內容提要:當前中國城鄉人口布局變化導致城鎮化水平滯后且質量不高、城鎮發展失衡導致特大城市過度擴張，縣域間收入差距顯著、市鎮發展水平普遍偏低等問題。這些問題制約了鄉村治理效率與社會公平，特別是傳統鄉村治理的“政社合一”體制、集體經濟組織成員權設置不合理等問題，導致公共服務低效與社會矛盾。本文圍繞中國城鄉人口布局變化與鄉村治理政策調整的關系展開深入分析，采用國際機構推薦的三元分類標準（城市、市鎮與人口半稠密區、鄉村），將傳統“廣義鄉村”細分為市鎮區與農區，提出以均衡城市化為核心的改革路徑。研究發現，城鄉治理目標的一致性（公正性、效率、平等）要求打破二元結構，通過人口合理布局與資源優化配置實現城鄉融合。基于此提出改革建議：一是構建均衡城市化目標，限制特大城市擴張，重點發展人口2萬-5萬的市鎮，將其公共服務提升至城市水平；二是推進廣義鄉村市鎮化，優化行政區劃，縮減行政層級；三是通過市場機制提高資源配置效率，強化市鎮財政獨立性，引導農業人口向市鎮轉移；四是完善社會保障與分配制度，建立合理“立戶制度”，保障農民權益，促進社會公平。
關鍵詞:城鄉人口布局 鄉村治理 政策調整
城鄉界定方法及其對鄉村治理的影響是什么？中國在城鄉人口均衡布局方面存在哪些問題？社會治理是否可以實現城鄉統一？中國在城鄉人口均衡布局方面需要做出哪些政策調整？本文擬就鄉村治理與城鄉人口布局的關系作一個分析，并提出相關改革設想。
一、什么是鄉村？
如果政策指向要精準，鄉村的定義就必須明確。哪怕不同的管理部門出于自己的工作需要，可以使用不同的鄉村定義，但定義的合理、明確是必須的。本文自然更多是從社會治理的角度討論城鄉界定的相關問題。按通常說法，城市之外的區域是鄉村；城市人口之外的是鄉村人口，這好像很明確。但我們仔細追究，就會發現問題沒有這么簡單。按現有官方統計，我們無法直接分解城市與鎮的這兩類居民點的常住人口規模，而實際上鎮的建成區與城市的城區有很大不同。國家住建部發布的中國城鄉統計年鑒所提供的人口分布數據與國家統計年鑒的相關數據不匹配，帶來人口分布觀察的困擾。中國人口普查區別了城市人口與鎮區人口，但仍與住建部的有關數據不匹配，且人口普查數據只是每10年一次。在官方用語中，城鎮化率指標中的鎮人口包括了全部建制鎮鎮區人口；而鄉村發展概念下的農村則通常是城市之外的所有地區，包括了絕大部分建制鎮。
從全國建制鎮層面看，城鄉邊界模糊的情形也比較嚴重。我國東部經濟發達地區建制鎮建成區的人口規模超過5萬的比較常見。有的建制鎮與所在城市的主城區完全連在了一起，成為城市的一個部分。中西部的情況則有很大不同。除了大型城市郊區的建制鎮之外，中西部大部分建制鎮其實就是一個大村莊，一般只有一條很短的商業街。
從村莊層面看，城鄉定義問題同樣很突出。東南沿海發達地區的一些村莊已經聯袂成為大的市區。像蘇南、杭甬地區、廣東佛山市等，其許多村莊已經由城市基礎設施完全聯結在了一起。但從全國看，行政村的常住人口平均不到1000人，大部分村莊也就幾百人，其中一部分成了所謂“空心村”。村莊空無一人的極端情況在很多省份都存在。
政策目標缺乏清晰合理定義，會影響政策效果，有時還會導致明顯政策偏差。筆者曾看到蘇南某市某區的一個官方文件，講該區某年道路投資總額中70%用于鄉村道路建設，但筆者在現場看到的基本是連片城市建成區，沒有村莊的影子。我們不免要問，如果按鄉村道路規劃，這個實際上的城市形態是否與其鄉村道路規劃標準不配套？如果實事求是，按城市標準規劃建設道路，統計中的城鄉建設投資比例數是否可信？從更意義上一般說，如果按財權與事權相匹配的準則來衡量財政獨立能力，那么，盡管建制鎮擁有法律所支持的財權，也擁有自己的財政機構，但事實上普遍不具備財政收支平衡能力，更沒有將現有鎮建成區發展為小城市或稱“市鎮”的能力。這樣一來，鄉村振興很難在城鄉均衡發展的政策框架內才能實現。如果沒有市鎮實體的充分發展，而去大規模發展村莊公共服務設施，會帶來公共服務效率的極大損失，長遠看不可持續。這里實際上遇到一個“廣義鄉村”與“狹義鄉村”（可稱“農業區”）區分的必要性問題，以便在不同類型的鄉村實行不同的政策。如果沒有這種區分，或者這種區分仍然用行政區劃概念做標準，政策的瞄準能力就會大打折扣。
城鄉劃分實際上是一個國際性難題。各國對城市與鄉村的定義很不相同，加大了國際比較研究的困難程度。本質上，這是二元劃分方法的內在缺陷。為解決這個難題，2021年由歐盟、聯合國糧農組織、聯合國人類發展計劃署、國際勞工組織、經濟合作與發展組織以及世界銀行等六家國際機構，發布了歷經多年完成的研究報告《城市化水平判定——國際比較中定義城市、市鎮和農村的方法手冊》，將城鄉居民點分布類別劃分為3種，分別是城市、市鎮與人口半稠密區以及鄉村。據了解，這個劃分方法已經為歐洲主要國家所接受，將引起統計方法的變更。
表1 國際機構推薦的城鄉人口布局類型劃分規則
國際機構推薦的這種方法不僅在統計技術上有重要創新，而且現實意義也很大。關鍵是國際機構的新標準的類別特征明顯，而不是那種類似寧夏西瓜和浙江西瓜之間的細微特征的區別。例如，按發達國家的經驗，從社會經濟效率上看，城市這類居民點可以有農業，但成本要比鄉村明顯高出很多；公共服務則在鄉村地區效率很低，鄉村地區居民只能在第二類區域即市鎮與人口半稠密區獲得公共服務，所以農戶不能離市鎮太遠。從社會平等狀態看，主要發達國家窮人一般居住在城市，因為窮人在城市更容易得到幫助，所以城市這種類型的居民點的收入分配的基尼系數比較高，而鄉村地區則很少有富豪，一般是中產階級群體居住。相應地，從社會穩定狀態看，城市的社會沖突程度較之鄉村地區更高，激進社會思潮在城市多見，而在市鎮和鄉村地區的居民則更傾向于保守。城市居民的黨派分野更為明顯，且容易發生變化，而鄉村地區則相反。鄉村地區的政治活動缺少競爭性，道德風尚與習俗對社會關系的調節作用更為重要，也弱化了市鎮的政治市場的競爭性，使市鎮的社會治理機構往往沒有“三權分立”結構。如此等等，不一而足。
按國際機構對居民點類型的三元劃分方法，社會治理辦法與結果也有很大不同。按國際經驗，鄉村類型幾乎沒有自己獨立的公共服務，基本依附于市鎮滿足公共服務需求，而市鎮的某些公共服務可以高于城市，所以市鎮對居民尤其是對中老年人有更大吸引力，成為中產階級的向往之地。這種情況在英國與荷蘭最為典型。荷蘭的人口密度居世界前列，其人口分布類型與國際機構的三元劃分卻最為契合。荷蘭的幾個大城市規模在歐洲也不算小，而400來個市鎮在全國星羅棋布，作為第三類別的農牧區小型居民點則多為幾戶人家，農戶離市鎮的距離一般在6公里左右。農區的公共服務設施的水平絕不比中國中東部的一般水平好。浙江省農口一位領導干部說，浙江農村發展要學習荷蘭，我聽了深以為然！美國農區的人口布局如果排除了宗教因素（如阿米什教派只使用畜力耕作），與英國、荷蘭比較一致。其實，除了原蘇東地區，歐洲主要國家基本都是如此。經濟發展水平影響城鄉人口分布，人口分布又影響國家的社會治理方略。這是基本規律。
總結以上分析，我們以往使用的鄉村概念，就是指農戶們生產生活的區域，可稱為農區；隨著經濟現代化，有的國家鄉村與農區在演化中其內涵保持一致，即鄉村中脫離農業的人口向城市或市鎮集中；而有的國家則不同，即大量實際脫離農業的人口仍然居住在被這些國家稱作的鄉村的地區。根據若干國家對人口居住類型二元劃分與國際機構三元劃分的差異比較，葡萄牙、巴西、法國、美國、德國等國家則把市鎮及人口半稠密區定義為城市。烏干達、印度便是典型的使用“大鄉村”概念的國家，即它們把國際機構歸為“市鎮及人口半稠密區”的區域看作鄉村地區。中國住建部及一般官方文件定義的鄉村與它們相似，雖然在計算城鎮化率時又有不同。
采用國際機構新發布的人口居住類型統計分類方法有重要現實意義。二元分類方法使用時間漫長，我們不需要改變普通人的語言表達習慣，但從提高國家多種政策實施的瞄準度的意義上，新方法顯然更有價值。將傳統意義上的鄉村不妨稱為“廣義鄉村”，并按國際機構的新建議，將其進一步區分為市鎮區（含人口半稠密區）與農區兩個類別，國家振興鄉村及提高鄉村治理水平的相關政策的指向性會更加明確，政策實施中偏差的可能性也更小。農區人口規模要收縮，經濟總量的占比也要相對下降，社會服務要向市鎮引流，但農戶的人均收入水平要在全社會平均水平之上。市鎮區的人口規模則應擴大，經濟總量的占比也要提高，社會服務質量甚至可以提高到超越城市的水平，這正是中國振興鄉村、提高社會治理水平施展政策拳腳的地方。
二、中國城鄉人口分布是否合理？
社會治理政策不只是要適應城鄉人口布局的現實，更是要引導城鄉人口合理布局，以提高社會治理政策的實際效果。問題討論到這個程度，我們必須了解中國城鄉人口分布的實際情況及其存在的問題。
從官方數據看清中國城鄉人口分布并不容易。《城鄉統計年鑒》提供的城市“城區人口”小于人口普查統計的“城市人口”，我們認為前者的數據更具有合理性。按人口普查規則，若市所屬下級行政區人口超過1500人/平方公里，該區所有人口都是城市人口，例如超過這個指標的北京市昌平區的人口都是城市人口，而達不到這個指標的平谷區則不然。中國各級行政區的人口布局首位度較高，類似昌平區的情形很多，城市人口數量在這里會被高估。住建部的統計應該是直接從居民點建設水平的視角定義市、鎮、鄉村，它不會將例如北京昌平區的流村鎮的鎮區人口看作城市人口，更不會把該鎮所轄的鎮區外村莊的人口看作鎮區人口。所以，相對而言，住建部的人口分布類別的劃分辦法更為合理。國家統計局的統計指標的農村人口是與城鎮人口是相對應的，后者中含有建制鎮建成區的人口數，但它沒有對二者做區別。我們用總人口數減去國家統計局確定的農村人口數和住建部的城區人口數，便可以得出各類建制鎮建成區的人口數，其中包括城市轄區內建制鎮、縣城關鎮及其他建制鎮的建成區人口。這樣，我們就劃分了城區、各類建制鎮建成區及農業區村落這三大類居民點。這個劃分大體接近國際機構的三元劃分。當然，這個劃分也是有缺點的，主要是因為中國的縣城關鎮及一些東部建制鎮的建成區的常住人口規模很大，遠超聯合國等國際機構認定的城市的底線標準；另外，中西部地區的建制鎮建成區的規模又往往比較小，中國還有不少名村的規模比較大，如江蘇華西村、河南南街村、陜西袁家村等。但即使有這個缺陷，用這個劃分方法來分析城鎮結構，也已經比籠統地分析城鎮化問題更深入了一步。表2是按以上思路處理數據后的結果。依據此表的信息，結合官方其他數據，加上本人以往的調研，能看出中國城鄉人口布局存在以下一些問題。
表2 2006-2022年中國城鄉人口分布變化
資料來源：國家統計局 中國統計年鑒
（一）城鎮化程度低、速度慢
按中國官方統計，2012-2021年中國農業實際從業人口占全部從業人口的比例由33.5%下降到22.9%，同期農村常住人口占總人口比重由46.9%降至35.3%，兩個指標大體同速降低，但仔細分析可以發現，中國實際城鎮化水平可能低于官方統計的水平。中國農業綜合機械化率達72%，單從數值上，講這個水平已經超過了美國。2016年我國田間作業畝均動力0.41kW，美國畝均動力0.06～0.07kW，中國是美國的5.8～6.8倍；發生這種情形，一方面是中國農機利用效率低，另一方面也反映了中國農業從業者冗余十分嚴重。從農村調查看，一些被統計部門看作的農業從業者實際上很少下地做農活，筆者稱他們為“地畔農民”，并不是真正的農業從業者。
如果“地畔農民”外出務工超過半年，便會被統計為城鎮常住居民。實際上這部分農民與那些把土地流轉出去、常年外出務工的“集體經濟組織成員”是不同的，后者被統計為城鎮常住居民尚可。“地畔農民”會維持農村生活，在城鎮的居所多是臨時的，工作也多是變化的，農忙季節還要回家，安排農產品銷售事務。把這種沒有穩定進入城鎮社會分工系統的人口看作城鎮人口，不能很好反映社會現實。
中國鄉村居民職業的轉變與居住地變化嚴重不匹配。2005年中國村莊現狀用地面積為140420平方公里，但在鄉村人口減少的背景下，全國農村平均每年村莊占地擴張面積高達200多平方公里。這種擴張大多以農民違法建房的形式出現。官方對違法建房的處理多以罰款了結。按照實際人口推算，這10年里，農村人均村莊占地由0.28畝增加到0.345畝，增加23%。粗略估算，中國農區（包括河流、道路，不包括森林地帶、牧區）每平方公里約有1.1個自然村，約占到耕地面積的10%，農地因此被居民點切割得很厲害。在糧食主產區和南方丘陵地帶，這種切割程度更為嚴重。大量已經脫離農業的原農村居民一方面在農村投資建設房屋，一方面又將房屋空置，不僅浪費巨大，還降低了他們的生活品質。
（二）城鎮發展不平衡
從2006年以來的統計信息看，我國城鎮發展不平衡問題有所加劇。2006年至2013年，中國各類建制鎮人口增速達到5.7%，顯著高于城市人口增速；2013年至2022年，增速下降到2.3%，低于城市人口增長速度（見表2）。
（三）特大型城市人口規模增長過快
中國大城市發展偏離均衡水平，呈現過度擴張態勢。按Henderson的研究所提供的關于合理城市首位度的判斷指標，中國前10位大城市的相對規模1990年之前處于適度區間。2011-2018市轄區戶籍人口增長率與2010-2017非戶籍常住人口增長率顯然超過了中國總人口增長率，說明這些超大城市的首位度在繼續增長。2010-2017年間這些城市的GDP增長率也快于全國GDP增長率，說明其經濟的首位度也在提高。
表3 中國特大城市的人口變化
資料來源：1.中國城市發展研究會，中國城市年鑒，中國城市年鑒社出版，2012年、2019年卷；2.中國城市建設統計年鑒，住房和城鄉建設部編，中國計劃出版社，2010年、2017年卷。
（四）縣域之間人均收入的差異
鑒于統計數據來源局限，我們用縣域人均GDP作為縣域人均收入的表征。因為人均GDP與人均收入高度相關，這種替代有一定的局限性，但從趨勢上看也有可信度。我們按東中西不同區域的縣域單位發展水平，選取了127個縣域單位作為分析樣本，發現縣域人均GDP差異的基尼系數為0.415。這是一個比較高的數值，可以說明中國縣域之間人均收入的差異是很大的。我們在分析城鄉人口布局中重視這個數值，是因為我們發現，縣域人均收入水平高的地區，其市鎮發展水平相對應很高；而縣域人均收入水平低的地區則相反。所以，這個指標也反映了我國均衡城市化水平的區域差異。
檢索其他研究文獻，發現反映我國各省人均收入差異的基尼系數，近年來大體在0.4-0.5之間。這意味著，加入省會經濟因素之后，我國地區間人均收入差異更大。縣域之間人均收入差異的基尼系數接近零，才具有合理性。這是因為，如果真正實行市場經濟制度，在人口自由遷徙因素的影響下，區域間人均收入不應該使基尼系數高到這個水平。美國人遷徙頻率很高，便導致反映美國各州的人均收入差異的基尼系數多年來在0.1左右擺動，這近乎無差異。
（五）中國市鎮發展水平很低
除了東部地區，中國建制鎮總體發展水平不高，但東部地區要好于中西部地區。中國建制鎮建成區人口規模在各地差異大，中西部大部分建制鎮的鎮區不過是一個大村莊而已。除去人口密度很低的邊遠地區，中國建制鎮的平均覆蓋范圍大約為180平方公里，各地的差異與東西方位及距離大中城市遠近有關。
中國建制鎮發展到怎樣的水平，才能真正發揮城鄉融合發展的樞紐作用？我們依照公開的官方數據做一個大略分析。如果中國農業產業鏈重心能夠向市鎮方向下沉，則平均每一個建制鎮的農業產業鏈增加值可達到12億，這樣約可以支撐1.5萬人（包括農戶就近兼業因素）在這一系統中獲得與城市居民相等的收入。三代6口之家的戶均農業用地可達120畝，糧食經營面積可以更高一些，已經能夠普遍形成農業適度規模經營（按農產品銷售額估算）。考慮到建制鎮可以生存數倍的非農業人口（美國約為1:10，按中國國情，取1:3），則建制鎮轄區平均人口可達到4.5萬人，且這部分人口可以從農業產業必然引起的旁側產業中取得就業機會。如果在建制鎮發展城市年長居民養老產業，人口規模還可以增大到5萬人左右，其中建制鎮鎮區人口在4萬左右。這樣一個人口規模，方可以保證學校、醫院及其他文體服務機構獲得規模經濟。例如，這樣的人口規模之下建設兩座小學，每一座小學的學生規模都可以超過最低1千名學生數的合理規模要求（依據為我對教育界人士的訪問所得到的信息）。顯然，中國建制鎮的實際發展水平與這里描述的理想水平相差甚遠。
費孝通先生曾提出城鄉概念的界定問題，并主張把他使用的“城鎮”一詞用“集鎮”替代更好。費先生所考察的吳江已經今非昔比，他所倡導的鄉鎮工商業已經孵化為世界分工體系，當時的很多集鎮已經轉變為開發區。他主要是從商貿關系的視角分析集鎮的意義，發現了集鎮中自然發育的組織在公共服務領域的作用。現代區域分工體系中市鎮在作用已經超過農業時代。
三、城鄉社會治理是否可以統一？
人口在城市、市鎮及農區的分布越合理、越具有類別特征，社會治理的共性反倒越突出。如果把社會治理主要看作政府的職能，政府怎么可能針對日益細分的專業化人群做出細分的治理安排？要多大的政府才能承擔起這樣的重擔？農業專業化水平提高以后，政府可以有農業政策，但對農區的社會治理并非一定要有特殊政策。城鄉社會治理可以實現統一，或者說可以實現城鄉社會治理的一體化。希望下面的討論能支撐這一觀點。
（一）公正性目標是城鄉社會治理統一的基礎
鄉村社會治理的根本目的是什么？人們通常用把社會和諧穩定作為治理的核心目標，并把鄉村發生的“群體性事件”的頻率及嚴重程度用來做鄉村社會穩定水平高低的指標。這種認識有不足之處。通常，用大量花錢的辦法加強社會控制會帶來社會穩定的短期效果，但不可長久持續。所以，社會治理從根本上還是要提高經濟效率，改善城鄉社會之間及鄉村內部各階層之間的平等程度，這兩方面有了成績，鄉村社會才能穩定。這不是說政府直接插手經濟活動，直接干預工資水平，而是指主要通過公共服務水平的提高，間接實現這些方面的改善。按羅爾斯的觀點，公正就是效率、平等與穩定三者關系的統一。治理目標不能本末倒置，效率增進與平等改善是社會和諧穩定的基礎。我們再仔細想想，鄉村治理這三個目標是基礎性目標，對研究城市治理也適用。針對所謂鄉村特殊性的治理研究，其實也脫不開鄉村與城市系統的關系。所以，從長遠看，鄉村治理改革是要將社會治理的城鄉二元結構轉變為城鄉社會治理一體化格局，否則鄉村治理的一些難題無法破解。
（二）效率目標對城鄉社會治理一體化的決定意義
按有關資料推算，中國農區平均人口約為300-400人/平方公里，超過了國際機構定義農業區人口密度標準的上限，已經達到國際機構定義的“市鎮及人口稠密區”底線標準的。但是，中國農業區的人口分散在大量傳統村莊里，務農人口與已經脫離農業的人口混居一起，沒有典型的小型農業居民點。中國的行政村平均規模不到1000人，村民小組（接近自然村概念）規模更小到平均約150人以下。
為中國這種不大不小的村莊提供基礎設施和公共服務的成本很高。在農業發達國家，更小的農業居民點除了簡易道路之外，幾乎沒有公共設施。這類人口在歐美社會大多分散居住，較少有其他類型居民與他們做鄰居。鄉村房價變動反映了這種趨勢。距離牧場小型居民點越近，房價越低，反映了農村居民在脫離農業以后的居住點選擇意愿。這種變化對農村社會經濟結構有重要影響，例如，幾十戶人家的村莊作為居民點越來越少，形成政府對公共服務部署的特殊要求。小型農業居民點的生活排放規定一般比較寬松，允許農戶自建排放物處理設施。小型居民點的周邊的基礎設施會比較簡陋，通向地方公共路網的道路通常硬化鋪裝處理。在學者Steven C. Deller and John M. Halstead對新英格蘭地區農村道路服務的效率的研究中，運用隨機前沿模型對新英格蘭城的農村道路進行了效率測算，結果顯示，新英格蘭城存在著管理的低效率和投入的低效率，效率損失約為40%，也就是說比需要的成本高出了40%，但研究結果顯示，小城鎮發展能夠更好地匹配公共效率。
從大局看，近年來中國鄉村社會的人口在明顯減少，但國家財政用于鄉村社會的支出卻大幅度增長。假設國家財政支出項下的“農林水事務支出”的內部細目結構不變，則說明這項支出中涉及的鄉村社會維護的支出以同樣的速度增長。再假設此項支出中用于糧食生產的部分與糧食產量以同樣速度增長，則說明超出糧食產量的支出增長主要是由鄉村社會發展與維護引起的。這里的兩個假設自然有其合理性。由國家財政統計年鑒可以看出，國家農林水事務支出中涉及農村社會的支出近年來只是略低于農業（主要是糧食生產）的支出，而且農業支出的一部分在實際操作中也會轉化為社會事務支出。從表7可以看出，2007年至2022年期間，扣除價格變動因素，農林水事務支出增長的速度超過糧食產量增長速度近9%。2013年至2022年期間，國家財政收入增速明顯放緩，農林水事務支出增速仍然超過糧食增速2%。考慮到鄉村人口負增長因素，國家在鄉村維護與發展事務方面的農民人均支出增長更快。這些支出完全是公共領域的支出，其中包括村干部的工資與辦公經費補貼，但不包括對一般農民的社會福利補貼。所以，這里的相關變量的增長其實正反映了在一定條件下發生的公共品的“過度供應”問題，只是在這個場景下它與鄉村治理聯系了一起。不能不說相關支出的增長對農村的風貌改善有一定作用，但從人口城鎮化仍在持續的情形看，特別是從小學生城鎮化率的長期高于人口城鎮化率的情形看，這種支出的作用是令人懷疑的。其實，對于小規模居民點，在我國就是平均常住人口規模不到1000人的行政村，更是平均常住人口不到400人的自然村，要將其建設成文明、現代的居民點，成本都是極為高昂的。
表4鄉村社會維護與發展支出推算
資料來源：中國統計年鑒、中國財政年鑒。
如果以社會治理的公正性目標為準繩，中國城鄉社會治理仍有明顯的二元結構特征，由此產生了鄉村治理目標難以實現的特殊難題。
行政村一級的“政社合一”體制尚未打破，是難題之一。在農村改革之初，國家取消了人民公社制度，使“政社合一”制度在鄉鎮一級被打破。但在行政村一級，村民委員會或村民小組仍然既擔當公共服務職能，又作為集體經濟管理的權力行使者。與人民公社時期相比，目前村莊的后一職能有所消解，即不再直接組織生產活動，但仍承擔著分配集體經濟收入的職能。
行政村一級的“政社合一”，使一部分村莊的社會保障社區化，不利于穩定社會保障關系。社會保障必須是低風險的國民收入再分配行為，如果一個社區依靠從幾家企業收取的物業租金作為保險基金來源，會增加風險。依靠廣義的國家財政（即包括企業固定繳費的“社會保障稅”），方可穩定社會保障水平，體現社會平等，降低財務風險。目前，中國發達地區的部分村莊因集體經濟強大，公共開支提留的總量也大；欠發達地區的村莊則無可提留，公共開支捉襟見肘，由此造成中國村莊公共服務水平存在不小的差別。前一類村莊會將集體經濟的提留用來補貼村民的社會保障。因社會保障的剛性要求，當集體經濟收入降低時，村莊將不得不變相舉債維持社會保障水平，最終產生討債訴訟，誘發社會沖突。
行政村一級的“政社合一”，還妨礙勞動力跨社區自由流動。依據筆者的調研，利用集體收入建立的公共服務系統所提供的服務具有“俱樂部物品”特征，集體經濟組織成員不樂意外來人口享用這些公共服務。發達地區的村莊多是包括居住區和非農業生產區的混合型居民點，不得不吸收外來居民常住，“俱樂部物品”很難維持對他們的“排他性”利用，由此會產生兩類居民的抱怨。
集體經濟組織成員權設置原則的變更妨礙社會公正，是另一難題。在農村集體經濟組織成立之初，其成員的合法性基礎是成員必須“帶地入社”，即農村住戶以自己在土地改革中分到的土地作為加入合作社的財產，農村住戶也成為集體組織成員。由于當時農村住戶每家的土地占有比較平均，每人、每戶的成員權具有等同性。這種集體經濟組織的建立有其社員資格排他性的內在規定，這符合一個經濟組織成立的要件。若沒有這種排他性，集體經濟組織就會喪失財產權利的邊界，建立組織就沒有意義。但是，后來的農村集體經濟組織成員資格的排他性條件發生了變化，農村集體逐漸默認原成員家庭出生的子女自動獲得成員權。在農村經濟很落后的時期，還可以通過戶籍遷移獲得農村集體經濟組織成員權，例如婚嫁帶來的人口戶籍轉移、政府移民政策引致的轉移、城市青年到農村“插隊”導致的轉移等等，這些新成員均無任何財產帶入集體經濟組織。同時，在較長一個歷史時期內，一些成員因為國家政策（如升學、入伍和城市招工等）離開村莊時，其成員權被無償終止，但各地具體實行這個政策的時間有不同。總之，農村集體經濟組織成員權的變動不再伴隨土地等財產關系的變動。
這種在競爭性經濟活動中設立與資產投入無關的經濟組織成員權資格的做法，違反經濟常識，必然同時犧牲效率、平等和穩定，當然失去了公正性。其原因是：
第一，因為農村集體經濟組織成員權與資產投入無關，人們會采用非經濟的競爭手段取得成員權資格，獲取“搭便車”利益，從而必然產生低效率。這種制度安排容易助長機會主義行為，危害公序良俗。
第二，因為成員權資格取得方式對于所有成員并不是同一準則，便造成了機會的不平等。新出生人口、戶籍轉移人口與早期集體經濟組織成員同樣分享集體收益，實際上是把集體收益當成了“公共品”，而早期成員當年加入集體經濟組織時向集體繳納的資產卻是實打實的私人資產，這使早期集體經濟組織成員的利益受到了系統性損害。
第三，鑒于前述成員權設置的不平等，集體經濟組織的一部分成員多有抱怨，經濟發達地區的村莊甚至常年發生集體上訪，引起社會不穩定。有的村莊為了一攬子解決這類問題，確定了集體經濟股權“量化固化”原則，很無奈地使經濟問題“政治化”。例如，確定本村某年某月之前出生的人口獲一個或幾分之一個成員權，相應地匹配若干股份。那么，這個時間節點憑什么確定？這完全沒有合理依據。任何經濟學家找不到它的合理性所在。最合理的是村民在權勢人物的引導下，以少數服從多數原則確定一個標準。這是一種村莊政治的妥協，并非按經濟規律辦事。中國經濟發達地區的村莊普遍存在這種“一人一權利，一村一政治”的情形。本來最好由市場決定的事情，卻通過極易產生紛爭的政治決斷程序來解決，這實在不是一種能帶來社會良治的做法。
（三）平等目標對城鄉社會治理一體化的決定意義
我們再來分析鄉村治理的平等目標的落實效果。按官方數據分析，我注意到鄉村居民內部的收入分化水平要高于城鄉居民之間的收入分化水平，但前者發生的原因還在于城鄉關系方面的因素。大凡社會經濟現代化水平高的國家，窮人主要生活在城鎮，特別是一些大城市，我們卻有一個農村“蓄水池”的概念，一旦城市經濟出現不景氣，就要外出務工的農村人口返回家鄉，用了個好聽的詞叫作“回鄉創業”。在這種操作習慣之下，鄉村治理怎么能解決鄉村內部的收入平等問題？
總體看，中國城鄉居民可支配收入的差距在不斷縮小，由2004年的3.08倍縮小到2023年的2.39倍，但減小的速度（x=（n+1）/n）在不同階段有所不同。2004年—2009年減小速度較快，此后兩年減小速度放緩，2012年—2022年減小速度基本不變。
值得注意的是，城鄉居民可支配收入差距在2012年之后的降低，與城市居民可支配收入增長放慢有關（表5）。與2004年至2011年相比，2012年至2023年的農村居民可支配收入的平均增速降低了5個百分點，但因為城市居民可支配收入的平均增速更快降低，所以導致城鄉居民可支配收入差距變小。這種變化不值得我們稱道。
表5 城鄉居民可支配收入增長率
進一步分析可發現一個更令人憂慮的情況：2012年以后，農村低收入人群可支配收入平均增速較之其他群體明顯偏低（見表6）。2023年城鄉居民人均可支配收入縮小至2.39倍，但在城鄉居民按五等份劃分的各組中，比較城鄉同為低收入組的居民人均可支配收入，其差距倍數從2013年到2023年僅從3.44倍下降到3.32倍。與其他各組比較，倍數變化彈性最小，為1.04，而倍數變化彈性最大的竟然是高收入組，達到1.23！這意味著占比為20%的鄉村最低收入人群與城市同一組的人群相比，其收入差距變化不大；反倒是城鄉占比為20%的最高收入的人群的收入差距明顯縮小。一般來說，收入差距存在未必不合理，但問題是中國在這一時期的脫貧攻堅任務所要幫助的正是這一部分人。
表6 城鄉居民收入按五等份分組變化
上述情況也被基尼系數分析所證明。用5等分劃分的家庭的可支配收入作為基尼系數分析的對象有一定局限性，但仍可以反映收入差距變動的大略趨勢。如圖3顯示，2012年至2023年間，鄉村居民收入差距的基尼系數是擴大的，由0.28256提高到0.30417；而反映不分城鄉的全國居民的收入差距的基尼系數則由0.3309降低到0.3242。這說明，在全國收入分配的基尼系數降低的背景下，農村居民收入分配的基尼系數反而擴大了。雖然兩者變動幅度都不大，但在政府大抓脫貧攻堅工作的這一時期，鄉村居民收入分配差距不降反升，多少有些令人吃驚。從效率與平等（平均）的關系看，農村收入分配的基尼系數的提高，應該換來農村經濟效率的更快提高，但實際情況如前所述，農村三種糧食生產的勞動生產率增速反而出現低于全國增速的變化。這種效率變化與收入差距變化的異常匹配，可能反映了經濟結構出現了深層次問題。
從兼顧平等與效率兩個方面而滿足鄉村治理之正義性要求看，以上簡單的統計分析已經讓我們不得不深入思考。不能說政府的農村工作不努力，而應該說這種努力的重點未能向城鄉均衡發展的方向有足夠的傾斜，這才是問題發生的癥結所在。
圖1 用基尼系數反映城市與鄉村居民收入差距變動的大略趨勢
（四）社會治理城鄉一體化才能解決鄉村發展的難點問題
上面我們分析了城鄉人口布局與對社會治理核心目標的影響，指出治理目標的實現需要城鄉社會治理一體化。也許有朋友會認為農區、農民會有一些特殊問題，還是需要專門通過特殊的鄉村治理政策體系加以解決。但在我看來，目前中國農區、農民的重要難題，也必須仰賴城鄉關系的進一步整合才能得到解決。
1.農民兼業難題。專業農民可以看作自我雇傭者，他們的勞動報酬高低與工商領域勞資關系有密切關系。只要人口流動機制健康，城鎮工資水平提高會帶動專業農戶報酬的提高，甚至使后者的收入水平還會高于城鎮勞動者，此其一。其二，農民除了農業勞動收入、資本收入，還必須有兼業收入。就是在美國這樣農業高度現代化的國家，農場主家庭成員從事非農兼業的情形也十分普遍。他們可以是農產品加工、運銷公司的職員，甚至可以是政府非常任雇員。例如，一個農場主可以被選為當地小城市的市長，每周在市政府工作一天，其余時間在自己農場里工作。這種情形下，兼業的通勤距離不能太長，所以作為就近兼業中心的市鎮必須廣泛分布。同樣在這種情況下，分散的農戶其實不容易就地結成自己的“社會”，他們的社會生活的中心在市鎮。如果市鎮不存在，或者市鎮遠在合理的通勤距離之外，農民要么離開家鄉，要么自給自足地生活，這就與現代化不再相干。后一種情況下，確實會發生離開城市的“治理”，但這難道是我們想要的治理嗎？
2.國民收入二次分配中的農民歧視難題。前面分析過，盡管從制度范式上，我們已經實現了城鄉居民社會保障制度的統一，但由于歷史和現實的多種原因，農民在這個關系中處于弱勢地位。解決這個問題的根本出路是要通過農業規模化經營與兼業路徑使農民轉變為社會中產階級。使社會保障的“羊毛出在羊身上”這個根本原則建立在“大羊”普遍存在的基礎上。這樣一來，我們也不用再為農民基礎養老金每年增加20元而尷尬，國家也不再會存在專門針對農民的社會保障政策以及特殊的鄉村治理任務。
3.慈善救助中的角色固化難題。在過去幾十年里，在政府引導下，貧困地區農民成為社會慈善行為的重要關照對象。但一個相對確定的社會群體在較長時間里成為慈善活動的瞄準對象，是不正常的。這其實是關于消除貧富懸殊而采用的更大的鄉村治理工作，只不過這項工作成為國家的大規模政治行動，學者們沒有把它看作鄉村治理研究的對象。但是，如果城鄉人口布局不做根本性改變，這個問題就無解，因為農民總是最窮的群體，國家的慈善救助就總需要瞄準他們。如我前面所說，專業農戶最應該有條件成為中產階級，怎么能成為慈善活動的救助對象？我希望中國慈善事業的領袖們從現在開始，努力幫助農村剩余人口到城市定居，哪怕他們進城以后暫時屬于城市的低收入階層，但只要他們過得比家鄉好就行。這個目標實現了，鄉村治理的這個任務也就消失了。
4.宗法倫理價值的取舍難題。社會上總有人對鄉村宗法倫理情有獨鐘，這種情形甚至影響到鄉村治理研究專家的認知。其實，這是面對雞肋和雞腿的選擇問題。在傳統鄉村社會，農村家族在五代人之內確實多有扶危濟困的善舉，以接濟族內遭遇不幸的小家庭或個人；大的家族也會有類似行為，幫助無地少地家庭改善生計。若權衡利弊，按社會文明準繩要求，這種依靠家族內部的再分配增進平等的方式已經弊大于利。如果農民收入水平獲得提高，農民就會有更強能力進入現代金融市場、保險市場，并通過國家社會保障制度在城鄉居民之間真正實現平等服務。此時，家族內部的收入再分配行為就可以退出歷史舞臺了。這個目標如若實現，關于那些“五倫、十義、四維、八德”的所謂糟粕或精華的選擇判斷，也不會再是現實鄉村治理研究的話題。
5.小農歷史使命如何結束難題。多年來，關于鄉村治理研究領域為一些似是而非的問題耗費了不少筆墨。例如，說此小農非彼小農；享有社會化服務的小農，不是真正的小農。又說中國國情決定了小農會長期存在，只要農業專業化服務跟進，小農社會也會有農村現代化等等。諸如此類的說法成為鄉村治理特殊性的理論基礎。而我認為，大農或小農要用銷售額高低來界定。拋開特殊群體，以生計經營為目的的小農有幾個心甘情愿地做個小農？小農轉變為專業農戶蓋因我國城市門檻高、農業門檻低而困難重重，這是改革不夠深入產生的結果。農業進步的趨勢是由勞動密集型轉變為資本和土地密集型產業。這里有一個學術研究的思路問題，合乎邏輯的應該是沿著問題鏈去追根溯源，找到啃硬骨頭的辦法，哪怕慢一點，也不要在問題堆積的基礎上想著去壘就自己別樣的大廈出來。小農轉變為專業化大農是一個比較艱難的過程，但這是國家現代化繞不開的路，我們必須走通。
四、以均衡城市化為路徑推進社會治理改革
實現均衡城市化是一項系統性社會建設工程，其中，通過廣義鄉村的市鎮化，降低人口流動的城市門檻，提高農業門檻，是最為要緊的步驟。進一步說，要讓農村精英有條件在農業經營和城鎮兼業中，成為超過社會平均勞動生產率的創造者，獲得超過社會平均水平的收入；讓有意愿的城市精英有條件成為現代農業的投資者，給農業注入活力。兩者結合，實現中國城鄉一體化發展。社會治理工作要與這一過程相向而行。這里提幾點設想。
（一）構建均衡城市化目標
城鄉均衡發展應以人口布局調整為主線，使國家人力資源得到更有效配置。城鄉均衡發展在當前要部署的重點任務是：（1）停止特大型城市的人口增長，不再通過新建、擴建各類開發區擴大人力資源總量；人力資源的結構性調整通過市場機制實現。（2）穩定大中城市和縣城的人口規模。（3）大力推進建制鎮鎮區建設，擴大建制鎮人口總規模，將建制鎮鎮區的基本公共服務水平提升到大城市水平。根據全國各地發展水平差異，支持100-300平方公里范圍建設一個建制鎮，建制鎮鎮區人口一般應為2萬-5萬之間。（4）農業區人口應大幅度減少。根據國際經驗及中國實際，本報告設想了主要居民點類別的合理的人口占比，見表7。
表7 國際機構的人口布局類型劃分方法與中國人口布局預期調整目標
*國際機構原報告的亞類只有6類，本報告根據中國實際添加沒有類別（2）。
**本列中的人口占比所涉及的人口只與本表定義的居民點概念一致，不是現行中國的行政區人口，例如杭州市的人口不是1250萬，而是小于1000萬的城市建成區人口，且不包括郊區市鎮人口。
（二）推進廣義鄉村的市鎮化
在官方用語中，將建制鎮建成區改為“市鎮”。要建立“廣義鄉村”概念，并在廣義鄉村中要形成“一大一小”格局，即把市鎮做大，并按城市標準進行建設；在市鎮外的農業區要大批撤銷行政村，支持三五戶、最多十來戶人家構成的小型居民點，使全國農業區人口總規模變小。提升市鎮的地位必須縮短國家行政科層管理鏈條，把五級政府至少縮減為四級政府。取消市管縣體制，釋放一些市轄區為縣級行政區，合并一些小縣（如陜南3市所轄的袖珍縣）為大縣，并將縣歸省直管。還可以有更大幅度的行政區劃改革，這里不論。
（三）以提高效率為約束條件，建立合理的城鄉社會治理框架
實現人口布局調整主要應發揮市場機制的作用，通過解決既往遺留的體制問題釋放市場機制的作用空間。（1）將城市經濟密度作為指標考核城市政府的土地利用效率。考核指標的計算應該以實際使用的建設用地（包括各類違規占地）作為基數。（2）市鎮轄區的城鄉建設用地增減掛鉤指標應主要惠及市鎮建成區建設。（3）農村剛性貧困人口應遷入市鎮建成區或中小城市，更好幫助他們獲得合適的就業崗位。云南保山在這方面有好的經驗。（4）農業轉移人口進城的“雙掛鉤”政策向市鎮傾斜。（5）強化市鎮獨立財政，使其加入更加穩定的分稅制體系。（6）鼓勵撤銷人口規模小的建制村，將其所轄的農業人口直接歸市鎮管理。或者設立市鎮農業辦，對農業區人口分區管理。
（四）以增進平等為約束條件，改善城鄉分配關系
我國需要嚴格執行《中華人民共和國勞動法》，限制“996工作制”這類過度行為。中國也應該實行“周工資制”，以制約商人拖欠勞工工資的行為，改善農戶兼業條件。目前勞動市場上的“勞務派遣”經營活動在一定程度上也侵害了勞動者權益，需要規范、整頓。
第一，要建立合理的“立戶制度”。我國有城鄉居民最低收入保障制度，但因為沒有合理的“立戶制度”做配套，使農民的最低收入保障難以真正落實。農村老人的收入可能與成年子女在一個戶頭中計算收入，子女收入高一點，老人收入也就“被平均”高了。但實際上老人們要沾子女的光并不容易。有的農村老人實際生活水平不如“五保戶”的收入。要通過立戶制度解決這個問題。
第二，可以考慮將農村稅費改革前農民繳納過的“農業稅”看作城市職工社保繳費計算中的“視同繳費”，據此重新計算部分農民的養老金收入。初步匡算后，我以為此舉不會明顯增加國家養老保障支出。
第三，可以在完善現有各項城鄉一體化的社會保障制度的同時，建立“教育保障制度”，擴充普惠教育的保障內容，更大幅度減輕農民子女的教育支出負擔。
作者系中國社會科學院農村發展研究所研究員；來源：《鄉村治理評論》2025年1期
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