摘要：自20世紀(jì)80年代開始土地流轉(zhuǎn)以來，就出現(xiàn)了土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的現(xiàn)象，客觀上要求在制度上進(jìn)行創(chuàng)新。從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”是農(nóng)村土地制度改革的邏輯必然。“三權(quán)分置”的重點是強化土地經(jīng)營權(quán)，在法律上應(yīng)該界定其為用益物權(quán)。具體到操作層面上，建議界定土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)成立的條件；修改相關(guān)法律法規(guī)；設(shè)置土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的底線，即不能動搖農(nóng)民集體所有權(quán)人的地位，不能損害承包人的利益。
關(guān)鍵詞：三權(quán)分置；制度創(chuàng)新；土地經(jīng)營權(quán)；用益物權(quán)
2017年中央一號文件指出：“落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分置’辦法”，意味著中央政府即將出臺農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的具體操作辦法。這就需要在理論層面厘清一些重大問題，以便為操作層面的推進(jìn)打下基礎(chǔ)。
一、從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”是農(nóng)村土地制度改革的邏輯必然
農(nóng)村土地“三權(quán)分置”思想由習(xí)近平于2013年7月視察武漢農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所時提出，2014年以國家政策形式發(fā)布。其提出背景源于農(nóng)村土地制度的發(fā)展變革。20世紀(jì)80年代初，農(nóng)村改革將集體土地承包到戶，農(nóng)民獲承包經(jīng)營權(quán)，形成家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營體制，1993年“兩權(quán)分離”制度獲憲法確認(rèn)。2002年《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)一步保護(hù)了農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)。
因家庭勞動力差異，土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象自制度確立初期便已存在。此后，相關(guān)政策和法律不斷完善土地流轉(zhuǎn)框架。1984年中央一號文件鼓勵土地向種田能手集中，1993年文件確立“二輪”承包期內(nèi)土地流轉(zhuǎn)政策框架。2002年《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定保護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，2005年農(nóng)業(yè)部發(fā)布相關(guān)管理辦法明確流轉(zhuǎn)方式和政府管理措施。2007年《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為“用益物權(quán)”，2008年中共十七屆三中全會提出建立健全流轉(zhuǎn)市場，2013年中共十八屆三中全會強調(diào)完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能。新世紀(jì)以來多數(shù)中央一號文件也推動了土地流轉(zhuǎn)工作。在此背景下，為順應(yīng)土地流轉(zhuǎn)趨勢，進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策思路應(yīng)運而生。
從本質(zhì)上看，土地流轉(zhuǎn)就是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，就是承包人把屬于自己的經(jīng)營權(quán)以有償?shù)姆绞阶尪山o他人的過程。從表1可以看出，30多年來，土地流轉(zhuǎn)政策演進(jìn)和完善的過程，就是對承包人權(quán)益保護(hù)不斷全面深化的過程；同時，也是不斷提高土地規(guī)模經(jīng)營水平、不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的過程。從1984年中央一號文件“鼓勵土地逐步向種田能手集中”，1993年中央11號文件“允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”，到2001年中發(fā)18號文件“農(nóng)戶……有權(quán)依法自主決定承包地是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式”，以及2002年出臺的《土地承包法》和2007年出臺的《物權(quán)法》對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)及其流轉(zhuǎn)的保護(hù)，再到2014年中央一號文件“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”，農(nóng)民對于承包土地的權(quán)能不斷擴(kuò)大，國家對這一權(quán)能保護(hù)的力度也不斷增大。
從現(xiàn)實來看，土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象伴隨土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離及轉(zhuǎn)入方權(quán)益保護(hù)問題。20世紀(jì)80年代土地流轉(zhuǎn)初現(xiàn)，轉(zhuǎn)出與轉(zhuǎn)入方權(quán)益糾紛隨流轉(zhuǎn)比例擴(kuò)大而增加，且轉(zhuǎn)入方因法律地位不明確缺乏長期投資預(yù)期，多一年一簽合同，掠奪性使用土地，無法開展農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
2008年前后一些地方開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，農(nóng)業(yè)部29個試點縣大多包含此內(nèi)容，但推進(jìn)困難，需地方政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)消除金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險。而福建、浙江等南方集體林區(qū)林權(quán)抵押貸款進(jìn)展順利。究其根本，經(jīng)營權(quán)抵押實質(zhì)是土地產(chǎn)出物價值，林木具長期性便于評估和處理，農(nóng)地作物季節(jié)性強、自然與市場風(fēng)險大，且轉(zhuǎn)出與轉(zhuǎn)入方多一年一簽合同或長期合同一年一交租金，致金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為風(fēng)險大，土地經(jīng)營權(quán)抵押陷入困境。
2009年后全國土地流轉(zhuǎn)面積占比持續(xù)上升，2014 - 2016年分別達(dá)30.4%、33.3%和35%。土地流轉(zhuǎn)形成的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化重要力量，截至2015年底，全國30畝以上專業(yè)大戶（家庭農(nóng)場）1052.1萬戶、農(nóng)民專業(yè)合作社153.1萬家、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)12萬家，是商品農(nóng)產(chǎn)品供給和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化核心主體。但“兩權(quán)分離”政策法律框架下，其經(jīng)營轉(zhuǎn)入土地權(quán)益無法全面保護(hù)，積極性受抑，影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，客觀上要求將經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中獨立并賦予單獨權(quán)能以強化保護(hù)。
綜上，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是大勢所趨和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化迫切需要。理論研究表明，細(xì)分地權(quán)結(jié)構(gòu)通過影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素經(jīng)濟(jì)效率作用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)處于發(fā)展方式轉(zhuǎn)型期，土地產(chǎn)權(quán)制度演化決定變革方向、轉(zhuǎn)型能否順利推進(jìn)及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路基本走向。
二、“三權(quán)分置”的內(nèi)涵和重點
2013年7月習(xí)近平視察武漢農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所首次提出“三權(quán)分置”政策構(gòu)想，同年中央農(nóng)村工作會議進(jìn)一步闡述，2014年中央一號文件提出政策思路，即落實集體所有權(quán)基礎(chǔ)上穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)并允許經(jīng)營權(quán)抵押融資，2015年和2016年中央一號文件明確要求，2016年10月兩辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，2017年中央一號文件再次明確落實“三權(quán)分置”。從相關(guān)文件尤其是《意見》看，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策包含多方面內(nèi)容。
第一，堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位。堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)根本地位由社會主義制度決定，習(xí)近平指出其是承包經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)和本位，改革不能動搖。我國農(nóng)村土地集體所有制歷史形成，兼顧各方利益符合國情，2008年全國村級集體、村內(nèi)各農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有耕地分別占比39%、60%、1%。農(nóng)民集體作為所有者權(quán)能主要包括發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等，發(fā)包權(quán)是最高體現(xiàn)，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定村集體土地由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會發(fā)包，遇自然災(zāi)害土地?fù)p毀或承包人自愿申請可調(diào)整，有權(quán)監(jiān)督承包人和經(jīng)營人使用土地行為，糾正非正常使用等行為甚至收回承包地，現(xiàn)實中集體所有權(quán)能行使者在村一級多為村黨支部和村委會，村民小組一級多成立代行管理職能小組或委員會。
農(nóng)村土地集體所有和集體經(jīng)濟(jì)是不同維度概念，2016年12月相關(guān)意見指出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是集體成員利用集體資源要素通過合作聯(lián)合實現(xiàn)共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是社會主義公有制重要形式，其內(nèi)容除土地外還包括其他資源性、經(jīng)營性和非經(jīng)營性資產(chǎn)。2015年全國58萬個村中無收益村占55.3%，收益5萬元以下村占21.7%，5萬元以上僅占23%，這影響集體經(jīng)濟(jì)組織職能發(fā)揮，但不影響農(nóng)民集體行使集體土地各項權(quán)能。
第二，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)。土地承包權(quán)是農(nóng)民作為集體組織成員天然獲得的權(quán)利。《農(nóng)村土地承包法》及相關(guān)政策法律規(guī)定，承包集體土地的農(nóng)戶享有自主組織生產(chǎn)經(jīng)營、處置土地產(chǎn)出物、流轉(zhuǎn)土地并收費、在承包地被征占時獲補償?shù)葯?quán)利。中共十七屆三中全會強調(diào)賦予農(nóng)民充分有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定長久不變，明確農(nóng)民土地承包權(quán)長期有保障。但現(xiàn)實中侵犯農(nóng)民合法承包權(quán)益的行為頻發(fā)，如土地流轉(zhuǎn)者潛逃致使租金難討、土地重新分配復(fù)雜等問題，因此，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)，落實相關(guān)政策仍十分必要。
第三，加快放活土地經(jīng)營權(quán)。《意見》首創(chuàng)“土地經(jīng)營權(quán)人”概念，指土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)入方。未流轉(zhuǎn)時，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)未分離，只有“承包經(jīng)營權(quán)人”。《意見》提出放活土地經(jīng)營權(quán)主要涵蓋6方面：土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地在一定期限內(nèi)依法享有占有、耕作及獲取收益權(quán)，除合同另有規(guī)定，其合法經(jīng)營不受干預(yù)；經(jīng)承包農(nóng)戶同意，可改良土壤等建設(shè)相關(guān)設(shè)施，合同到期或終止后設(shè)施仍發(fā)揮作用，可依約或協(xié)商獲補償；經(jīng)承包農(nóng)戶同意，可再流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)或依法抵押，但需向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒福唤?jīng)承包農(nóng)戶同意，可將流轉(zhuǎn)土地入股企業(yè)或合作經(jīng)濟(jì)組織；流轉(zhuǎn)合同到期后，有權(quán)按同等條件優(yōu)先續(xù)租；流轉(zhuǎn)土地被征收，地上附著物及青苗補償費按合同約定確定歸屬。
放活經(jīng)營權(quán)是《意見》重點雖未明確指出，但有其原因。2002年《農(nóng)村土地承包法》設(shè)“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”節(jié)，卻未涉及土地流轉(zhuǎn)后經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利，而《意見》中農(nóng)村集體所有權(quán)人和承包人權(quán)利在該法基本有體現(xiàn)。2005年農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對經(jīng)營權(quán)人責(zé)權(quán)利有規(guī)定，但多為限制和責(zé)任，完全規(guī)定權(quán)利的僅一條，其他權(quán)利隱含于責(zé)任條款且權(quán)利有限。現(xiàn)實中，對經(jīng)營權(quán)人限制諸多，如部分地方要求預(yù)交風(fēng)險金或保證金增加經(jīng)營負(fù)擔(dān)，土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款僅在試點推行。此外，很多地方性規(guī)定或做法不利經(jīng)營權(quán)人權(quán)利保護(hù)，像專業(yè)大戶領(lǐng)辦合作社及農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股的不合理規(guī)定，還有村民阻礙經(jīng)營者獲利等情況，根源在于土地經(jīng)營權(quán)缺乏法律保護(hù)。
在“三權(quán)分置”框架下，核心問題之一就是土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，即土地經(jīng)營權(quán)究竟是物權(quán)還是債權(quán)?
關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的屬性，學(xué)界存在爭議。部分學(xué)者認(rèn)為其是債權(quán)，理由是土地經(jīng)營權(quán)是經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語，非法律概念，受物權(quán)法定原則限制，依現(xiàn)行法律，它基于租賃合同產(chǎn)生，內(nèi)容和期限由雙方約定，不頒發(fā)權(quán)屬證書、不確權(quán)登記；也有學(xué)者依據(jù)現(xiàn)行法律，認(rèn)定土地經(jīng)營權(quán)只能是債權(quán)。但另一部分學(xué)者主張土地經(jīng)營權(quán)屬物權(quán)性質(zhì)，觀點包括土地承包經(jīng)營權(quán)人可在其上創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)，故土地經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)；還有觀點強調(diào)在“三權(quán)分置”法律實踐中，應(yīng)將經(jīng)營權(quán)依法確定為物權(quán)，否則相關(guān)立法或修法意義不大，因非物權(quán)化的土地經(jīng)營權(quán)已有明確規(guī)定 。
筆者主張從土地承包經(jīng)營權(quán)分離出的土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)為用益物權(quán)。其一，以土地流轉(zhuǎn)入股農(nóng)民專業(yè)合作社為例，依《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，成員以土地承包經(jīng)營權(quán)入股后，合作社獲得經(jīng)營權(quán)并對其享有占有、使用和處分權(quán)，還以包括該經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)承擔(dān)債務(wù)，若經(jīng)營權(quán)僅為債權(quán)則無法實現(xiàn)上述功能。其二，《物權(quán)法》出臺時“三權(quán)分置”未形成，不應(yīng)以其限制農(nóng)業(yè)后續(xù)改革發(fā)展，而應(yīng)順應(yīng)新形勢修改。其三，雖有觀點基于“一物一權(quán)”原則，認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)分離出的權(quán)利不能物權(quán)化，但土地承包經(jīng)營權(quán)作為特殊用益物權(quán)，其與成員權(quán)緊密相連，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)并非矛盾排他，經(jīng)營權(quán)人權(quán)利可獨立成立，將經(jīng)營權(quán)確定為用益物權(quán)并不違背法理 。
三、對于落實“三權(quán)分置”的幾點建議
中國農(nóng)業(yè)處于轉(zhuǎn)型變革期，規(guī)模經(jīng)營及現(xiàn)代要素引入成趨勢，需變革土地制度促進(jìn)土地與現(xiàn)代要素融合。截至2015年底，土地流轉(zhuǎn)占家庭承包總量33.3%，農(nóng)村土地經(jīng)營模式從“集體所有、家庭承包經(jīng)營”向“集體所有，家庭承包，多元經(jīng)營”轉(zhuǎn)變，“三權(quán)分置”現(xiàn)象普遍。《意見》雖確立三權(quán)分置改革原則與方向，但操作層面仍需修改法律法規(guī)或出臺具體實施辦法。
第一，界定土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)成立的條件。理論上土地流轉(zhuǎn)即產(chǎn)生承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離及土地經(jīng)營權(quán)。通過法律界定經(jīng)營權(quán)性質(zhì)旨在賦予其抵押貸款等實際效能，這需明確其成立條件，如流轉(zhuǎn)期限等。流轉(zhuǎn)期限短（如半年或一年）時，經(jīng)營權(quán)為債權(quán)，受《合同法》保護(hù)；期限長則會產(chǎn)生投資、抵押需求，具有物權(quán)性質(zhì)，需其他法律明確責(zé)權(quán)利。鑒于各地情況不同，為統(tǒng)一規(guī)則，建議流轉(zhuǎn)期限3年以上的土地經(jīng)營權(quán)才具物權(quán)性質(zhì)并需法律專門界定，同時非市場化的代耕代種等不存在經(jīng)營權(quán)物權(quán)化問題。
第二，修改相關(guān)法律法規(guī)。包括《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包法實施條例》《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法》等，也包括金融部門有關(guān)貸款抵押、質(zhì)押的法律、法規(guī)、制度等。要明確土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，及其與其他用益物權(quán)的區(qū)別，尤其是與土地承包權(quán)用益物權(quán)的區(qū)別；土地經(jīng)營權(quán)具有哪些權(quán)能，以及擁有這些權(quán)能的條件；土地經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)、承包權(quán)之間的關(guān)系；土地經(jīng)營權(quán)到金融機(jī)構(gòu)抵押質(zhì)押的條件及操作辦法等。
第三，“三權(quán)分置”、土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化要有底線，就是不能動搖農(nóng)民集體所有權(quán)人的地位，不能損害承包人的利益。具體說來，經(jīng)營權(quán)人對土地的再流轉(zhuǎn)和抵押，需要經(jīng)過所有權(quán)人和承包權(quán)人的同意，行為發(fā)生后需要到所有權(quán)人處備案；土地流轉(zhuǎn)期限結(jié)束后，經(jīng)營權(quán)人是否需要把土地恢復(fù)原狀，要經(jīng)過承包權(quán)人的同意，或者在流轉(zhuǎn)合同上事先約定；經(jīng)營權(quán)人由于使用不當(dāng)造成土地?fù)p毀的，要予以賠償或承擔(dān)法律責(zé)任；等等。
作者系中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國特色社會主義研究》2017年第3期
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