈收入僅占2.2%, 幾乎可以忽略不計。同時, 近年來中國農(nóng)民收入增長越來越依賴工資性收入, 尤其是外出打工的工資性收入。2014—2016年, 農(nóng)村居民人均可支配收入增長中來自工資性收入的比重高達(dá)46.7%, 經(jīng)營凈收入占27.5%, 轉(zhuǎn)移凈收入占23.2%, 而財產(chǎn)凈收入僅占2.6%。更為重要的是, 在中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后, 農(nóng)民收入增長的勢頭明顯減緩, 出現(xiàn)了加速回落的趨勢。2016年, 全國農(nóng)村居民人均可支配收入實際增長6.2%, 其增速比2014年回落了3.0個百分點, 而同期全國居民人均可支配收入增速僅回落1.7個百分點, 城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增速僅回落1.2個百分點。
目前, 支撐農(nóng)民增收的務(wù)農(nóng)、務(wù)工這兩大傳統(tǒng)動力有所減弱, 農(nóng)民增收難度日益加大。首先, 在當(dāng)前新的形勢下, 農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益進(jìn)入下行通道, 農(nóng)業(yè)經(jīng)營凈收入對農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)在逐漸減弱。2014—2016年, 農(nóng)民人均第一產(chǎn)業(yè)凈收入年均名義增長率僅有4.8%, 在各收入來源中增速最低, 其對農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)率只有14.7%。從2013年到2016年, 第一產(chǎn)業(yè)凈收入在農(nóng)民人均可支配收入中所占比重從30.1%下降到26.5%, 減少了3.6個百分點。其次, 隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài), 經(jīng)濟(jì)增速減緩和資本對勞動力的替代將導(dǎo)致城鎮(zhèn)對農(nóng)民工的需求增長趨緩, 由此影響到農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會, 這樣工資性收入對農(nóng)民增收的支撐作用將會受到影響。實際上, 近年來農(nóng)民工工資增速已經(jīng)出現(xiàn)了回落態(tài)勢。2016年全國農(nóng)民工月均收入3275元, 比2015年增加203元, 增長6.6%, 增速比2015年回落0.6個百分點。更重要的是, 隨著市民化進(jìn)程的加快, 相當(dāng)部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并實現(xiàn)市民化后, 其工資性收入將統(tǒng)計到城鎮(zhèn)居民而非農(nóng)村居民收入中, 由此加大了農(nóng)民增收的難度。此外, 設(shè)想主要依靠轉(zhuǎn)移凈收入來支撐農(nóng)民收入增長也不太現(xiàn)實。雖然未來幾年國家對農(nóng)民的財政轉(zhuǎn)移支付有望增加, 但在財政支農(nóng)資金向貧困農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜的政策導(dǎo)向下, 普通農(nóng)戶難以借助國家財政轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)普遍的大幅度增收。
(六) 農(nóng)村資源資產(chǎn)浪費嚴(yán)重
中國農(nóng)村地區(qū)擁有豐富的各類資源, 尤其是耕地、林地、草原、宅基地、荒山荒坡等土地資源。據(jù)初步估計, 2012年, 中國農(nóng)村總凈資產(chǎn)超過127.3萬億元, 其中, 集體凈資產(chǎn)和土地資產(chǎn)分別占近70%, 歸個人經(jīng)營和使用的部分占80%以上。然而, 由于缺乏“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本”的渠道, 農(nóng)村現(xiàn)有各種資源沒有被激活, 難以實現(xiàn)資產(chǎn)化、資本化和財富化, 農(nóng)村資源資產(chǎn)低效利用、浪費嚴(yán)重。除了前述的耕地拋荒造成土地資源浪費外, 隨著大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移, 由于交易市場缺乏, 農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋閑置的情況也非常普遍。首先是農(nóng)村宅基地浪費嚴(yán)重。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014—2020年) 》提供的數(shù)據(jù), 2000—2011年, 在全國農(nóng)村人口減少1.33億人的情況下, 以宅基地為主的農(nóng)村居民點用地反而增加了3 045萬畝。另據(jù)國土資源部的數(shù)據(jù), 當(dāng)前農(nóng)村居民點空閑和閑置用地面積為3 000萬畝左右, 低效用地面積達(dá)9 000萬畝以上, 分別相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4和3/4。其次是大量農(nóng)村房屋長期閑置。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示, 2012年, 中國農(nóng)村居民人均住房面積為37.1平方米, 每平方米住房價值為689.1元。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014—2020年) 》, 到2020年, 中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到45%左右, 年均需轉(zhuǎn)戶1 600多萬人。這些農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變成城鎮(zhèn)居民后, 每年將會新增5.94億平方米的閑置農(nóng)村住房, 折合市場價值約4 000億元。如果考慮到常年在城鎮(zhèn)務(wù)工生活卻沒有轉(zhuǎn)換戶籍的農(nóng)村外出人員, 農(nóng)村房屋閑置造成的資源閑置和浪費將更大。為了節(jié)約集約利用寶貴的國土資源, 在推進(jìn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)村轉(zhuǎn)型的過程中, 如何通過賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利, 消除農(nóng)村資源尤其是宅基地房屋低效、無效利用將是一個十分緊迫的問題。
(七) 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境亟待改善
不科學(xué)的經(jīng)營管理理念和落后的生產(chǎn)方式, 比如化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜的過量使用, 導(dǎo)致中國的農(nóng)業(yè)面源污染十分嚴(yán)重。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計, 當(dāng)前中國農(nóng)作物化肥施用強(qiáng)度為328.5千克/公頃, 遠(yuǎn)高于世界平均水平, 是美國的2.6倍, 歐盟的2.5倍。如果按農(nóng)作物總播種面積計算, 2015年中國化肥的施用強(qiáng)度大約為362.0千克/公頃;如果按總耕地面積計算, 則實際的化肥施用強(qiáng)度平均達(dá)到446.1千克/公頃, 幾乎比國際公認(rèn)的化肥施用安全上限 (225千克/公頃) 高出1倍 (見圖2) 。農(nóng)藥和農(nóng)膜的使用情況也是如此。2012—2014年全國農(nóng)藥年均使用量31.1萬噸, 比2009—2011年增長9.2%, 遠(yuǎn)高于合理使用標(biāo)準(zhǔn)。2015年, 全國農(nóng)膜使用量260.4萬噸, 相當(dāng)于歐美各國和日本使用量的總和;其中, 農(nóng)用地膜使用量145.5萬噸, 當(dāng)季農(nóng)膜回收率尚不足2/3。化肥、農(nóng)藥和農(nóng)膜的長期大量、過量使用, 給農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成巨大損害。此外, 全國每年畜禽糞污產(chǎn)生量高達(dá)38億噸, 而綜合利用率不到60%, 畜牧業(yè)面源污染問題也日益凸顯。為了解決農(nóng)業(yè)面源污染問題, 2015年2月農(nóng)業(yè)部制定并實施了到2020年化肥、農(nóng)藥使用量零增長行動方案, 2017年3月又發(fā)布了《重點流域農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理示范工程建設(shè)規(guī)劃 (2016—2020年) 》。
除農(nóng)業(yè)面源污染外, 近年來隨著農(nóng)民生活水平的提高, 農(nóng)村生活垃圾和污水污染問題也日益突出。為加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境綜合治理, 2014年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》, 2015年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等10個部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見》, 環(huán)境保護(hù)部、財政部出臺了《關(guān)于加強(qiáng)“以獎促治”農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運行管理的意見》。截至2015年底, 中央財政累計安排農(nóng)村環(huán)保專項資金315億元, 支持全國7.8萬個建制村開展環(huán)境綜合整治。但是, 由于原有基礎(chǔ)差、基數(shù)低, 2015年末全國仍有34.4%的行政村沒有集中供水, 有37.8%的行政村沒有對生活垃圾進(jìn)行處理, 有88.6%的行政村沒有對生活污水進(jìn)行處理, 農(nóng)村環(huán)境“臟亂差”問題依然突出。綜合治理各種污染、全面改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境仍任重道遠(yuǎn)。
(八) 鄉(xiāng)村治理模式仍需創(chuàng)新
近年來, 中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)發(fā)生的深刻變化, 給鄉(xiāng)村治理機(jī)制創(chuàng)新帶來多種挑戰(zhàn)。第一, 農(nóng)業(yè)組織形式和生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變要求創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機(jī)制。近年來, 隨著農(nóng)業(yè)的加快轉(zhuǎn)型升級, 中國的農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)。至2016年底, 全國農(nóng)民合作社達(dá)到179.4萬家, 超過40%的農(nóng)民加入了合作社。而且, 工商資本大量涌入鄉(xiāng)村, 活躍在農(nóng)村的各類涉農(nóng)企業(yè)日益增多。這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營一般會涉及多個村組、輻射眾多集體成員, 一定程度上補(bǔ)充了集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)業(yè)經(jīng)營的“統(tǒng)”的職能, 但同時, 這些新型經(jīng)營主體在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用, 也有可能會對“村兩委”職能具有一定的替代性, 從而加劇鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性, 增加系統(tǒng)治理的難度。在新的形勢下, 如何探索“統(tǒng)分結(jié)合”的新型機(jī)制和有效實現(xiàn)形式, 是當(dāng)前亟待研究解決的重要問題。
第二, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織與“村兩委”的關(guān)系亟待理順。近年來, 中國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革加快推進(jìn)。2016年12月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》, 將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織看成是“特殊的經(jīng)濟(jì)組織”, 并對當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的頂層設(shè)計進(jìn)行了統(tǒng)籌安排和部署, 將在2017年10月1日正式實施的《民法總則》把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人都界定為特殊法人。新的組織和產(chǎn)權(quán)制度安排要求新的鄉(xiāng)村治理模式與之相匹配。在鄉(xiāng)村治理中, 如何協(xié)調(diào)各類經(jīng)濟(jì)組織與“村兩委”的職能、發(fā)揮二者在鄉(xiāng)村治理中的作用值得深入研究。
第三, 鄉(xiāng)村治理機(jī)制如何適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、農(nóng)村社區(qū)化的需要值得注意。當(dāng)前, 在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū), 由于農(nóng)村缺乏產(chǎn)業(yè)支撐和就業(yè)機(jī)會, 大量農(nóng)村勞動力常年外出務(wù)工, 導(dǎo)致農(nóng)村空心化、農(nóng)民老齡化, 留守兒童、留守婦女、留守老人“三留守”問題凸顯, 引發(fā)了一系列農(nóng)村社會問題, 也帶來了農(nóng)村基層組織松散化、職能弱化和干部隊伍老化等問題。在城郊和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)區(qū), 農(nóng)村社區(qū)的邊界已經(jīng)被打破, 大量外來人口涌入, 人員構(gòu)成復(fù)雜、利益訴求多元。這些新的情況和問題進(jìn)一步加大了創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制的難度。
三、加快中國農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型面臨的障礙
加快農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型是實現(xiàn)全面建成小康社會和社會主義現(xiàn)代化目標(biāo)的重要舉措。在新時期, 要加快農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型, 就必須全面激活要素、市場和主體, 賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利, 促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素雙向流動, 全面激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力和新動能。然而, 受傳統(tǒng)觀念和體制的束縛, 在加快農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型、激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力的過程中, 目前在思想認(rèn)識、體制機(jī)制、法律法規(guī)和政策等方面仍存在諸多障礙, 亟待消除和破解。
(一) 思想認(rèn)識障礙
認(rèn)識問題是解決問題的第一步。全面深化農(nóng)村改革, 促進(jìn)農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型, 首先必須消除一些思想認(rèn)識上的障礙和誤區(qū)。這些障礙和誤區(qū)主要表現(xiàn)在擔(dān)心農(nóng)民離農(nóng)退地會影響社會穩(wěn)定、對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的誤解、誤將土地流轉(zhuǎn)等同于農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、對國家糧食安全的認(rèn)識有待深化、對工商資本下鄉(xiāng)的認(rèn)識存在偏頗五個方面。
一是擔(dān)心農(nóng)民離農(nóng)退地會影響社會穩(wěn)定。有些人擔(dān)心, 允許農(nóng)民離農(nóng)退地, 準(zhǔn)予農(nóng)村土地 (承包權(quán)) 在更大范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓, 會產(chǎn)生“失地農(nóng)民”, 從而影響社會穩(wěn)定。對于農(nóng)民進(jìn)城和農(nóng)村空心化閑置出來的宅基地, 有人甚至主張單純以“自然復(fù)墾”的方式冷處理。應(yīng)當(dāng)承認(rèn), 在農(nóng)民工的社會保障尚不完善時, 農(nóng)村土地仍然具有一定的社會保障作用。但是, 由于農(nóng)戶的分層分化, 并非所有的農(nóng)戶都倚重農(nóng)村土地, 一部分進(jìn)城農(nóng)戶已經(jīng)完全不再依賴農(nóng)村土地, 而且也有很強(qiáng)的土地處置意愿。因此, 在加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的前提下, 鼓勵和引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)民自愿有償退出農(nóng)村承包地、宅基地等, 將有利于落實農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利, 增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入, 從而維護(hù)社會的穩(wěn)定。很明顯, 農(nóng)民離農(nóng)退地是城鎮(zhèn)化過程中的正常現(xiàn)象, 關(guān)鍵是要遵循自愿有償依法的原則, 切實維護(hù)好進(jìn)城離農(nóng)退地農(nóng)民的各項權(quán)益。
二是對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的誤解。目前, 各地的改革試點還主要集中在集體經(jīng)營性資產(chǎn)方面, 較少涉及土地、池塘等資源性資產(chǎn), 對傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的集體產(chǎn)權(quán)制度改革的緊迫性認(rèn)識不足。實際上, 集體經(jīng)營性資產(chǎn)只是農(nóng)村集體資產(chǎn)的很小一部分, 而且主要集中在城市郊區(qū)。就土地而言, 在現(xiàn)有191 158平方公里的村莊用地中, 真正屬于經(jīng)營性建設(shè)用地的只占10%。同時, 一些地方的改革思路不清晰, 對中央的政策理解有偏差。有些人把中央提出的“不能把集體經(jīng)濟(jì)改弱了、改小了、改垮了”要求, 片面地理解為不能把集體經(jīng)濟(jì)的“數(shù)量”改少、“純度”改低。在進(jìn)行股份權(quán)能改革時, 有的地方采取了集體資產(chǎn)股份按成員簡單平均的分配方式, 表面上“防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占”, 減少了改革的矛盾, 維護(hù)了改革的公平性、平等性, 實際上忽視了集體組織成員的貢獻(xiàn)差異, 扼殺了鄉(xiāng)村精英的改革積極性, 束縛了集體經(jīng)濟(jì)的活力。此外, 由于至今為止尚未形成共識, 一些人把農(nóng)村集體股份資產(chǎn)股權(quán)量化看成是“分”的思想的延續(xù), 對發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有抵觸情緒。
三是誤將土地流轉(zhuǎn)等同于農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。土地流轉(zhuǎn)在提高農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營程度中的重要性毋庸置疑。但是, 一些地方往往將土地流轉(zhuǎn)視作農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的唯一實現(xiàn)形式。于是各項促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的政策, 就簡化為支持土地連片流轉(zhuǎn)和集中經(jīng)營。有的地方甚至不顧客觀實際把扶持上千畝規(guī)模經(jīng)營的大戶數(shù)量作為一個發(fā)展目標(biāo)。農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼, 演變成土地流轉(zhuǎn)費用不斷上漲的一個推手, 而且誘使一些原本不愿從事規(guī)模經(jīng)營的主體連片流轉(zhuǎn)土地、開展規(guī)模經(jīng)營, 并由此引發(fā)了一些后續(xù)問題, 比如農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體中途“跑路”。實際上, 近年來中央一直強(qiáng)調(diào)發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營, 通過流轉(zhuǎn)實現(xiàn)土地集中只是其中一種。針對基層將農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營簡單化為土地流轉(zhuǎn)的錯誤做法, 2017年中央一號文件明確指出, 要“通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式, 加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型、服務(wù)帶動型等多種形式規(guī)模經(jīng)營”。而且, 經(jīng)營規(guī)模也存在一個“適度”的問題, 并非越大越好。
四是對國家糧食安全的認(rèn)識有待深化。由于人多地少, 長期以來中國一直將保障國家糧食安全作為農(nóng)業(yè)政策制定的一個出發(fā)點。然而, 近年來隨著發(fā)展階段的變化和收入水平的提高, 中國居民的食物消費結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化, 糧食、蔬菜、肉類的消費比例由過去的8∶1∶1向4∶3∶3轉(zhuǎn)變。城鄉(xiāng)居民不僅要求“吃得飽”, 還要求“吃得好、吃得健康、吃得安全、吃得豐富”。為適應(yīng)消費結(jié)構(gòu)和消費形式的變化, 需要不斷深化對國家糧食安全的認(rèn)識, 樹立科學(xué)的“大糧食安全觀”。一方面, 隨著居民對畜產(chǎn)品的消費需求持續(xù)增長, 在耕地資源緊缺的情況下, 進(jìn)口飼料用糧發(fā)展畜牧業(yè)將成為一種可行的選擇。在這種情況下, 飼料用糧的安全將成為新時期中國糧食安全的主要問題。另一方面, 隨著居民消費結(jié)構(gòu)的升級, 在確保糧食生產(chǎn)能力不降低的前提下, 如何調(diào)整和優(yōu)化糧食品種結(jié)構(gòu), 積極發(fā)展優(yōu)質(zhì)糧食品種, 提高糧食質(zhì)量的安全保障水平, 將成為國家糧食安全新戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。在新形勢下, 糧食質(zhì)量安全與糧食數(shù)量安全同等重要。
五是對工商資本下鄉(xiāng)的認(rèn)識存在偏頗。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)尤其是設(shè)施農(nóng)業(yè), 建設(shè)社會主義新農(nóng)村, 需要資本、技術(shù)投入。長期以來, 借助用工、升學(xué)、金融等制度安排, 城鎮(zhèn)汲取了農(nóng)村大量的勞動力、優(yōu)秀人才、資金, 導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展的資本、技術(shù)和人才嚴(yán)重缺乏。沒有工商資本的支持帶動, 農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織難以發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營, 更難以搞好現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)。過去對工商資本的抵觸, 主要是怕其改變土地用途, 導(dǎo)致農(nóng)地非糧化甚至非農(nóng)化。實際上這是一個加強(qiáng)監(jiān)管和風(fēng)險防范的問題。只要做好基本農(nóng)田規(guī)劃, 強(qiáng)化基層政府的監(jiān)督管理職能, 即可防止工商資本改變土地用途。一些工商資本租賃土地后, 之所以非糧化、非農(nóng)化, 主要是由于基層政府監(jiān)管不力甚至與工商資本合謀。現(xiàn)在的問題是地方管理部門還沒能真正建立起有效的農(nóng)村土地監(jiān)管和風(fēng)險防范機(jī)制。我們不能把監(jiān)管不力引發(fā)的農(nóng)地非糧化、非農(nóng)化問題, 完全歸咎于工商資本, 從而限制工商資本下鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)。
(二) 體制機(jī)制障礙
加快農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型, 激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力, 離不開體制機(jī)制創(chuàng)新。長期以來, 城鄉(xiāng)分割的二元體制嚴(yán)重束縛了農(nóng)村發(fā)展, 影響了農(nóng)村活力的迸發(fā)。自改革開放以來, 中央一直高度重視農(nóng)村體制機(jī)制創(chuàng)新, 有力地推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展, 但由于各項改革措施不配套、不協(xié)調(diào), 加上一些關(guān)鍵領(lǐng)域的改革嚴(yán)重滯后, 制約農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型和活力迸發(fā)的一些體制機(jī)制障礙至今仍未從根本上得到有效破解。
一是各項改革分頭管理、條塊推進(jìn), 影響了改革的整體效果。深化農(nóng)村改革不僅要考慮農(nóng)村發(fā)展的實際需要, 還應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移的大趨勢出發(fā), 著力提高農(nóng)村資源要素的流動性。但是, 受政府行政管理條塊分割的影響, 目前各項農(nóng)村改革仍然帶有較強(qiáng)的分割性。例如, 2015年2月啟動的“三塊地”土地制度改革試點, 為了降低和控制風(fēng)險, 在初期主要采取封閉運行、分頭推進(jìn)的方式。在33個試點縣市區(qū)中, 嚴(yán)格限定其中3個只能試點征地制度改革, 15個只能試點農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市, 15個只能試點農(nóng)村宅基地在集體所有制內(nèi)部流轉(zhuǎn)。這種做法不利于提升改革的配套性和整體效果。正因為如此, 2016年9月之后, “三塊地”改革試點開始采取聯(lián)動的方式, 征地和入市試點范圍擴(kuò)大到全部33個試點縣市區(qū)。此外, 各項涉農(nóng)扶持資金分部門下發(fā), 由于不同部門關(guān)注的政策重點不同, 財政補(bǔ)貼資金難以形成改革合力。而且, “上面千條線、下面一根針”, 基層農(nóng)口要同時處理好不同上級部門的涉農(nóng)安排, 頗有疲于應(yīng)付之感。
二是農(nóng)村改革的連貫性、系統(tǒng)性不足, 增加了下一步深化改革的難度。從近些年的做法來看, 前一時期中國的農(nóng)村改革, 主要是對已經(jīng)或即將出現(xiàn)的問題的一種政策回應(yīng), 或者說主要是一種“水多了加面, 面多了加水”的適應(yīng)性改革, 屬于事后調(diào)整和短期改革, 缺乏前瞻性的整體戰(zhàn)略考慮和制度設(shè)計。例如, 當(dāng)前全面推進(jìn)的農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作, 按照計劃全國要在2018年底前完成農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證任務(wù)。但是, 在推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證之前, 有關(guān)部門并沒有根據(jù)農(nóng)村承包地細(xì)碎化嚴(yán)重的實際情況, 鼓勵和引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織成員對各戶分散的承包地進(jìn)行“互換并塊”和“按戶連片”。在這種情況下, 一旦完成確權(quán)登記頒證, 各農(nóng)戶嚴(yán)重細(xì)碎化的承包地將在法律上被固化, 以后想實現(xiàn)集中連片的難度將會更大。正是認(rèn)識到這一問題, 近年來, 河南民權(quán)縣、廣西龍州縣、安徽蒙城縣、湖北沙洋縣、廣東清遠(yuǎn)縣等地, 自發(fā)開展了“互換并地”“按戶連片”工作, 在土地確權(quán)頒證之前, 先進(jìn)行一次內(nèi)部調(diào)整, 力爭實現(xiàn)“一家一塊田”。近年來, 有關(guān)部委聯(lián)合選定的58個全國農(nóng)村改革試驗區(qū), 也主要是根據(jù)申報的試驗任務(wù), 單獨就某一方面的改革內(nèi)容進(jìn)行嘗試, 而很少進(jìn)行綜合配套改革。比如, 廣受關(guān)注的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 主要面向占比很小的農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn), 未能與全國層面開展的農(nóng)村土地確權(quán)頒證登記工作有機(jī)結(jié)合起來。
三是改革的行政性較強(qiáng)且容錯機(jī)制不健全, 束縛了基層創(chuàng)新的積極性。現(xiàn)行的農(nóng)村改革主要是以問題為導(dǎo)向, 在頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上, 以試點先行的方式逐步推進(jìn)。非改革試點不得搶跑, 導(dǎo)致農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)新的做法不能得到許可。這種自上而下、行政主導(dǎo)的改革方式, 束縛了農(nóng)民的改革思路, 禁錮了其創(chuàng)新動力。我們在實地調(diào)研中曾詢問一個試點村, 為什么要推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 村支書坦言, 這是當(dāng)?shù)卣蠛椭С滞苿拥? 他們不知為何改革、如何改革。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到, 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制, 也不單純是頂層設(shè)計的結(jié)果, 而更多是中央對基層實踐的接受和推廣。改革需要創(chuàng)新, 創(chuàng)新就意味著風(fēng)險。但是, 當(dāng)前農(nóng)村改革試點的容錯機(jī)制尚不健全, 使得個別地方一些部門和領(lǐng)導(dǎo)干部對改革抱有“寧可不做, 不可做錯”的態(tài)度, 個別地方甚至選擇性執(zhí)行中央改革要求, 并美其名曰“先易后難”“穩(wěn)步推進(jìn)”, 也有一些地方斷章取義地理解中央的改革精神, 并將其作為不推進(jìn)改革的借口。
(三) 法律法規(guī)障礙
推進(jìn)農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型涉及諸多方面的制度創(chuàng)新, 需要有相應(yīng)的法律法規(guī)保障。當(dāng)前, 在加快農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型的過程中, 無論是激發(fā)農(nóng)村活力還是培育發(fā)展新動能, 都面臨著許多需要突破的法律法規(guī)障礙, 具體體現(xiàn)在禁止性規(guī)定不合時宜和指導(dǎo)性規(guī)定欠缺兩個方面。
一是有些禁止性規(guī)定已經(jīng)不合時宜, 亟待修改。長期以來, 中國實行城鄉(xiāng)有別的建設(shè)用地使用制度。現(xiàn)有法律規(guī)定, 農(nóng)村集體建設(shè)用地不得入市流轉(zhuǎn), 僅限于鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 村公共設(shè)施和公益事業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民自建房等鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 村建設(shè)。《憲法》第十條明確規(guī)定, “城市的土地屬于國家所有”。《土地管理法》第六十三條規(guī)定, “農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。《城市房地產(chǎn)管理法》第九條規(guī)定, “城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地, 經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后, 該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓”。受現(xiàn)有法律的限制, 農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地不同權(quán)、不同價, 二者處于不平等的地位。因此, 要推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革, 就必須根據(jù)新形勢對那些不合時宜的法律條文及時進(jìn)行修訂。
2003年實施的《農(nóng)村土地承包法》, 主要是從規(guī)范農(nóng)村土地承包關(guān)系、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的角度對農(nóng)村土地制度做出安排, 較少考慮農(nóng)民鄉(xiāng)—城遷移和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的需要。該法第二十六條規(guī)定, “承包期內(nèi), 承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市, 轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的, 應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方”。也就是說, 該法禁止已經(jīng)進(jìn)入設(shè)區(qū)的市且已經(jīng)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的, 繼續(xù)保留農(nóng)村承包地 (全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的, 可以保留承包地) 。顯然, 按“設(shè)區(qū)的市”和“小城鎮(zhèn)”標(biāo)準(zhǔn)對進(jìn)城落戶農(nóng)民交回或保留承包地做出差別化規(guī)定, 既違背公平原則, 也不利于農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷移。更重要的是, 將交回承包地作為進(jìn)入設(shè)區(qū)的市落戶的條件不利于維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的應(yīng)有權(quán)益。因此, 該法第二十六條的規(guī)定已經(jīng)不合時宜。
《物權(quán)法》第一百八十四條和《擔(dān)保法》第三十七條都規(guī)定, 除法律規(guī)定可以抵押的外, 耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押, 導(dǎo)致農(nóng)民的有效抵押物缺乏, 加劇了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的“融資難”問題。這些條文已經(jīng)成為當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的障礙。同時, 《土地管理法》第三十七條規(guī)定, “禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地”。但是, 由于農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利已經(jīng)覺醒, 加上對“閑置”“荒蕪”的認(rèn)定存在困難, 已經(jīng)虛化、弱化的村集體實際上無法將閑置、荒蕪的耕地收回。而且, 2016年中央一號文件和“十三五”規(guī)劃綱要都提出“探索實行耕地輪作休耕制度試點”, 致使這一法律條文已難以發(fā)揮效力。
二是一些指導(dǎo)性的法律法規(guī)建設(shè)滯后, 仍需健全。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的興起, 使1978年農(nóng)村改革后形成的農(nóng)村土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”, 逐漸演變成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。但是, 目前法律上仍然只有“承包經(jīng)營權(quán)”的概念, 缺少對“三權(quán)分置”后各項權(quán)利權(quán)能的法律安排。經(jīng)營權(quán)可否超越承包期、能否再次流轉(zhuǎn), 承包權(quán)可否有償退出或轉(zhuǎn)讓, 都缺少明確的法律規(guī)定。
根據(jù)《物權(quán)法》第一百一十九條的規(guī)定, 對農(nóng)村承包地、宅基地等自然資源實行有償使用制度。但目前來看, 農(nóng)村承包地和宅基地都屬于無償使用, 福利性質(zhì)突出。而且, 《物權(quán)法》第五十九條規(guī)定, “農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn), 屬于本集體成員集體所有”, 土地承包、承包地調(diào)整等“應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定”, 但至今為止, 國家層面尚未就“誰是集體經(jīng)濟(jì)組織成員”這一關(guān)鍵問題給出指導(dǎo)意見。《物權(quán)法》第一百五十三條指出“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓, 適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”。然而, 關(guān)于宅基地轉(zhuǎn)讓的國家規(guī)定至今尚未出臺, 導(dǎo)致農(nóng)村宅基地閑置和低效率利用問題嚴(yán)重。
就農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革而言, 雖然2017年3月全國人民代表大會通過的《民法總則》將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織等界定為特別法人, 為下一步全面深化農(nóng)村改革奠定了基礎(chǔ), 但農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)仍然面臨一些法律障礙。比如, 現(xiàn)行《稅法》沒有明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人的稅率。考慮到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)了一定的社區(qū)公共服務(wù)職能, 如果按照股份公司對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人等進(jìn)行征稅顯然不合理。因此, 為了避免改革造成的不合理稅收, 充分調(diào)動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的積極性, 需要加快完善相關(guān)法律法規(guī)。
(四) 政策障礙
從城鄉(xiāng)發(fā)展一體化要求“同地同權(quán)”和賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利的角度看, 農(nóng)村土地及其他資源資產(chǎn)的可交易性逐步提高是大勢所趨。農(nóng)村地區(qū)擁有豐富的各類資源, 要促進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展和繁榮, 關(guān)鍵是全面激活農(nóng)村各類資源, 盡快打通“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本”的渠道, 實現(xiàn)農(nóng)村資源的資產(chǎn)化、資本化、財富化。然而, 現(xiàn)行的一些政策實際上限制了農(nóng)村資源資產(chǎn)的流動性, 束縛了農(nóng)村內(nèi)生活力的發(fā)揮, 成為制約農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的障礙。例如, 中央再三強(qiáng)調(diào), 要“維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán), 支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益”。但近年來有關(guān)政策主要集中在“維護(hù)”方面, 即不再要求“全家遷入設(shè)區(qū)的市, 轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的”交回承包地, 卻沒有出臺“支持引導(dǎo)”農(nóng)民進(jìn)行土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體措施。在“封閉運行、不得搶跑”的總體要求下, 各地在農(nóng)村改革試點或試驗中大都采取相對保守的做法, 把農(nóng)村土地承包權(quán)退出、宅基地轉(zhuǎn)讓、集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份交易限定在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部。過于狹小的市場交易半徑, 導(dǎo)致農(nóng)村承包地、宅基地 (以及房屋) 、集體資產(chǎn)股份等難以處置, 實際上限制了各種集體資源資產(chǎn)的流動性, 阻礙了農(nóng)民財產(chǎn)性收入和財富升值的實現(xiàn)渠道。又如, 提倡和推廣有機(jī)肥替代化肥是促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的重要途徑, 但由于配套政策跟不上, 過去國家政策主要是支持化肥的生產(chǎn)、運輸和使用, 有機(jī)肥與化肥相比費工費時成本高, 農(nóng)民不易接受, 致使推廣有機(jī)肥替代化肥面臨諸多困難。
四、促進(jìn)中國農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型的改革舉措
當(dāng)前, 中國農(nóng)村發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新階段, 面臨不少新問題、新挑戰(zhàn)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變、農(nóng)村發(fā)展動力轉(zhuǎn)換的新形勢下, 應(yīng)對農(nóng)村轉(zhuǎn)型的各種挑戰(zhàn), 破除農(nóng)村發(fā)展的各種障礙, 需要依靠全面深化農(nóng)村改革, 激發(fā)農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展活力, 為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和農(nóng)村持續(xù)健康發(fā)展提供新動力源泉。在新階段, 全面深化農(nóng)村各項改革, 要采取綜合配套、整體推進(jìn)的方式, 實行以改革促轉(zhuǎn)型、以轉(zhuǎn)型促發(fā)展的戰(zhàn)略, 關(guān)鍵是著力提高農(nóng)村資源資產(chǎn)流動性, 全面開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系, 深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革, 不斷完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策。
(一) 提高農(nóng)村資源資產(chǎn)的流動性, 探索農(nóng)村土地國家收儲制度
資源資產(chǎn)必須可處置, 其市場價值才能得到體現(xiàn)。大量農(nóng)村資源資產(chǎn)長期休眠, 將會抑制農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活力, 還會阻塞農(nóng)民增收的渠道, 擴(kuò)大城鄉(xiāng)發(fā)展差距。因此, 提高農(nóng)村資源資產(chǎn)的流動性將是激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力和新動能的關(guān)鍵所在。在新形勢下, 必須全面深化相關(guān)領(lǐng)域的改革, 盡快消除當(dāng)前農(nóng)村資源資產(chǎn)流動的各種障礙, 讓市場在農(nóng)村資源配置中發(fā)揮決定性作用, 同時做好頂層設(shè)計、創(chuàng)新制度安排, 更好地發(fā)揮各級政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的作用, 加快推動農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資金。
一是探索進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村承包地、宅基地以及其他資源資產(chǎn)的市場化退出機(jī)制。依靠城鎮(zhèn)化大規(guī)模減少農(nóng)民, 是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收的重要途徑。早在十多年前, 就有學(xué)者指出, 中國的“三農(nóng)”問題之所以難以解決, 主要是農(nóng)民數(shù)量太多。如果把一半的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民, 中國的“三農(nóng)”問題也就容易解決了;如果不減少農(nóng)民人數(shù), 僅試圖通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)本身來增加農(nóng)民收入, 潛力已經(jīng)不大。因此, 應(yīng)鼓勵那些有意愿、具備條件的農(nóng)民“帶資進(jìn)城”, 使他們盡快從土地上徹底解放出來。當(dāng)前大部分青年農(nóng)民常年在城鎮(zhèn)工作和生活, 他們中很多人幾乎沒有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷, 不會種地也不愿種地。即使遇到大的經(jīng)濟(jì)波動, 想發(fā)揮農(nóng)村土地的“勞動力蓄水池”作用, 讓這些常年在城鎮(zhèn)工作和生活、不會種地也不愿種地的青年農(nóng)民回到農(nóng)村, 他們也不會從事農(nóng)業(yè), 而更有可能會成為農(nóng)村的“閑散人員”, 并可能引發(fā)諸多農(nóng)村社會問題。在新形勢下, 限制進(jìn)城落戶農(nóng)民對農(nóng)村各種資源資產(chǎn)進(jìn)行處置, 不符合改革的公平性要求, 也限制了他們在城鎮(zhèn)的自我發(fā)展能力, 束縛了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力。為了避免農(nóng)村資源資產(chǎn)閑置, 加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程, 要允許進(jìn)城落戶農(nóng)民按照自愿有償依法的原則, 采取靈活多樣的市場化途徑, 處置農(nóng)村承包地、宅基地和其他資源資產(chǎn), 使他們能夠帶著在農(nóng)村長期積累的財富進(jìn)入城鎮(zhèn)。有關(guān)政府部門應(yīng)搞好頂層設(shè)計, 制定相關(guān)政策和規(guī)則, 完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場, 為進(jìn)城落戶農(nóng)民退出承包地、宅基地以及其他資源資產(chǎn)創(chuàng)造條件。
二是擴(kuò)大農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓的市場半徑, 在條件允許的部分地區(qū), 嘗試農(nóng)村資源資產(chǎn)跨集體轉(zhuǎn)讓。現(xiàn)有政策將農(nóng)村土地及其他資源資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓限定在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間。然而, 市場需要達(dá)到一定規(guī)模, 才能發(fā)揮價格發(fā)現(xiàn)功能。若不允許農(nóng)村土地及其他資源資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓突破集體邊界, 那么對于從事規(guī)模經(jīng)營或者搞設(shè)施農(nóng)業(yè)的職業(yè)農(nóng)民而言, 只要他與轉(zhuǎn)讓土地者不在同一個集體, 就算他是隔壁村民而且愿意出高價承接土地, 也為政策所不容。將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓限制在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部, 相當(dāng)于城市樓房只允許賣給同小區(qū)居民, 人為限制了市場范圍。這會扭曲市場的價格發(fā)現(xiàn)功能, 低估資源資產(chǎn)的真實價值, 不利于落實維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益, 還會束縛新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的成長和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。隨著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程的加快, 農(nóng)村土地及其他資源資產(chǎn)的跨集體轉(zhuǎn)讓將是大勢所趨。在東北、江浙等農(nóng)村人口跨村組搬遷普遍、城鎮(zhèn)化水平較高的地區(qū), 農(nóng)村承包地、宅基地和房屋跨集體轉(zhuǎn)讓早已存在, 并初具規(guī)模。在內(nèi)蒙古阿榮旗, 至2016年6月, 全旗農(nóng)戶之間轉(zhuǎn)讓的承包地比例高達(dá)8.5%, 其中有相當(dāng)一部分是跨集體交易。在浙江樂清市, 至2016年2月底, 跨集體的農(nóng)村房屋和宅基地交易累計達(dá)到7 185起。這些地方的情況表明, 一些地區(qū)確實有農(nóng)村資源資產(chǎn)突破傳統(tǒng)集體組織邊界轉(zhuǎn)讓的需求, 而且允許在更大范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓農(nóng)村資源資產(chǎn)并沒有引發(fā)什么不良后果。因此, 在符合條件的地區(qū), 可以按照疏而不堵的改革思路, 準(zhǔn)許農(nóng)村資源資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓突破集體邊界。當(dāng)受讓方缺乏時, 政府可以充當(dāng)土地交易的“最終受讓人”, 引導(dǎo)和支持土地資源交易。具體而言, 在城市郊區(qū), 可以探索把集體所有的土地出售給國家, 轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)后, 納入城市建設(shè)用地規(guī)劃;在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū), 可以借鑒重慶的地票制度, 宅基地復(fù)墾后通過“占補(bǔ)平衡”進(jìn)入市場流通。對現(xiàn)有農(nóng)村承包地、宅基地及其他資源資產(chǎn)的跨集體轉(zhuǎn)讓, 符合條件的可以重新確定權(quán)屬關(guān)系, 使其合法化。
三是探索農(nóng)村土地的國家贖買收儲制度, 將農(nóng)村土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲小＾r(nóng)村土地可以集體所有, 也可以國有。《憲法》第十條規(guī)定, 農(nóng)村的土地可以通過法律規(guī)定轉(zhuǎn)化為國有。現(xiàn)實中, 農(nóng)村土地國家所有一直存在, 國營農(nóng)場的土地即為國有。為了培育農(nóng)村土地市場, 在農(nóng)戶有土地退出意愿但承接方缺乏時, 可以借鑒法國、荷蘭等國家的做法, 設(shè)立土地贖買收儲基金或成立土地銀行, 實行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出土地的國家贖買收儲政策。國家將農(nóng)戶退出的土地收歸國有并儲備, 經(jīng)集中連片、土地整治和改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施后, 再出租給職業(yè)農(nóng)民經(jīng)營。國家贖買收儲農(nóng)村土地類似于現(xiàn)有的國家征收農(nóng)村土地, 兩者的區(qū)別在于國家征收農(nóng)村土地的目的是建設(shè)用地, 而國家收儲農(nóng)村土地可以將作用拓展到儲備農(nóng)業(yè)用地、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上。對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出的土地實行國家贖買收儲, 其主要思路是:政府設(shè)立農(nóng)村土地贖買收儲專項基金 (或成立土地銀行) , 凡符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口, 都可以向所在集體申請有償退出土地, 集體收回土地后, 向贖買收儲基金或土地銀行申請轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán);贖買收儲基金分別向退地農(nóng)民和所在集體支付補(bǔ)償, 并負(fù)責(zé)將退出的土地集中連片后交給國家;國家已經(jīng)支付贖買資金, 可以與征地一樣, 把農(nóng)戶退出的集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲小Ｔ诰唧w操作時, 為了減少財政壓力, 政府可以通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所, 尋找愿意租地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體先行支付部分費用;也可以將農(nóng)民退地和進(jìn)城銜接起來, 以“城鎮(zhèn)購房代金券”替代現(xiàn)金補(bǔ)償。國家對農(nóng)村土地實行贖買收儲, 將可以以較低的價格, 把集中連片的土地出租給規(guī)模經(jīng)營主體或農(nóng)民家庭, 抑制地租過快上漲抬高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。
(二) 加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是鞏固社會主義公有制、完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的必然要求, 是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要途徑, 也是全面深化農(nóng)村改革的重大任務(wù)。為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制新要求和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新趨勢, 需要有效盤活農(nóng)村集體資源資產(chǎn), 增添農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力, 切實維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益, 讓廣大農(nóng)民共享改革發(fā)展成果。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 目前要重點做好集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定工作, 加快賦予成員資產(chǎn)股份更多權(quán)利權(quán)能, 長期來看要加強(qiáng)各項改革的銜接配套, 協(xié)同推進(jìn)各種農(nóng)村資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度改革, 不斷發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。
一是明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定。集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定和各種集體資源資產(chǎn)量化, 是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)工作。當(dāng)前, 需要盡快在法律條文上明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵外延及其權(quán)能, 研究制定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn), 規(guī)范成員資格認(rèn)定和取消、登記、變更等程序。考慮到傳統(tǒng)農(nóng)村集體正在向現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變, 傳統(tǒng)農(nóng)村集體的封閉性正在打破, 可以借鑒一些改革試點的做法, 在農(nóng)村社區(qū)設(shè)立權(quán)利義務(wù)不同的多種集體組織成員, 比如依據(jù)是否在本集體擁有承包地、是否在本集體長期居住來界定組織的經(jīng)濟(jì)成員和社會成員。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定, 農(nóng)村土地及其他資源資產(chǎn)“屬于本集體成員集體所有”。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)當(dāng)主要發(fā)揮農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的積極性。在具體推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革時, 政府的主要作用是引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求進(jìn)行改革, 要在法律政策允許的范圍內(nèi), 尊重農(nóng)民選擇改革模式的權(quán)利, 以集體成員滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)作為評判改革好不好的標(biāo)準(zhǔn), 做到“有為不越位, 引導(dǎo)不包辦”。
二是賦予集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份更多權(quán)利權(quán)能。在成員界定和清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上, 將集體經(jīng)營性資產(chǎn)確權(quán)到戶, 然后發(fā)展多種形式的股份合作制, 是當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點。目前, 很多農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點都完成了成員界定、清產(chǎn)核資、股份量化配置工作, 但是在賦予股份更多權(quán)能方面進(jìn)展緩慢。一些改革試點對成員的股份能否交易、如何交易等沒有做出明確規(guī)定, 對股權(quán)分紅和股權(quán)退出、繼承的規(guī)定也很籠統(tǒng)。確權(quán)是前提, 賦能是目的。僅做好集體經(jīng)營性資產(chǎn)的量化確權(quán), 而不推進(jìn)股份的市場化流動, 顯然無法盤活農(nóng)村集體資產(chǎn), 不能激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)活力, 與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)還有很大差距。下一步, 要遵循市場經(jīng)濟(jì)的邏輯, 賦予農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份更多權(quán)利權(quán)能, 完善股權(quán)流通的制度設(shè)計。
三是協(xié)同推進(jìn)各種集體資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度改革。目前, 擁有集體經(jīng)營性資產(chǎn)的農(nóng)村集體所占比重仍然較低。2015年底, 全國無經(jīng)營收益的村、經(jīng)營收入5萬元以下的村分別占53.6%和22.7%。與農(nóng)村土地資源及其他非經(jīng)營性資產(chǎn)相比, 經(jīng)營性資產(chǎn)只是農(nóng)村集體資源資產(chǎn)的很小一部分。城鎮(zhèn)化是農(nóng)民離開農(nóng)村、遷入城鎮(zhèn)的過程。能夠整體處置農(nóng)村的各種資源資產(chǎn), 是農(nóng)民順利向城鎮(zhèn)遷移的一個先決條件。如果把資源資產(chǎn)的種類過于細(xì)分, 會導(dǎo)致農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革線條化、細(xì)碎化, 既增加改革成本又無法達(dá)到理想效果。因此, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 應(yīng)當(dāng)結(jié)合新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的大背景, 從資源要素自由流動的角度, 協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村承包地、宅基地及其他資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度改革。
四是多種方式發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì), 既不能僅從集體經(jīng)濟(jì)的數(shù)量上來衡量, 也不能追求純粹的集體經(jīng)濟(jì)而排斥其他經(jīng)濟(jì)成分。應(yīng)當(dāng)明確, 適當(dāng)引入其他市場主體, 不會改變集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì);減少沒有發(fā)展前途的集體經(jīng)濟(jì)組織和不愿為集體做貢獻(xiàn)的成員數(shù)量, 反而可能更有利于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。只追求集體經(jīng)濟(jì)的純度和集體經(jīng)濟(jì)組織及成員的數(shù)量, 不關(guān)注其經(jīng)濟(jì)活力和持續(xù)造血能力, 談不上發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì), 可以借鑒國企改革的思路, 采取與其他市場主體合作、合資的方式, 使之發(fā)展成為一種多元化、混合型的市場經(jīng)營主體。在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部, 由集體成員按照民主原則進(jìn)行管理和分配;在外部則按照市場規(guī)則, 以股份合作、聯(lián)合經(jīng)營等方式引入其他市場主體, 共同發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下的混合所有制經(jīng)濟(jì)。
五是做好有關(guān)改革發(fā)展的配套保障工作。為了保障農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的效果, 需要重點處理好三個問題。第一, 改革后的稅費減免。集體經(jīng)濟(jì)組織不僅是經(jīng)營主體, 還提供農(nóng)村公共服務(wù), 具有一些公益性質(zhì)。推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 要考慮給予一定程度的稅費減免, 不能讓改革增加集體經(jīng)濟(jì)組織的稅費負(fù)擔(dān)。第二, 股權(quán)流動的配套機(jī)制。允許股權(quán)流動是激活農(nóng)村集體資源資產(chǎn)的根本途徑。要盡快完善制度設(shè)計, 加快推動集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部股份轉(zhuǎn)讓, 建立股權(quán)流轉(zhuǎn)和有償退出機(jī)制, 搭建股權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺, 發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)在股權(quán)流轉(zhuǎn)中的作用。第三, 集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會職能劃分。應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)村的“政經(jīng)分離”改革, 讓集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會各司其職、各負(fù)其責(zé):集體經(jīng)濟(jì)組織的主要責(zé)任是維護(hù)成員的經(jīng)濟(jì)利益;村民委員會則負(fù)責(zé)本社區(qū)的社會管理、公共服務(wù)等。
(三) 構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系, 保障農(nóng)村發(fā)展全面轉(zhuǎn)型
構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營是中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實需要和必然趨勢。從國際形勢看, 在全球化時代, 傳統(tǒng)農(nóng)戶經(jīng)營的超小規(guī)模農(nóng)業(yè)沒有國際競爭力, 保障中國糧食安全需要培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體, 提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平;從國內(nèi)情況看, 解決大量農(nóng)民進(jìn)城后“誰來種地、如何種地”問題, 需要提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模, 構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。下一步構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、推動農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型應(yīng)從以下四個方面著手。
一是強(qiáng)化新型經(jīng)營和服務(wù)主體的作用。2017年5月, 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快構(gòu)建政策體系培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的意見》, 目的是通過完善政策體系, 促進(jìn)以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作和聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系加快發(fā)展。培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體, 加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系, 要重點做好以下工作:第一, 逐步減少兼業(yè)農(nóng)戶尤其是深度兼業(yè)農(nóng)戶, 引導(dǎo)部分兼業(yè)農(nóng)戶發(fā)展為專業(yè)大戶或家庭農(nóng)場, 以獲得專業(yè)化、規(guī)模化、集約化經(jīng)營優(yōu)勢;第二, 繼續(xù)支持小規(guī)模農(nóng)戶和兼業(yè)農(nóng)戶組建合作社, 或者加入由專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場主或其他鄉(xiāng)村能人領(lǐng)辦的合作社;第三, 鼓勵專業(yè)農(nóng)戶、合作社、社會化服務(wù)組織與農(nóng)業(yè)企業(yè)聯(lián)合與合作, 形成更加緊密的利益聯(lián)合體, 應(yīng)對國內(nèi)和國際市場競爭;第四, 支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體轉(zhuǎn)型, 為小規(guī)模專業(yè)農(nóng)戶和兼業(yè)農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)。概言之, 構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系, 需要培育更多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體, 需要打造一支愛農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民隊伍, 需要促進(jìn)不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體之間的聯(lián)合與合作。
二是提高土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性。通過流轉(zhuǎn)實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)集中, 是當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的重要實現(xiàn)方式。但是, 由于存在流轉(zhuǎn)合同“履約難”問題, 土地集中式農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的穩(wěn)定性不強(qiáng), 尤其是近年農(nóng)產(chǎn)品價格波動變大, 各地流轉(zhuǎn)土地的規(guī)模經(jīng)營主體“跑路”事件時有發(fā)生, 甚至引發(fā)了一些社會問題。提高土地集中式規(guī)模經(jīng)營的穩(wěn)定性, 應(yīng)著重采取以下兩方面措施。①可以借助保險分散風(fēng)險。比如, 2015年底, 四川成都市開發(fā)了由業(yè)主、出租農(nóng)戶、政府和保險公司四方參與的流轉(zhuǎn)雙方自愿購買的“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)履約保證保險”。保費按土地流轉(zhuǎn)交易額的3%繳納, 其中出租農(nóng)戶承擔(dān)20%、業(yè)主承擔(dān)80%。政府財政資金補(bǔ)貼50%的保費。如果業(yè)主中途違約, 農(nóng)戶的租金損失由保險公司賠付。②可以由農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司風(fēng)險兜底。具體思路是, 在土地流轉(zhuǎn)比例較高的地區(qū)成立國有農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司, 負(fù)責(zé)對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的資金實力、經(jīng)營能力和項目前景等進(jìn)行審查和評估, 并根據(jù)風(fēng)險等級向其收取一定的風(fēng)險保障金。一旦規(guī)模經(jīng)營主體中途毀約, 擔(dān)保公司負(fù)責(zé)在原流轉(zhuǎn)合同期內(nèi)向農(nóng)戶支付租金和尋找新的承租方。
三是加快創(chuàng)新農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)方式。中央一直強(qiáng)調(diào)“發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”, 除繼續(xù)發(fā)展土地集中式規(guī)模經(jīng)營外, 還要積極推動其他形式的規(guī)模經(jīng)營。結(jié)合農(nóng)村土地制度改革進(jìn)展和新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體發(fā)展現(xiàn)狀, 考慮到目前仍有不少農(nóng)戶不愿或不能失去土地, 也有一些農(nóng)戶有“棄地、離農(nóng)、進(jìn)城”的意愿和能力, 下一步可以考慮采取以下四種方式提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模:①在全國推動農(nóng)戶“土地互換”, 將原本分散多處的耕地連片并塊, 最理想的情況是在確權(quán)登記頒證之前, 先進(jìn)行農(nóng)村土地的“互換并塊”, 實現(xiàn)“一家一塊田”, 解決農(nóng)戶的地塊細(xì)碎化、分散化問題;②支持農(nóng)戶將承包地交由所在集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營或者再次連片流轉(zhuǎn), 也就是新“返租倒包”;③支持新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體在收取費用后, 為農(nóng)戶提供全程或某些環(huán)節(jié)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)服務(wù), 也就是所謂的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管或“土地托管”, 實質(zhì)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)外包;④允許想要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者 (包括城鎮(zhèn)居民) 承接農(nóng)民退出的土地, 將其打造為以自有土地承包經(jīng)營權(quán)開展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的家庭農(nóng)場。需要指出, 上述前三種規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)方式, 土地的承包權(quán)歸屬沒有發(fā)生改變, 仍然保留在原承包農(nóng)戶手中。在第四種規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)方式中, 承接方同時獲得了土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。此外, 如果實行農(nóng)戶退出土地的國家贖買收儲政策, 那么有志于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者也可以通過租賃對集體和國家連片整理后的土地開展規(guī)模經(jīng)營。
四是引導(dǎo)小農(nóng)生產(chǎn)進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。如何把眾多的小農(nóng)生產(chǎn)逐步引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的軌道, 關(guān)系到中國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)和農(nóng)村全面轉(zhuǎn)型的成敗。雖然近年來新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大量涌現(xiàn), 但小規(guī)模經(jīng)營仍然是中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的經(jīng)營方式。考慮到當(dāng)前小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶比例仍然很高 (見表5) , 小農(nóng)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將長期并存、共同發(fā)展, 走多元化、混合型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路符合中國實際。根據(jù)各地的實踐, 結(jié)合農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢, 要把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道, 除了支持其逐步向家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社 (成員) 轉(zhuǎn)變或者推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管之外, 還可以從以下幾個方面發(fā)力。①引導(dǎo)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)深度合作, 通過訂單帶動、利潤返還、股份合作等方式, 建立更加緊密的利益共享機(jī)制。②要求獲得財政支農(nóng)資金、扶貧項目資金的各類農(nóng)業(yè)項目, 必須帶動相應(yīng)的小農(nóng)戶, 并嘗試將財政資金股權(quán)化, 小農(nóng)戶獲得部分股權(quán)后, 以“保底收益+按股分紅”的方式獲得收益。③在生產(chǎn)、供銷、信用“三位一體”綜合服務(wù)的基礎(chǔ)上, 進(jìn)一步豐富服務(wù)內(nèi)容, 提高服務(wù)水平, 探索成立政府主導(dǎo)的、覆蓋小農(nóng)生產(chǎn)和生活的地區(qū)性綜合農(nóng)協(xié)。④在有條件的地方, 通過發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì), 更好地發(fā)揮集體“統(tǒng)”的職能, 也是引導(dǎo)小農(nóng)生產(chǎn)進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道的一個重要方式。
(四) 加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革, 提高農(nóng)業(yè)競爭力和經(jīng)營效益
推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本目標(biāo), 是改變對高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品及農(nóng)業(yè)多種功能需求與供給不匹配的結(jié)構(gòu)性失衡局面。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革, 要從國內(nèi)外市場需求出發(fā), 從生產(chǎn)端、供給側(cè)入手, 以增加農(nóng)民收入、保障有效供給為目標(biāo)導(dǎo)向, 以提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量和效率為主攻方向, 以促進(jìn)農(nóng)業(yè)供給體系和結(jié)構(gòu)優(yōu)化為核心內(nèi)容, 依靠全面深化農(nóng)業(yè)體制改革和機(jī)制創(chuàng)新, 提升農(nóng)業(yè)競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。當(dāng)前, 要重點做好降成本、調(diào)結(jié)構(gòu)、提品質(zhì)、促融合等方面工作。
一是降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。首先要培育更多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體, 加快發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營, 進(jìn)一步深化農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革, 完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系, 通過擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模來攤薄成本;其次要盡快研究制定并實施化肥和農(nóng)藥使用減量行動計劃, 并采取總量控制與強(qiáng)度控制相結(jié)合的辦法, 推動化肥、農(nóng)藥使用總量和使用強(qiáng)度實現(xiàn)“雙下降”, 使之控制在合理邊界內(nèi), 減少因無謂投入造成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升;再次要降低土地流轉(zhuǎn)價格, 除了避免財政補(bǔ)貼資金變成地租、刺激土地流轉(zhuǎn)價格走高外, 還可以通過國家贖買收儲后再出租的方式平抑土地流轉(zhuǎn)價格;最后要加快小型農(nóng)業(yè)機(jī)械的研制和裝備, 在更大范圍內(nèi)以農(nóng)業(yè)機(jī)械替代勞動力, 降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人工成本。
二是調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在確保國家糧食安全的前提下, 圍繞市場需求不斷優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu), 擴(kuò)大有效供給, 增強(qiáng)供給的靈活性。一方面要優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域結(jié)構(gòu)。中國地域廣闊、自然條件各異、農(nóng)業(yè)地域特征鮮明, 要根據(jù)不同地區(qū)的地理區(qū)位、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等優(yōu)化調(diào)整農(nóng)業(yè)區(qū)域結(jié)構(gòu), 引導(dǎo)和支持東部沿海地區(qū)發(fā)展外向型、高科技農(nóng)業(yè);平原地區(qū)主要負(fù)責(zé)小麥、稻谷和玉米等糧食生產(chǎn);生態(tài)脆弱地區(qū)發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè);西南山區(qū)發(fā)展果蔬、花卉等山地特色農(nóng)業(yè);城市郊區(qū)發(fā)展現(xiàn)代高效都市農(nóng)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)。另一方面要調(diào)整農(nóng)業(yè)品種結(jié)構(gòu)。要盡快調(diào)減“鐮刀灣”等非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)的玉米種植面積, 因地制宜發(fā)展苜蓿等優(yōu)質(zhì)牧草種植;引導(dǎo)非優(yōu)勢棉區(qū)逐漸退出棉花生產(chǎn), 大力發(fā)展青貯玉米、大豆、優(yōu)質(zhì)飼草、雜糧雜豆及生態(tài)功能性植物等, 構(gòu)建糧食、經(jīng)濟(jì)作物、飼草飼料協(xié)調(diào)發(fā)展的作物結(jié)構(gòu);要樹立大農(nóng)業(yè)、大糧食觀, 支持肉蛋奶魚、果蔬菌茶等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn), 增加消費潛力大、市場緊缺的農(nóng)產(chǎn)品的供給。
三是提升農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)。一方面要加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管, 健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系, 強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理, 綜合防治農(nóng)業(yè)面源污染, 嚴(yán)格對化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入品的監(jiān)管, 大力推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化、綠色化、規(guī)模化生產(chǎn), 建立健全“從農(nóng)田到餐桌”“從種子到筷子”的全程質(zhì)量管控體系, 切實保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和公眾“舌尖上的安全”;另一方面要加快農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè), 支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體申請“三品一標(biāo)”認(rèn)證, 推進(jìn)區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品公用品牌建設(shè), 支持地方以優(yōu)勢企業(yè)和行業(yè)協(xié)會為依托打造區(qū)域特色品牌, 支持農(nóng)產(chǎn)品龍頭企業(yè)通過聯(lián)合與并購等方式打造跨區(qū)域知名品牌, 大力推進(jìn)品牌化營銷, 以品牌保證品質(zhì), 以品質(zhì)保障價格, 提高消費者對中高端優(yōu)質(zhì)名品農(nóng)產(chǎn)品的信任度。
四是促進(jìn)一二三產(chǎn)融合。在延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈方面, 要支持有條件的農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體, 把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品加工融合起來, 變賣原料為賣產(chǎn)品;鼓勵產(chǎn)業(yè)鏈上下游各方以農(nóng)產(chǎn)品為紐帶, 打通全產(chǎn)業(yè)鏈條, 打造共同品牌, 實行聯(lián)合經(jīng)營, 實現(xiàn)利益共享;推動有條件的農(nóng)業(yè)企業(yè), 借助互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)直銷、訂單配送等農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通業(yè);鼓勵涉農(nóng)院校、科研院所與專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社等規(guī)模經(jīng)營主體合作對接, 提高農(nóng)業(yè)科技成果的實用性和轉(zhuǎn)化率。在拓寬農(nóng)村經(jīng)營領(lǐng)域方面, 要支持有基礎(chǔ)、有特色、有潛力的村莊發(fā)展文化旅游業(yè), 打造農(nóng)業(yè)、文化和旅游“三位一體”的特色鄉(xiāng)村社區(qū);支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗、度假養(yǎng)老、農(nóng)村電商于一體的田園綜合體。
(五) 完善支持保護(hù)政策, 促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展
農(nóng)業(yè)既是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ), 也是具有很強(qiáng)正外部性的弱勢產(chǎn)業(yè), 因此對農(nóng)業(yè)提供支持保護(hù)是世界各國通行的做法。從國內(nèi)外的經(jīng)驗看, 國家對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支持和保護(hù), 主要體現(xiàn)在財政支農(nóng)和農(nóng)業(yè)保險方面。在新時期, 要促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展, 需要重點做好財政支農(nóng)體制機(jī)制創(chuàng)新和農(nóng)業(yè)保險制度改革。
一是創(chuàng)新財政支農(nóng)方式。首先, 加快推動農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼從“反哺農(nóng)民”向“支持農(nóng)業(yè)”轉(zhuǎn)變, 不再以土地承包權(quán)作為獲得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的評判標(biāo)準(zhǔn), 而要以支持耕地地力保護(hù)和糧食適度經(jīng)營規(guī)模為導(dǎo)向, 加快各項農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金向規(guī)模經(jīng)營主體和服務(wù)主體傾斜。其次, 繼續(xù)推動財政支農(nóng)資金從無償?shù)摹绊椖恐啤毕蚴袌龌褂梅绞睫D(zhuǎn)變。可以以股權(quán)投資的方式入股資助企業(yè), 企業(yè)按照協(xié)議給予一定回報;也可以把支農(nóng)資金股份化后由項目企業(yè)和利益相關(guān)農(nóng)戶、集體等共同持股, 讓財政支農(nóng)資金直接惠及農(nóng)民。再次, 要提高財政支農(nóng)資金的合力, 將目前分散支持“三農(nóng)”的各種資金集中起來, 進(jìn)行集中管理、統(tǒng)一使用, 統(tǒng)籌安排支農(nóng)資金, 確定投入重點, 以改善財政支農(nóng)資金的使用效果。此外, 還需要加快完善財政支農(nóng)資金項目的審批制度、審計制度建設(shè), 更好地保障財政支農(nóng)資金的投向及其效果。
二是健全農(nóng)業(yè)保險制度。農(nóng)業(yè)的市場風(fēng)險較大, 中國又經(jīng)常有較嚴(yán)重的自然災(zāi)害。對于從事規(guī)模經(jīng)營或者搞設(shè)施農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體而言, 農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險尤為可怕, 一旦遭受大的自然災(zāi)害或市場波動, 經(jīng)營主體將面臨重大損失, 會被迫縮小經(jīng)營規(guī)模甚至破產(chǎn)。農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模化、設(shè)施化和市場競爭的加劇, 要求充分利用農(nóng)業(yè)保險的風(fēng)險分散機(jī)制。正因如此, 美國將農(nóng)業(yè)保險政策改革作為2014年新農(nóng)業(yè)法案的重要議題。為了保障農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的穩(wěn)定性, 推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型, 要加快健全農(nóng)業(yè)保險制度, 解決農(nóng)業(yè)保險品種少、覆蓋面小、保障水平低等問題;要大力拓展農(nóng)業(yè)保險覆蓋范圍, 除繼續(xù)完善糧食作物保險外, 將雞鴨牛羊、設(shè)施、蔬菜、水果、茶葉、水產(chǎn)等重要農(nóng)產(chǎn)品納入業(yè)務(wù)范圍;要逐步建立口糧作物的農(nóng)業(yè)保險全覆蓋制度, 并對國家產(chǎn)糧大縣的水稻、小麥實行基本保費全補(bǔ)貼;要積極開發(fā)滿足規(guī)模經(jīng)營主體需求的保險品種, 探索開展重要農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格保險、收入保險、天氣指數(shù)保險等險種;要努力提高保險金額和損失補(bǔ)償率, 避免因“投保容易理賠難”等問題而影響農(nóng)業(yè)保險發(fā)展。
作者簡介：魏后凱，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長、研究員；劉同山，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評論》 2017年第5期
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