從2021年10月開始，我們連續四年到蘆溪縣、隆回縣、汨羅市、邵陽縣、藍山縣和寧遠縣等多個縣市區，圍繞駐村干部制度開展追蹤調研，在研究中深感駐村干部具有鏈接政府機制和社會機制的天然優勢，在獲得鄉村社會成員廣泛信任的前提下，能夠作為關鍵行動者促成國家治理與鄉村治理的雙軌合作，進而為實現鄉村善治注入其所亟需的公共領導力和外部資源。
所以，本文主要探討駐村干部何以在雙軌合作治理中獲得信任，共分為三個部分：其一，駐村干部因何而被信任？其二，駐村干部的被信任形態如何？其三，駐村干部何以獲得更高水平信任？
第一個部分，在鄉村雙軌合作治理框架內，駐村干部因何而被信任？
作為一個學術概念，雙軌合作治理可以追溯到費孝通先生提出的雙軌政治。費孝通認為，傳統中國的鄉村社會治理依賴于兩條相互平行軌道，其一是中央集權的專制軌道，其二是鄉村自治的民主軌道，由于“皇權不下鄉”“縣下無行政”，兩條軌道并不相交。
我們在調研中發現，與傳統的雙軌政治不同的是，在駐村幫扶背景下，作為外源性國家治理力量的駐村干部，把國家權力和國家治理機制帶入了鄉村社會和鄉村治理結構之中，并且與作為內源性鄉村自治力量的村干部和村民實現了共同在場，共同參與鄉村公共事務治理，形成了雙軌合作治理格局，也由此產生了“鄉村社會成員—駐村干部”這一具體的施信主體和置信對象結構。
在這個施信主體和置信對象結構中，駐村干部具有身份的雙重屬性，屬性之一是接受國家權力、資源和任務委托的代理人，被鄉村社會視為“行動的政府”；屬性之二是作為居留在鄉村社會網絡的嵌入者，被鄉村公眾視為“城里來的人”，二者分別代表著駐村干部的組織角色和個體角色。
在組織角色層面，駐村干部獲得鄉村社會成員信任的核心影響因素是其客觀績效，也即駐村干部在多大程度上為鄉村社會創造了公共價值。在個體角色層面，駐村干部獲得信任的關鍵路徑是其與鄉村社會成員的社會交往，也就是在多大強度上同鄉村社會建立了情感連接。因此，在雙軌合作治理框架內，駐村干部必須通過客觀績效的產出和情感連接的建構，才能獲得鄉村社會的信任。
第二個部分，在鄉村雙軌合作治理框架內，駐村干部的被信任形態如何？
就像剛剛講到的，駐村干部身份屬性的二重性，決定了其信任來源的二維性，而兩個信任來源維度的差異化表現，就導致了駐村干部受信任形態的結構分化。從調研情況來看，駐村干部的受信任形態主要有四種類型：
第一種是二維充沛型信任，這一類駐村干部具有高水平的客觀績效產出和高強度的社會交往關系，因而能夠深度嵌入鄉村社會網絡，并且實現對內生合作治理主體的有效引領，達成政府機制與社會機制的深度合作。
第二種是績效依賴型信任，這一類駐村干部在客觀績效方面表現突出，但是或是主觀忽視、或是不善于在鄉村這樣一個熟人社會中建構情感連接。其獲得信任的前提和基礎是工作績效的高水平、持續性產出，并且這種產出能夠為鄉村社會公眾所感知，進而通過公共利益的創造與分配來促成政府機制與社會機制的合作。
第三種是情感維系型信任，這一類駐村干部往往缺失后盾單位的力量支撐，無從為鄉村注入足量的公共領導力和社會資本，進而難以給駐在村帶來可觀、可感的改變，但是善于在鄉村社會網絡中建立廣泛存在的、穩態的互動關系，因此能夠通過柔性動員來實現政府機制與社會機制的合作。
第四種是二維缺失型信任，這一類駐村干部在客觀績效產出和社會關系維系方面的成效都相對貧乏，事實上游離或懸浮于鄉村治理結構之外，這種情況下政府機制和社會機制實質上是相互背離的，二者之間僅存在流于形式的扭曲性合作。
第三個部分，在鄉村雙軌合作治理框架內，駐村干部何以獲得更高水平的信任？
信任是合作治理的首要前提，培塑更高水平的信任關系，使得駐村干部具有更為強勁的取信能力和更為良好的信任環境，最終形成二維充沛型信任，是駐村幫扶制度常態化背景下，實現雙軌合作治理的首要關切。回答這個問題，牽涉到的要素多元而復雜，在這里只是提幾點可能的路徑，供大家參考。
其一，對于獲得二維充沛型信任的駐村干部而言，關鍵是在維系既有社會關系的基礎上，獲取后盾單位的穩態支持，通過資源的持續性輸入和內源性轉化，保持穩定的、高水平的績效產出，規避因績效水平下滑而帶來的信任“反噬”困境。
其二，對于獲得績效依賴型信任的駐村干部而言，首要問題是防范國家治理力量單向擠壓或者替代鄉村自治力量的問題，在項目建設和資源運作之余，常態化開展屋場懇談和入戶走訪，在零距離溝通中壓縮與鄉村公眾的社會距離，重塑駐村干部與鄉村公眾的交互網絡，推動鄉村公眾的治理主體性得到進一步實現。
其三，對于獲得情感維系型信任的駐村干部而言，具有戰略意義和操作空間的策略是，運用已經建立起來的社會關系網絡，創造性對接駐在村的各類場外精英，激活其回報鄉梓的主體意識，將社會關系網絡轉化為資源獲取網絡，夯實創造客觀績效的物質基礎。
其四，對于處于二維缺失型信任困境之中的駐村干部而言，核心問題是基于自我檢視和環境審視，綜合評判必要性和可能性，對自己取信于鄉村社會的路徑進行優先排序，因勢利導、因地制宜，在組織角色和個體角色中選擇更具性價比的維度作為信任構建的突破點。
作者系湘潭大學公共管理學院院長、教授；來源：《鄉村治理評論》2025年1期
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