摘要：中國人口出現的趨勢性特征及其對經濟社會發展的影響，也體現在“三農” 領域。本文著眼于分析由此產生的挑戰，闡釋相關的政策涵義，對政策舉措提出建議。首先，分析人口轉變同“三農”改革發展的關系，說明人口紅利是在城鄉關系演變以及產業結構變化過程中兌現的。其次，闡釋“未富先老”特征及其在城鄉人口轉變差異上的表現，說明農村人口格局和趨勢同時受到人口轉變、結構變革和城鄉關系演變的影響。這也塑造了“三農” 工作面臨人口挑戰的格外嚴峻性。最后，揭示人口趨勢性特征對“三農”的政策涵義，重點從兩個方面提出政策建議：一方面，著力培養農業農村新質生產力，促進農業人力資源開發從數量供給型轉向質量提升型，打破農業農村發展中的報酬遞減現象；另一方面，遵循政府在經濟社會發展中作用的變化規律，把“三農”工作重點從資源反哺為主的模式，轉向提供更多更好基本公共服務為主的模式。
關鍵字：人口轉變；“三農”；未富先老；人力資本；基本公共服務
一、引言
中國正處在全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化的關鍵時期。農業農村現代化的一般規律、中國特有的“三農”國情，以及中國經濟社會發展的整體態勢，既為推進這一過程提供目標引領，也是各項政策舉措的選擇和實施背景。經驗表明，這種背景始終受到人口轉變特征和趨勢的影響。繼21世紀第二個十年以來中國經濟發展進入新常態，人口發展也呈現老齡化、少子化、減量增長和區域分化的趨勢性特征。相比于中國人口長期表現出的基數大、增長快、撫養比低等特征而言，新近呈現出的趨勢性特征也意味著人口發展進入新常態。國內外經驗都表明，以生育率下降為驅動力，以少子化和老齡化為結構性特征，以人口自然增長率下行乃至轉負為結果的人口轉變，對經濟增長具有顯著的影響。一般來說，這種影響在較早期是正面的，具體表現為人口紅利，而在較晚期是負面的，表現為人口負債。很多研究者基于中國人口轉變和經濟發展，發展并檢驗了這種人口紅利假說?；仡櫢母镩_放以來的“三農”發展歷程以及所呈現的階段性特征，有助于理解人口新常態的“三農”影響，從而通過深入分析得出有針對性的政策建議。
中國經濟改革起步于農村，以20世紀70年代末到80年代前期推廣實施家庭聯產承包制為主要內容，以解決農業勞動和生產激勵問題為取向，直接結果是農業生產效率回歸到生產可能性邊界上。隨著農副產品流通體制和價格改革的推進，農業生產的宏觀激勵逐漸增強，勞動生產率得到進一步明顯提高。這為20世紀90年代初開始的二元經濟發展創造了必要條件。以農業勞動力剩余為推力，以城鎮和沿海地區產業勞動力需求為拉力，勞動力大規模流動和重新配置，對這個時期生產率提高進而經濟高速增長做出重要的貢獻，成為人口紅利的主要作用形式。2004年之后，隨著中國經濟跨過劉易斯轉折點，農業中也出現勞動力短缺現象，對勞動節約型技術產生巨大需求，加上工業反哺農業、城市支持農村的“三農”政策作用，以機械和設備為載體的農業物質資本投入顯著增加，農業勞動生產率提高速度躍上一個新臺階。
從上述歷程和經驗可見，農業農村發展與人口轉變密切關聯，人口紅利不僅是一段時期中國經濟的主要增長動能，也不僅是勞動密集型制造業的主要引擎，也是在城鄉關系互動中，以及在產業結構變化中得到兌現的。相應地，人口發展新常態，同時給農業農村發展帶來新的挑戰和新的機遇。著眼于揭示人口趨勢性特征帶來的挑戰和蘊含的機遇，本文將討論中國人口轉變的未富先老特征，以及在這一新的國情特征下，城鄉人口轉變的差異性或農村人口轉變的特殊性。在此基礎上，本文將重點分析兩個關鍵的轉變及其政策含義。其一，為了打破農業農村發展中的報酬遞減現象，如何在著力培養農業農村新質生產力的過程中，促進農業人力資源開發從數量供給型轉向質量提升型。其二，為了更好發揮政府作用，如何把“三農”工作重點從資源反哺為主的模式，轉向提供更多更好基本公共服務為主的模式。
二、“未富先老”條件下的農村人口轉變
作為經濟社會發展的一個重要組成部分，人口轉變與經濟增長相伴而行、互相影響、互為因果。改革開放以來，中國經歷了世界經濟史無前例的高速經濟增長，也實踐了人類歷史上最大規模的人口轉變。由于嚴格人口政策和更快發展速度的雙重作用，以生育率下降、少子化、老齡化和人口數量負增長為表現特征的中國人口轉變階段性變化，明顯快于其他國家和地區，因而形成了“未富先老”的國情特征。
中國人口轉變的這種未富先老特征，除了表現在與相同發展水平的國家和地區相比，老齡化和少子化的表現更為突出，乃至更早進入人口負增長時期之外，也可借助這個概括來認識中國人口轉變的城鄉差異，也就是說，雖然農村的社會經濟發展相對滯后于城鎮，但農村人口的老齡化和少子化程度更深，人口數量絕對減少的現象更嚴重。所以，如果說人口趨勢性特征給長期和整體的經濟社會發展帶來挑戰的話，農村人口格局的特殊表現為“三農”發展帶來的挑戰更為嚴峻。這可以從三個方面來進一步觀察。
首先，農村人口結構變化是長期處于低生育水平的結果。如果以生育率下降到更替水平的時點作為基準的話，農村的人口轉變曾經滯后于城鎮大約20年。
其次，農村人口總量的減少和結構的非生產化，同時受到人口轉變、經濟增長和結構變遷的影響。中國人口轉變過程中收獲人口紅利的主要階段，即勞動年齡人口處于增長快、占比高的階段，同時也處在二元經濟發展過程的關鍵時期。這意味著，伴隨著勞動力向非農產業轉移而發生的農村人口向城鎮遷移，構成一種人口的機械變化，成為出生率與死亡率相對變化所決定的人口自然變化之外的額外力量，共同塑造了農村人口結構特征。在一定時期內，這通常突出地表現為農村人口的生產性顯著低于城鎮地區。從人口變化趨勢來看，在兩次全國人口普查之間，即2010—2020年，農村勞動年齡人口比重的下降趨勢，以及老齡人口比重的提高趨勢都十分明顯。從現行人口結構來看，2020年農村人口的年齡分布特點為：0～14歲人口比重高于城市，勞動年齡人口比重大幅度低于城和鎮，老年人口比重則畸高。換句話說，隨著青壯年勞動力的流出，農村中占比最大的人口，已經是留守兒童、大齡勞動者和留守老人。一個新趨勢是，這“一老一小”人群中日益增長的部分，以兒童入學和老人陪讀的方式到鎮區居住。
最后，農村人口的現行格局也會作為一種設定因素，通過因果關系鏈進一步減弱農村人口發展的可持續性。勞動年齡人口數量減少、比重降低，以及性別比（即男性與女性人口的比率）畸高等一系列特殊人口發展表現，都傾向于產生不利的循環，使農村人口增長的未來更不樂觀。特別表現在農村15～49歲育齡婦女在人口中的比重，以及20～34歲生育旺盛期婦女在人口中的比重，均大幅度低于城和鎮，并且仍具有大幅度降低的勢頭。以人口自然增長率的城、鎮、鄉之間差異為例。農村人口的少子化、老齡化以及減量增長特征，長期看均將比城鎮更加嚴峻。
人口轉變與經濟社會發展之間的相互依存關系，通常是在兩個方向上得到體現的。一方面，在一種良性循環或相互促進的關系中，人口紅利支撐了高速經濟增長，也為分享經濟發展成果，同步推動社會發展創造了物質條件。另一方面，在一種不利循環或相互制約的關系中，老齡化在趨于降低潛在增長率的同時，對養老保障和養老服務的更高要求，滿足起來也有更大的難度。值得指出的是，傳統意義上的人口紅利并非由人口轉變自動帶來，而是通過改革創造良好政策和體制環境，進而把有利的人口年齡結構轉化為豐富的勞動力供給和不斷改善的人力資本。同樣地，應對老齡化挑戰，打破人口趨勢性特征對經濟社會發展的制約，也要求通過改革，形成有利于開啟新人口紅利的體制環境和公共政策。一方面，挖掘各年齡人口潛力，培育新人力資本，加快形成新質生產力；另一方面，擴大基本公共服務供給，既直接提高人民生活品質，又以擴大居民消費支撐國內需求，進而從供需兩側支撐合理經濟增長速度。
三、從勞動力供給到人力資本提升
在中國所經歷的典型二元經濟發展過程中，農村勞動力大規模向外流動，不僅滿足了城鎮非農產業的勞動力需求，也對農業、農村非農產業、城鎮非農產業和國民經濟整體的生產率改善做出貢獻。對于生產率低于其他產業的農業和農村產業來說，剩余勞動力轉移本身就意味著勞動要素和物質資本要素之間匹配的優化；同時，勞動力在存在著巨大生產率差別的城鄉之間、地區之間和產業行業之間進行重新配置，也顯著提高了整體生產率。然而，隨著20世紀90年代以來大規模人口遷移和勞動力流動的高潮漸退，預計這種以結構變遷和資源重新配置為內涵的生產率增長過程，也將發生明顯的減速。圍繞頗具中國特色的“農民工”群體所發生的戲劇性變化，即從舉世矚目的“民工潮”轉變為前所未有的“民工荒”，恰好刻畫出這個重要的轉折點。值此轉折點，讓我們看一看以往的勞動力流動形成了怎樣的格局，以便更好理解和判斷農村勞動力配置和人力資本積累的新要求。
教育發展顯著改善了農村人口的人力資本稟賦，農村極低的人口自然增長率，以及負機械增長率這種特殊屬性，極大地改變了農村人口結構，在很大程度上抵消了教育的效果，從而以更為顯著的影響因子，塑造出農村勞動力和人力資本的現行格局。農業勞動力大齡化和老年化的趨勢則表明，農村教育發展所提升的人力資本，隨著人口遷移和勞動力流動被外溢到非農產業和城鎮。
中國經濟中勞動力無限供給特征的消失，在學術討論和政策研究中獲得極大的關注，特別是以勞動力短缺和工資上漲為特征的劉易斯轉折點這個命題，獲得了廣泛的討論?？傮w來說，這類討論及其政策含義的焦點，一是如何推動農村剩余勞動力繼續轉移，以挖掘勞動力供給潛力；二是如何提高城鎮勞動者受教育年限，以勞動力質量的提升彌補數量的不足。相對而言，相關的討論對于農村目前和未來勞動者的教育即人力資本培養的問題，重視度尚嫌不夠。隨著實現鄉村振興和農業農村現代化的目標要求越來越緊迫，農村人力資本培育和保持，已經具有了不容降低的政策優先序。
本文有針對性地回顧研究文獻，一方面，理解人力資本對經濟增長和產業發展的重要意義；另一方面，認識諸如在農業中所發生的那樣，當傳統要素遭遇報酬遞減現象時，人力資本作為一種可持續源泉，具有促進經濟增長的作用。首先，無論以受教育年限還是其他指標來表達，人力資本對于經濟增長以及不同產業的發展，均為顯著且可持續的驅動因素。在以勞動力豐富為特征的人口紅利消失之后，人力資本尤其表現出其作為增長源泉的報酬遞增性質。其次，國內外的經驗研究，從宏觀層面揭示，人力資本（教育）回報率通常大幅度高于物質資本的回報率；從微觀層面揭示，人力資本的社會收益率通常比私人收益率更為顯著。再次，人力資本的貢獻還體現在其促進生產率提高的作用之中。最后，人力資本對于農業發展也具有顯著的貢獻。
四、從資源“反哺”到公共品供給
以勞動力流動為主體現象的要素轉移，固然可以產生提高資源重新配置效率的期望結果，然而，如果這個過程形成從農業到非農產業、從農村到城市、從中西部到沿海地區的單向流動特征，便會產生過猶不及的結果，即農業產業地位的降低和農村發展能力的弱化。因此，在經濟發展的一定階段上開始實施工業反哺農業、城市支持農村的政策，在理論上和實踐中都有充分的依據。也就是說，這種“反哺”是針對既往發展的歷史遺產以及發展新起點上的既有差異，通過國家政策進行的資源流向調節，旨在使農業和非農產業進入平等競爭的軌道，最終實現產業的自立發展。正是因其必要性和預期目標均具有階段特征，這種產業“補償”不可能永久化。與此同時，城市對農村的支持政策，本質上產生于農業農村發展與整體經濟發展之間關系的一般特征，因此，完全可以按照符合公共政策原則的方式進行設計，并一以貫之地實施。
農業勞動力和農村人口的比重下降，是一個符合經濟規律的現象。然而，具有更優越人力資本稟賦的勞動力，以及遷移意愿和遷移能力更強的年輕人口，率先流出農業和農村，雖然符合經濟理性和激勵原理，卻產生事與愿違的結果，即在或長或短的時期內、或大或小的程度上損害農業農村的可持續發展能力。在經濟學來看，這是一種負外部效應。例如，在農村培養的人力資本，卻在城鎮部門產生回報；農村具有的更高程度老齡化，卻是由于人口和勞動力流向城鎮所造成。這種外部效應的存在，或者說局部回報率與整體回報率之間產生不對稱的情形，在城鄉一體化均衡發展的條件下，恰是政府職能或者更確切地說公共財政發揮積極作用的正當理由。
換句話說，現實中存在的資源要素單向流動特點，同農村人口年齡結構動態和現狀一樣，既揭示出農村社會保障需求的緊迫性，也暴露出農村基本公共服務體系的短板特征。因此，公共政策理念和實踐從資源“反哺”到基本公共服務均等化的轉變，是因應人口趨勢性特征及其農村特殊性，推進鄉村振興和農業農村現代化的重要途徑。約翰·羅爾斯的“社會正義”理論，被視為現代收入分配和社會福利政策的哲學基礎。該理論中的一個重要思想，有必要借鑒來作為公共品供給的指導原則，即普惠性基本公共服務水平的設置，須以社會中處于最不利地位成員的需要來確定。從宏觀層面看基本公共服務體系，無論作為先天因素還是后天因素的結果，農村確實處于這種相對不利的地位。因此，就構建覆蓋全民的基本公共服務體系來說，城鄉統籌既是當務之急，也應成為這一體系本身的核心支柱。就最必要和最基本的社會保障內容來說，勢在必行和時不我待的任務，便是補足在農村中存在的短板。按照均等化、普惠性、基礎性和兜底性等要求來評估的話，農村基本養老保險制度和基本醫療保險制度，是基本公共服務中相對薄弱，因而也迫切需要加強的領域。
城鄉居民養老保險和城鄉居民醫療保險，是農村居民參加的兩項社會保險制度，迄今已經實現了較為廣泛的參與率，并且是社會保障覆蓋率大幅度提高的主要貢獻因素。然而，與城鎮職工的基本保險制度相比，這兩項制度的保障水平和支付水平明顯偏低。鑒于農村居民參與的這兩項城鄉居民基本保險制度，給付水平仍然十分低下，并且尚未實現全人群充分覆蓋，農村老年人在老有所養、病有所醫方面獲得的基本公共服務仍有不足。
社會養老保障不充分，使得農村老年人只能依靠自己勞動作為主要生活來源，或者靠家庭其他成員（子女）贍養。由于農村人口的老齡化程度更高，所以農村對醫療的需求高于城鎮。與此同時，農村居民的醫療保障水平和滿足程度，卻明顯低于城鎮居民。目前，縣域內就診率已經達到94%，基本可以滿足“小病不出村、大病不出縣”的要求。但是，在這項可圈可點的成就下，也存在著某種程度的隱憂。由于城鄉醫療水平有明顯的差異，農村居民的這種就近就醫模式，也可能造成一些疑難危重疾病，在縣域內常常不能得到有效診斷和治療。此外，農村老年人獲得良好照料和護理的機會也較少。這些都導致農村老年人的健康狀況，明顯不如城鎮。
中國人口發展進入的新階段，決定了農村的現行養老模式難以為繼。以家庭為主的養老方式，是照料老年人和彌補老年人收入不足的傳統做法。但是，隨著農村年輕人絕大多數遷移到城鎮，村莊空心化和家庭空巢化成為普遍現象，老年人的子女無法履行在經濟上贍養、生活上照料和精神上慰籍的養老責任，家庭養老事實上已經落空。在當前的農村，依托養老院和護理中心等機構養老的條件遠未成熟。既然農村的最大問題是缺少年輕人，也就意味著機構養老遇到照料和護理人員不足的難題。從醫養結合的角度，物質條件不足的問題絲毫不小于農村醫療資源匱乏的程度。
五、結語和政策含義
按照人均GDP基準，中國即將進入世界銀行定義的高收入國家行列，并預計在2035年成為中等發達國家。在實現這些目標的整個期間，推進人口城鎮化和勞動力非農化，仍是中國“三農”工作面臨的艱巨任務。從政策取向和實際執行來看，這里存在著一個“兩難”抉擇，即在繼續推進人口城鎮化和勞動力非農化的取向與防止農村人口空心化和農業勞動力老化的要求之間，似乎存在著矛盾。破解這個矛盾，要求在理論上和政策上進行關鍵的范式轉換。
城鄉人口格局及其相互關系，通常是受到三個過程的影響而形成的。第一是人口轉變過程。城鎮和農村不盡相同的人口自然變化，譬如生育水平從而影響人口自然增長率，終究會造成城鄉之間差異性的人口格局。第二是“劉易斯過程”。這個概括來自于劉易斯二元經濟理論，即遵循資源重新配置規律，人口和勞動力遵循勞動生產率從低到高的方向，形成從農村到城鎮的單向流動，從而改變了人口分布格局。第三是“蒂布特過程”。這個概括來自于著名的蒂布特模型，即城鄉或不同地區的差異性公共品供給引致人口遷移，從而那些公共服務更慷慨的地區得以吸引到更多的人口和勞動力。由于人口轉變過程的影響是長期的，具有一定的外生性，并且其效應部分體現在“蒂布特過程”之中，因此，本文主要考慮后兩個過程的作用及其關系。
傳統的城鄉二元結構塑造了這樣的格局，即在人口和勞動力流動方面處于不利地位的農村，基本公共服務也不能得到均等的供給，因而在老齡化與“三農”發展之間形成一種非良性循環。需要做出的范式轉換是，體制改革和政策調整應該著眼于把“劉易斯過程”同“蒂布特過程”進行“脫鉤”，即讓兩者按照各自應該遵循的原則推進，而不再遵循傳統的相互影響邏輯，打破既有的利益格局。也就是說，一方面，繼續促進新型城鎮化和勞動力轉移，以便完成現代化所需經歷的結構變革；另一方面，以普惠性、基礎性和兜底性為共同原則，推動城鄉公共品供給的均等化。由此提出體制改革和政策調整，要求在三個方面著眼和著力。
首先，體制改革和政策調整既有巨大的空間，也能夠創造真實的改革收益，關鍵是采取適當的推進方式，使潛在的改革紅利得以成為改革實施的激勵。推動人口分布、區域格局和經濟地位同基本公共服務供給脫鉤的改革，最集中地體現在戶籍制度改革這一任務中。經過40多年的改革，戶籍制度已經不再履行阻礙人口遷移和勞動力流動的功能，當前亟待突破的改革關口，是消除其按照戶籍身份提供基本公共服務的功能。因此，這項改革應該在兩個方面同步推進。第一條改革路徑是按照必要、合理、適度確立的條件，選擇性地擴大城鎮落戶規模。由于現行財稅體制和基本公共服務供給體系的問題，中央和地方政府在戶籍制度改革中存在激勵不相容，因此，還需要第二條改革路徑，即推進城鄉基本公共服務均等化，消除戶籍制度作為公共品供給對象的識別功能，使城鄉戶籍含金量不再有實質性差異。兩條改革路徑缺一不可，具有相互促進、彼此激勵、自我強化的關系，需要雙管齊下予以推進。
其次，暢通城鄉之間的要素雙向流動通道，拓展資源重新配置空間，同時防止因勞動力從城鎮到農村回流造成內卷式配置。中國各產業的勞動生產率變化具有兩個明顯的特性。第一，由于剩余勞動力轉移和物質資本投入，農業勞動生產率在絕對水平上得到大幅度提高。并且，隨著農業中資本—勞動比的快速提高，已經出現明顯的資本報酬遞減即回報率下降趨勢，農業不再是剩余勞動力的蓄水池。第二，迄今為止農業勞動生產率仍然顯著低于非農產業，農村非農產業也具有生產率偏低的特點，因此，如果發生勞動力向農業和農村的大規?；亓鳎豢杀苊獬霈F資源配置與生產率提高方向相背而行的情形。通過拓寬資源配置空間以穩定制造業比重、通過戶籍制度改革以穩定農民工就業、通過鄉村振興創造農村高生產率崗位等舉措，都是順應農業農村現代化要求，完成人口城鎮化和勞動力非農化的必經之路。
最后，以普惠性、基礎性、兜底性民生建設要求，促進公共財政資源更加均衡配置和統籌使用，中央政府承擔更多基本公共服務供給職能和支出責任。農業與非農產業是否均衡、農村與城鎮經濟是否一體化、農民與市民生活水平是否趨同，衡量的標準和推動的手段都是基本公共服務的均等化。在供給短缺和資源約束的高速增長時期，由于存在著城鄉之間、區域之間和產業行業之間的發展差距，以均衡化的思路進行物質資本投資，可以通過資源重新配置取得更高的效率。在高質量發展階段，勞動力和人力資本越來越成為供給側的制約性資源，城鄉居民消費能力也日益成為需求制約。因此，以提供更多更好基本公共服務為中心的民生建設，具有一石三鳥的改革效果，可以實現公平和效率的統一：其一，改善民生可以產生更高的社會效益；其二，新人口紅利促進新質生產力的形成，增強國民經濟的潛在增長能力；其三，解除居民消費后顧之憂，平衡社會總需求“三駕馬車”，提高內需對經濟增長的支撐能力。
（全文有刪減，參考文獻略）
作者單位：蔡昉 中國社會科學院；中國鄉村發現網轉自：《農業經濟問題》2025年第5期
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