從2021年10月開(kāi)始，我們連續(xù)四年到蘆溪縣、隆回縣、汨羅市、邵陽(yáng)縣、藍(lán)山縣和寧遠(yuǎn)縣等多個(gè)縣市區(qū)，圍繞駐村干部制度開(kāi)展追蹤調(diào)研，在研究中深感駐村干部具有鏈接政府機(jī)制和社會(huì)機(jī)制的天然優(yōu)勢(shì)，在獲得鄉(xiāng)村社會(huì)成員廣泛信任的前提下，能夠作為關(guān)鍵行動(dòng)者促成國(guó)家治理與鄉(xiāng)村治理的雙軌合作，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治注入其所亟需的公共領(lǐng)導(dǎo)力和外部資源。
所以，本文主要探討駐村干部何以在雙軌合作治理中獲得信任，共分為三個(gè)部分：其一，駐村干部因何而被信任？其二，駐村干部的被信任形態(tài)如何？其三，駐村干部何以獲得更高水平信任？
第一個(gè)部分，在鄉(xiāng)村雙軌合作治理框架內(nèi)，駐村干部因何而被信任？
作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念，雙軌合作治理可以追溯到費(fèi)孝通先生提出的雙軌政治。費(fèi)孝通認(rèn)為，傳統(tǒng)中國(guó)的鄉(xiāng)村社會(huì)治理依賴于兩條相互平行軌道，其一是中央集權(quán)的專制軌道，其二是鄉(xiāng)村自治的民主軌道，由于“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”“縣下無(wú)行政”，兩條軌道并不相交。
我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，與傳統(tǒng)的雙軌政治不同的是，在駐村幫扶背景下，作為外源性國(guó)家治理力量的駐村干部，把國(guó)家權(quán)力和國(guó)家治理機(jī)制帶入了鄉(xiāng)村社會(huì)和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)之中，并且與作為內(nèi)源性鄉(xiāng)村自治力量的村干部和村民實(shí)現(xiàn)了共同在場(chǎng)，共同參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理，形成了雙軌合作治理格局，也由此產(chǎn)生了“鄉(xiāng)村社會(huì)成員—駐村干部”這一具體的施信主體和置信對(duì)象結(jié)構(gòu)。
在這個(gè)施信主體和置信對(duì)象結(jié)構(gòu)中，駐村干部具有身份的雙重屬性，屬性之一是接受國(guó)家權(quán)力、資源和任務(wù)委托的代理人，被鄉(xiāng)村社會(huì)視為“行動(dòng)的政府”；屬性之二是作為居留在鄉(xiāng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的嵌入者，被鄉(xiāng)村公眾視為“城里來(lái)的人”，二者分別代表著駐村干部的組織角色和個(gè)體角色。
在組織角色層面，駐村干部獲得鄉(xiāng)村社會(huì)成員信任的核心影響因素是其客觀績(jī)效，也即駐村干部在多大程度上為鄉(xiāng)村社會(huì)創(chuàng)造了公共價(jià)值。在個(gè)體角色層面，駐村干部獲得信任的關(guān)鍵路徑是其與鄉(xiāng)村社會(huì)成員的社會(huì)交往，也就是在多大強(qiáng)度上同鄉(xiāng)村社會(huì)建立了情感連接。因此，在雙軌合作治理框架內(nèi)，駐村干部必須通過(guò)客觀績(jī)效的產(chǎn)出和情感連接的建構(gòu)，才能獲得鄉(xiāng)村社會(huì)的信任。
第二個(gè)部分，在鄉(xiāng)村雙軌合作治理框架內(nèi)，駐村干部的被信任形態(tài)如何？
就像剛剛講到的，駐村干部身份屬性的二重性，決定了其信任來(lái)源的二維性，而兩個(gè)信任來(lái)源維度的差異化表現(xiàn)，就導(dǎo)致了駐村干部受信任形態(tài)的結(jié)構(gòu)分化。從調(diào)研情況來(lái)看，駐村干部的受信任形態(tài)主要有四種類型：
第一種是二維充沛型信任，這一類駐村干部具有高水平的客觀績(jī)效產(chǎn)出和高強(qiáng)度的社會(huì)交往關(guān)系，因而能夠深度嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，并且實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)生合作治理主體的有效引領(lǐng)，達(dá)成政府機(jī)制與社會(huì)機(jī)制的深度合作。
第二種是績(jī)效依賴型信任，這一類駐村干部在客觀績(jī)效方面表現(xiàn)突出，但是或是主觀忽視、或是不善于在鄉(xiāng)村這樣一個(gè)熟人社會(huì)中建構(gòu)情感連接。其獲得信任的前提和基礎(chǔ)是工作績(jī)效的高水平、持續(xù)性產(chǎn)出，并且這種產(chǎn)出能夠?yàn)猷l(xiāng)村社會(huì)公眾所感知，進(jìn)而通過(guò)公共利益的創(chuàng)造與分配來(lái)促成政府機(jī)制與社會(huì)機(jī)制的合作。
第三種是情感維系型信任，這一類駐村干部往往缺失后盾單位的力量支撐，無(wú)從為鄉(xiāng)村注入足量的公共領(lǐng)導(dǎo)力和社會(huì)資本，進(jìn)而難以給駐在村帶來(lái)可觀、可感的改變，但是善于在鄉(xiāng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中建立廣泛存在的、穩(wěn)態(tài)的互動(dòng)關(guān)系，因此能夠通過(guò)柔性動(dòng)員來(lái)實(shí)現(xiàn)政府機(jī)制與社會(huì)機(jī)制的合作。
第四種是二維缺失型信任，這一類駐村干部在客觀績(jī)效產(chǎn)出和社會(huì)關(guān)系維系方面的成效都相對(duì)貧乏，事實(shí)上游離或懸浮于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)之外，這種情況下政府機(jī)制和社會(huì)機(jī)制實(shí)質(zhì)上是相互背離的，二者之間僅存在流于形式的扭曲性合作。
第三個(gè)部分，在鄉(xiāng)村雙軌合作治理框架內(nèi)，駐村干部何以獲得更高水平的信任？
信任是合作治理的首要前提，培塑更高水平的信任關(guān)系，使得駐村干部具有更為強(qiáng)勁的取信能力和更為良好的信任環(huán)境，最終形成二維充沛型信任，是駐村幫扶制度常態(tài)化背景下，實(shí)現(xiàn)雙軌合作治理的首要關(guān)切?；卮疬@個(gè)問(wèn)題，牽涉到的要素多元而復(fù)雜，在這里只是提幾點(diǎn)可能的路徑，供大家參考。
其一，對(duì)于獲得二維充沛型信任的駐村干部而言，關(guān)鍵是在維系既有社會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)上，獲取后盾單位的穩(wěn)態(tài)支持，通過(guò)資源的持續(xù)性輸入和內(nèi)源性轉(zhuǎn)化，保持穩(wěn)定的、高水平的績(jī)效產(chǎn)出，規(guī)避因績(jī)效水平下滑而帶來(lái)的信任“反噬”困境。
其二，對(duì)于獲得績(jī)效依賴型信任的駐村干部而言，首要問(wèn)題是防范國(guó)家治理力量單向擠壓或者替代鄉(xiāng)村自治力量的問(wèn)題，在項(xiàng)目建設(shè)和資源運(yùn)作之余，常態(tài)化開(kāi)展屋場(chǎng)懇談和入戶走訪，在零距離溝通中壓縮與鄉(xiāng)村公眾的社會(huì)距離，重塑駐村干部與鄉(xiāng)村公眾的交互網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)鄉(xiāng)村公眾的治理主體性得到進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。
其三，對(duì)于獲得情感維系型信任的駐村干部而言，具有戰(zhàn)略意義和操作空間的策略是，運(yùn)用已經(jīng)建立起來(lái)的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)造性對(duì)接駐在村的各類場(chǎng)外精英，激活其回報(bào)鄉(xiāng)梓的主體意識(shí)，將社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)化為資源獲取網(wǎng)絡(luò)，夯實(shí)創(chuàng)造客觀績(jī)效的物質(zhì)基礎(chǔ)。
其四，對(duì)于處于二維缺失型信任困境之中的駐村干部而言，核心問(wèn)題是基于自我檢視和環(huán)境審視，綜合評(píng)判必要性和可能性，對(duì)自己取信于鄉(xiāng)村社會(huì)的路徑進(jìn)行優(yōu)先排序，因勢(shì)利導(dǎo)、因地制宜，在組織角色和個(gè)體角色中選擇更具性價(jià)比的維度作為信任構(gòu)建的突破點(diǎn)。
作者系湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)、教授；來(lái)源：《鄉(xiāng)村治理評(píng)論》2025年1期
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