2025年中央一號文件提出“健全要素保障和優化配置體制機制”的戰略部署，標志著鄉村振興進入要素配置改革深水區。將以要素市場化改革為抓手，在城鄉要素雙向流動中突出平等交換，在要素優化配置中實現價值重構。
一、要素配置失衡：鄉村振興的深層梗阻
城鄉要素雙向流動的實質是破除“虹吸效應”下的單向流失困境。過去一段時期，大量農村勞動力持續向城市轉移，但返鄉創業比例長期偏低；農村建設用地資源面臨流失壓力，而集體經營性建設用地入市改革推進緩慢；縣域金融資源外流現象明顯，存貸比長期低于全國平均水平，農村資金供需矛盾依然突出。中央一號文件強調“雙向流動”與“平等交換”的辯證統一，正是破解這一困局的關鍵路徑。
二、平等交換困境：要素流動中的三重失衡
城鄉要素雙向流動的“平等交換”不僅是經濟層面的資源配置問題，更涉及制度性權力關系與價值分配正義。當前城鄉要素交換中，價格形成機制偏斜、風險分配結構失衡、增值收益共享缺失，形成系統性剪刀差，導致“農村輸血城市”的深層矛盾。
1.價格剪刀差：要素定價權的制度性扭曲
勞動力價值低估。農民工工資長期低于城鎮職工平均收入，且缺乏社保覆蓋折算補償。農村勞動力以“裸價格”（僅覆蓋基本生存成本）進入城市，其創造的剩余價值通過稅收、消費等形式沉淀于城市，形成隱性價值轉移。土地要素定價失衡。集體土地征收補償標準按農用地產值倍數計算，與轉為建設用地后的市場價值差距懸殊。城市資本通過土地級差收益獲取超額利潤，而農民僅獲得“生存保障型”補償。資本定價單邊主導。農村信貸利率普遍高于城市，且抵押品范圍受限（宅基地、農房難以抵押），形成“風險溢價”疊加“制度成本”的雙重定價歧視。這種價格剪刀差本質是城鄉二元制度下，農村要素議價權缺失導致的“形式平等”掩蓋“實質不公”。
2.風險剪刀差：風險轉嫁與保障缺位的結構性矛盾
勞動力流動風險轉嫁。農民工承擔失業、工傷、疾病等風險，城市卻未將其納入均等化社會保障體系。產業資本下鄉風險轉移。工商資本通過“土地流轉+保底分紅”模式將市場波動風險轉嫁給農戶（如農產品價格下跌時企業可違約退出），而土地整理、生態修復等長期風險仍由農村承擔。金融風險非對稱分布。農村金融機構“抽水機效應”明顯，吸收存款的70%以上流向城市，但農村仍需獨自應對自然災害、產業失敗等系統性風險。風險剪刀差折射出“城市風險社會化、農村風險個體化”的制度設計缺陷，加劇了城鄉發展的脆弱性失衡。
3.增值剪刀差：發展紅利分配的權利剝奪
土地增值收益截留。土地“征用-收儲-出讓”鏈條中，政府土地出讓收入與征地補償支出比普遍超過5:1，土地增值收益的80%以上用于城市建設。人力資本增值外溢。農村資源培養的勞動力在城市完成技能積累與價值提升，但其人力資本增值通過戶籍壁壘難以回饋鄉村。城市獲得“人口質量紅利”，農村承擔“人口空心化”代價。數據要素價值剝奪。農業大數據、鄉村地理信息等新型要素被城市平臺企業無償或低價獲取，轉化為商業利潤，但數據產權歸屬與收益分配規則尚未向農村傾斜。這種增值剪刀差本質上構建了“農村要素貢獻-城市獨占紅利”的閉環，違背了城鄉共生發展的公平原則。
三、制度創新路徑：構建要素交換的公平機制
2025年中央一號文件以系統性思維破解城鄉要素流動困局，提出通過土地增值收益共享、金融服務對等供給、人力資本互認三大制度創新，構建要素平等交換的長效機制。這一戰略部署既是對城鄉二元結構的深度解構，更是新發展階段重塑工農城鄉關系的關鍵突破。
1.土地增值收益城鄉共享機制：從產權分割到權益共融
文件以土地制度改革為核心突破口，通過“三權分置”的深化探索，重構城鄉土地要素的價值分配邏輯。在集體經營性建設用地入市領域，建立“同地同價同權”的市場化定價機制，通過基準地價與增值調節金制度，確保土地增值收益在國家、集體與農戶間的合理分配。宅基地制度改革則突破傳統財產權限制，允許農戶通過出租、入股等方式盤活閑置資源，形成“資格權保留+使用權流轉”的新型產權結構。既堅守土地集體所有制的憲法原則，又通過市場化手段激活農村土地的資本屬性，為鄉村振興提供空間載體與資金來源。土地增值收益共享機制的本質是通過制度供給破除“要素單向抽取”的歷史慣性。這種改革邏輯既保障了國家糧食安全，又為農村集體經濟組織和農民提供了可持續的收益來源，推動土地要素從“資源屬性”向“資本屬性”的價值躍升。
2.金融服務對等供給制度：從資源錯配到精準滴灌
針對農村金融服務的結構性矛盾，文件構建“政策工具創新+風險防控體系”的雙軌機制。在供給端，通過專項債券、產業鏈金融等工具引導金融資源向農業農村傾斜，建立“政府+市場”協同的融資模式。在需求端，創新信用評價體系，整合農業經營主體生產、交易、信用數據，破解信息不對稱難題。這種金融創新既提升了農村金融服務的可得性，又有效防范了資本下鄉過程中的系統性風險。金融服務對等供給的核心在于通過貨幣政策工具的結構性調整，引導金融機構擴大信貸投放并創新產品服務。文件明確運用再貸款、再貼現、差別化存款準備金率等工具，推動農業保險“擴面、增品、提標”，解決定損難、賠付難等問題。
3.人力資本城鄉互認體系：從單向流動到雙向循環
文件以“素質提升+權益保障”為核心，構建城鄉人力資源自由流動的制度環境。在人才培育層面，通過職業技能培訓、科技特派員制度等舉措提升農村人力資本存量；在人才流動層面，建立“雙向掛職”機制，推動城市專業技術人才向鄉村下沉，同時為農村人才提供上升通道。在權益保障方面，推行市民化積分制度，將農業轉移人口的社保年限、技能等級等納入城市公共服務供給體系，探索進城落戶農民“三權”自愿有償退出機制。這種制度設計打破了城鄉二元戶籍壁壘，使人力資源價值在城鄉間平等實現，為鄉村振興注入持續動能。人力資本城鄉互認體系的深層邏輯在于重構城鄉要素配置的價值評價標準。既注重吸引各類人才投身鄉村建設，又強調挖掘本土人才潛力。通過城鄉教育、醫療等公共服務的均等化供給，逐步消除隱性福利差異，使農村居民在職業發展、社會保障等方面享有平等機會。這種制度創新不僅有助于緩解農村“空心化”問題，更通過人才的雙向流動激發城鄉發展的協同效應。
三大制度創新的協同推進，標志著我國城鄉關系正從要素單向抽取向雙向賦能轉變。土地制度改革激活“沉睡資本”，金融創新暢通“血液循環”，人力資本流動重塑“發展動能”。這種制度重構既堅持了“糧食安全、生態保護、農民利益”三條底線，又通過市場化手段釋放要素活力，將為扎實鄉村全面振興提供可持續的制度保障。
作者系湖南工業大學經濟與管理學院碩士生導師。來源:《中國鄉村發現》2025年2期
(掃一掃，更多精彩內容！)
