摘要：自20世紀80年代開始土地流轉以來，就出現(xiàn)了土地所有權、承包權和經(jīng)營權分離的現(xiàn)象，客觀上要求在制度上進行創(chuàng)新。從“兩權分離”到“三權分置”是農村土地制度改革的邏輯必然。“三權分置”的重點是強化土地經(jīng)營權，在法律上應該界定其為用益物權。具體到操作層面上，建議界定土地經(jīng)營權物權成立的條件；修改相關法律法規(guī)；設置土地經(jīng)營權物權化的底線，即不能動搖農民集體所有權人的地位，不能損害承包人的利益。
關鍵詞：三權分置；制度創(chuàng)新；土地經(jīng)營權；用益物權
2017年中央一號文件指出：“落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經(jīng)營權‘三權分置’辦法”，意味著中央政府即將出臺農村土地“三權分置”的具體操作辦法。這就需要在理論層面厘清一些重大問題，以便為操作層面的推進打下基礎。
一、從“兩權分離”到“三權分置”是農村土地制度改革的邏輯必然
農村土地“三權分置”思想由習近平于2013年7月視察武漢農村產權交易所時提出，2014年以國家政策形式發(fā)布。其提出背景源于農村土地制度的發(fā)展變革。20世紀80年代初，農村改革將集體土地承包到戶，農民獲承包經(jīng)營權，形成家庭承包經(jīng)營為基礎的雙層經(jīng)營體制，1993年“兩權分離”制度獲憲法確認。2002年《農村土地承包法》進一步保護了農民的承包經(jīng)營權。
因家庭勞動力差異，土地流轉現(xiàn)象自制度確立初期便已存在。此后，相關政策和法律不斷完善土地流轉框架。1984年中央一號文件鼓勵土地向種田能手集中，1993年文件確立“二輪”承包期內土地流轉政策框架。2002年《農村土地承包法》規(guī)定保護土地承包經(jīng)營權流轉，2005年農業(yè)部發(fā)布相關管理辦法明確流轉方式和政府管理措施。2007年《物權法》將土地承包經(jīng)營權界定為“用益物權”，2008年中共十七屆三中全會提出建立健全流轉市場，2013年中共十八屆三中全會強調完善土地承包經(jīng)營權權能。新世紀以來多數(shù)中央一號文件也推動了土地流轉工作。在此背景下，為順應土地流轉趨勢，進一步明晰土地產權關系，促進農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，農村土地“三權分置”政策思路應運而生。
從本質上看，土地流轉就是承包權和經(jīng)營權的分離，就是承包人把屬于自己的經(jīng)營權以有償?shù)姆绞阶尪山o他人的過程。從表1可以看出，30多年來，土地流轉政策演進和完善的過程，就是對承包人權益保護不斷全面深化的過程；同時，也是不斷提高土地規(guī)模經(jīng)營水平、不斷提高農業(yè)生產能力的過程。從1984年中央一號文件“鼓勵土地逐步向種田能手集中”，1993年中央11號文件“允許土地的使用權依法有償轉讓”，到2001年中發(fā)18號文件“農戶……有權依法自主決定承包地是否流轉和流轉的形式”，以及2002年出臺的《土地承包法》和2007年出臺的《物權法》對農民土地承包經(jīng)營權及其流轉的保護，再到2014年中央一號文件“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能”，農民對于承包土地的權能不斷擴大，國家對這一權能保護的力度也不斷增大。
從現(xiàn)實來看，土地流轉現(xiàn)象伴隨土地所有權、承包權和經(jīng)營權分離及轉入方權益保護問題。20世紀80年代土地流轉初現(xiàn)，轉出與轉入方權益糾紛隨流轉比例擴大而增加，且轉入方因法律地位不明確缺乏長期投資預期，多一年一簽合同，掠奪性使用土地，無法開展農田基礎設施建設。
2008年前后一些地方開展農村土地承包經(jīng)營權抵押貸款試點，農業(yè)部29個試點縣大多包含此內容，但推進困難，需地方政府擔保機構消除金融機構風險。而福建、浙江等南方集體林區(qū)林權抵押貸款進展順利。究其根本，經(jīng)營權抵押實質是土地產出物價值，林木具長期性便于評估和處理，農地作物季節(jié)性強、自然與市場風險大，且轉出與轉入方多一年一簽合同或長期合同一年一交租金，致金融機構認為風險大，土地經(jīng)營權抵押陷入困境。
2009年后全國土地流轉面積占比持續(xù)上升，2014 - 2016年分別達30.4%、33.3%和35%。土地流轉形成的專業(yè)大戶、家庭農場等新型經(jīng)營主體是農業(yè)現(xiàn)代化重要力量，截至2015年底，全國30畝以上專業(yè)大戶（家庭農場）1052.1萬戶、農民專業(yè)合作社153.1萬家、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)12萬家，是商品農產品供給和農業(yè)現(xiàn)代化核心主體。但“兩權分離”政策法律框架下，其經(jīng)營轉入土地權益無法全面保護，積極性受抑，影響農業(yè)現(xiàn)代化進程，客觀上要求將經(jīng)營權從承包經(jīng)營權中獨立并賦予單獨權能以強化保護。
綜上，農村土地“三權分置”是大勢所趨和農業(yè)現(xiàn)代化迫切需要。理論研究表明，細分地權結構通過影響農業(yè)生產要素經(jīng)濟效率作用于現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。當前中國農業(yè)處于發(fā)展方式轉型期，土地產權制度演化決定變革方向、轉型能否順利推進及農業(yè)現(xiàn)代化道路基本走向。
二、“三權分置”的內涵和重點
2013年7月習近平視察武漢農村產權交易所首次提出“三權分置”政策構想，同年中央農村工作會議進一步闡述，2014年中央一號文件提出政策思路，即落實集體所有權基礎上穩(wěn)定農戶承包權、放活經(jīng)營權并允許經(jīng)營權抵押融資，2015年和2016年中央一號文件明確要求，2016年10月兩辦印發(fā)《關于完善農村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》，2017年中央一號文件再次明確落實“三權分置”。從相關文件尤其是《意見》看，農村土地“三權分置”政策包含多方面內容。
第一，堅持農村土地集體所有權的根本地位。堅持農村土地集體所有權根本地位由社會主義制度決定，習近平指出其是承包經(jīng)營權基礎和本位，改革不能動搖。我國農村土地集體所有制歷史形成，兼顧各方利益符合國情，2008年全國村級集體、村內各農民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有耕地分別占比39%、60%、1%。農民集體作為所有者權能主要包括發(fā)包、調整、監(jiān)督、收回等，發(fā)包權是最高體現(xiàn)，《農村土地承包法》規(guī)定村集體土地由村集體經(jīng)濟組織或村委會發(fā)包，遇自然災害土地損毀或承包人自愿申請可調整，有權監(jiān)督承包人和經(jīng)營人使用土地行為，糾正非正常使用等行為甚至收回承包地，現(xiàn)實中集體所有權能行使者在村一級多為村黨支部和村委會，村民小組一級多成立代行管理職能小組或委員會。
農村土地集體所有和集體經(jīng)濟是不同維度概念，2016年12月相關意見指出農村集體經(jīng)濟是集體成員利用集體資源要素通過合作聯(lián)合實現(xiàn)共同發(fā)展的經(jīng)濟形態(tài)，是社會主義公有制重要形式，其內容除土地外還包括其他資源性、經(jīng)營性和非經(jīng)營性資產。2015年全國58萬個村中無收益村占55.3%，收益5萬元以下村占21.7%，5萬元以上僅占23%，這影響集體經(jīng)濟組織職能發(fā)揮，但不影響農民集體行使集體土地各項權能。
第二，嚴格保護農戶承包權。土地承包權是農民作為集體組織成員天然獲得的權利。《農村土地承包法》及相關政策法律規(guī)定，承包集體土地的農戶享有自主組織生產經(jīng)營、處置土地產出物、流轉土地并收費、在承包地被征占時獲補償?shù)葯嗬Ｖ泄彩邔萌腥珪娬{賦予農民充分有保障的土地承包經(jīng)營權，保持現(xiàn)有土地承包關系穩(wěn)定長久不變，明確農民土地承包權長期有保障。但現(xiàn)實中侵犯農民合法承包權益的行為頻發(fā)，如土地流轉者潛逃致使租金難討、土地重新分配復雜等問題，因此，嚴格保護農戶承包權，落實相關政策仍十分必要。
第三，加快放活土地經(jīng)營權。《意見》首創(chuàng)“土地經(jīng)營權人”概念，指土地流轉轉入方。未流轉時，承包權與經(jīng)營權未分離，只有“承包經(jīng)營權人”。《意見》提出放活土地經(jīng)營權主要涵蓋6方面：土地經(jīng)營權人對流轉土地在一定期限內依法享有占有、耕作及獲取收益權，除合同另有規(guī)定，其合法經(jīng)營不受干預；經(jīng)承包農戶同意，可改良土壤等建設相關設施，合同到期或終止后設施仍發(fā)揮作用，可依約或協(xié)商獲補償；經(jīng)承包農戶同意，可再流轉經(jīng)營權或依法抵押，但需向農民集體書面?zhèn)浒福唤?jīng)承包農戶同意，可將流轉土地入股企業(yè)或合作經(jīng)濟組織；流轉合同到期后，有權按同等條件優(yōu)先續(xù)租；流轉土地被征收，地上附著物及青苗補償費按合同約定確定歸屬。
放活經(jīng)營權是《意見》重點雖未明確指出，但有其原因。2002年《農村土地承包法》設“土地經(jīng)營權流轉”節(jié)，卻未涉及土地流轉后經(jīng)營權人的權利，而《意見》中農村集體所有權人和承包人權利在該法基本有體現(xiàn)。2005年農業(yè)部《農村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》對經(jīng)營權人責權利有規(guī)定，但多為限制和責任，完全規(guī)定權利的僅一條，其他權利隱含于責任條款且權利有限。現(xiàn)實中，對經(jīng)營權人限制諸多，如部分地方要求預交風險金或保證金增加經(jīng)營負擔，土地經(jīng)營權抵押貸款僅在試點推行。此外，很多地方性規(guī)定或做法不利經(jīng)營權人權利保護，像專業(yè)大戶領辦合作社及農戶土地經(jīng)營權入股的不合理規(guī)定，還有村民阻礙經(jīng)營者獲利等情況，根源在于土地經(jīng)營權缺乏法律保護。
在“三權分置”框架下，核心問題之一就是土地經(jīng)營權的性質，即土地經(jīng)營權究竟是物權還是債權?
關于土地經(jīng)營權的屬性，學界存在爭議。部分學者認為其是債權，理由是土地經(jīng)營權是經(jīng)濟學術語，非法律概念，受物權法定原則限制，依現(xiàn)行法律，它基于租賃合同產生，內容和期限由雙方約定，不頒發(fā)權屬證書、不確權登記；也有學者依據(jù)現(xiàn)行法律，認定土地經(jīng)營權只能是債權。但另一部分學者主張土地經(jīng)營權屬物權性質，觀點包括土地承包經(jīng)營權人可在其上創(chuàng)設土地經(jīng)營權，故土地經(jīng)營權是用益物權；還有觀點強調在“三權分置”法律實踐中，應將經(jīng)營權依法確定為物權，否則相關立法或修法意義不大，因非物權化的土地經(jīng)營權已有明確規(guī)定 。
筆者主張從土地承包經(jīng)營權分離出的土地經(jīng)營權應為用益物權。其一，以土地流轉入股農民專業(yè)合作社為例，依《農村土地承包法》和《農民專業(yè)合作社法》，成員以土地承包經(jīng)營權入股后，合作社獲得經(jīng)營權并對其享有占有、使用和處分權，還以包括該經(jīng)營權的財產承擔債務，若經(jīng)營權僅為債權則無法實現(xiàn)上述功能。其二，《物權法》出臺時“三權分置”未形成，不應以其限制農業(yè)后續(xù)改革發(fā)展，而應順應新形勢修改。其三，雖有觀點基于“一物一權”原則，認為土地承包經(jīng)營權分離出的權利不能物權化，但土地承包經(jīng)營權作為特殊用益物權，其與成員權緊密相連，承包權和經(jīng)營權并非矛盾排他，經(jīng)營權人權利可獨立成立，將經(jīng)營權確定為用益物權并不違背法理 。
三、對于落實“三權分置”的幾點建議
中國農業(yè)處于轉型變革期，規(guī)模經(jīng)營及現(xiàn)代要素引入成趨勢，需變革土地制度促進土地與現(xiàn)代要素融合。截至2015年底，土地流轉占家庭承包總量33.3%，農村土地經(jīng)營模式從“集體所有、家庭承包經(jīng)營”向“集體所有，家庭承包，多元經(jīng)營”轉變，“三權分置”現(xiàn)象普遍。《意見》雖確立三權分置改革原則與方向，但操作層面仍需修改法律法規(guī)或出臺具體實施辦法。
第一，界定土地經(jīng)營權物權成立的條件。理論上土地流轉即產生承包權與經(jīng)營權分離及土地經(jīng)營權。通過法律界定經(jīng)營權性質旨在賦予其抵押貸款等實際效能，這需明確其成立條件，如流轉期限等。流轉期限短（如半年或一年）時，經(jīng)營權為債權，受《合同法》保護；期限長則會產生投資、抵押需求，具有物權性質，需其他法律明確責權利。鑒于各地情況不同，為統(tǒng)一規(guī)則，建議流轉期限3年以上的土地經(jīng)營權才具物權性質并需法律專門界定，同時非市場化的代耕代種等不存在經(jīng)營權物權化問題。
第二，修改相關法律法規(guī)。包括《物權法》《農村土地承包法》《農村土地承包法實施條例》《農村土地流轉管理辦法》等，也包括金融部門有關貸款抵押、質押的法律、法規(guī)、制度等。要明確土地經(jīng)營權的用益物權性質，及其與其他用益物權的區(qū)別，尤其是與土地承包權用益物權的區(qū)別；土地經(jīng)營權具有哪些權能，以及擁有這些權能的條件；土地經(jīng)營權和所有權、承包權之間的關系；土地經(jīng)營權到金融機構抵押質押的條件及操作辦法等。
第三，“三權分置”、土地經(jīng)營權物權化要有底線，就是不能動搖農民集體所有權人的地位，不能損害承包人的利益。具體說來，經(jīng)營權人對土地的再流轉和抵押，需要經(jīng)過所有權人和承包權人的同意，行為發(fā)生后需要到所有權人處備案；土地流轉期限結束后，經(jīng)營權人是否需要把土地恢復原狀，要經(jīng)過承包權人的同意，或者在流轉合同上事先約定；經(jīng)營權人由于使用不當造成土地損毀的，要予以賠償或承擔法律責任；等等。
作者系中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院教授、中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自:《中國特色社會主義研究》2017年第3期
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