黨的二十大報告提出，要推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，指出縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐。以縣域城鎮(zhèn)化推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要路徑。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求
世界各國在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中普遍存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，即城市的工業(yè)部門與農(nóng)村的農(nóng)業(yè)部門在經(jīng)濟和結(jié)構(gòu)上的差異。工業(yè)和農(nóng)業(yè)兩大部門在資本投入、生產(chǎn)規(guī)模、生產(chǎn)方式、生產(chǎn)效率、收入水平等方面存在著明顯區(qū)別，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門利用傳統(tǒng)方式進行生產(chǎn)，其勞動生產(chǎn)率和勞動者收入較低，而現(xiàn)代工業(yè)部門采用現(xiàn)代生產(chǎn)方式，勞動生產(chǎn)率和工資水平相對較高。二元結(jié)構(gòu)理論認為，在一國發(fā)展的初期，邊際生產(chǎn)率接近于零的農(nóng)村剩余勞動力不斷地向高生產(chǎn)率的城市現(xiàn)代部門流動，直至傳統(tǒng)部門與現(xiàn)代部門的邊際生產(chǎn)率相等，二元經(jīng)濟完全消解，形成城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場和一元經(jīng)濟，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有其自身的特點，表現(xiàn)為二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與二元社會體制的交織，即城市和農(nóng)村之間在經(jīng)濟發(fā)展、社會保障、公共服務(wù)等方面同時存在差異和不平衡。由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，進城農(nóng)民無法獲得與原市民同等的公共服務(wù)和社會保障，在城市看病難、子女上學(xué)難、獲得住房難、家庭式遷移難等現(xiàn)實導(dǎo)致農(nóng)民工在城市的不穩(wěn)定性。由于在城市規(guī)劃和建設(shè)中沒有考慮到廣大農(nóng)民工的需求，必然導(dǎo)致城市生活、商業(yè)、公用設(shè)施用地比例過低，道路、廣場、綠化、體育等用地不足，造成了很多“城市病”。農(nóng)民在城市不能融入，就難于放心、長期地流出土地，留在農(nóng)村的勞動力也就無法擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)的人才也難于獲得相應(yīng)的土地資源。而農(nóng)村教育、醫(yī)療、社保、環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施的落后，則進一步阻礙人口的返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)，從而造成大量農(nóng)村的“空心化”。
黨的二十大報告指出，中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，城鄉(xiāng)收入差距逐步縮小，但2024年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入倍差依然達到2.34，城鄉(xiāng)居民收入差距已成為我國實現(xiàn)共同富裕的最大短板。正如黨的二十屆三中全會所指出的，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求，只有破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，才能真正實現(xiàn)現(xiàn)代化。
縣域城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要路徑
縣是我國行政區(qū)劃的基本單元，通過縣域城鎮(zhèn)化率先在縣域?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展有其必然性。從空間構(gòu)成看，縣域一般由縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊組成，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)區(qū)域。其中縣城是縣域經(jīng)濟、社會、文化、行政中心，是帶動轄區(qū)發(fā)展的增長極核，對城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有較強的調(diào)控能力。從功能定位看，縣域?qū)Τ青l(xiāng)融合發(fā)展具有重要作用。作為經(jīng)濟、社會和文化中心，縣城能夠提供豐富的就業(yè)機會、教育資源、醫(yī)療服務(wù)和文化活動，為周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊帶來發(fā)展機遇，推動城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)同發(fā)展。從要素集聚看，縣城對農(nóng)村人口具有一種天然的吸引力，進入城鎮(zhèn)的“門檻”較低，更容易促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。從政策支持看，縣級政府具有相對完整的行政職能，能夠?qū)臻g布局、資源配置等進行相對自主的操作。從文化認同看，縣城、中心鎮(zhèn)與所轄農(nóng)村地域相連、習(xí)俗相似，有利于農(nóng)民進城后更好地融入。
縣域的獨特地位決定了其在城鎮(zhèn)化過程中不可替代的作用。縣域以縣城為核心，通過以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，可以增強縣城對周邊鄉(xiāng)村的輻射帶動能力，促進縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，改善公共產(chǎn)品在城鄉(xiāng)間的不平衡配置。縣域城鎮(zhèn)化能更好地使現(xiàn)代化的紅利惠及廣大農(nóng)民，改善農(nóng)民的生活條件，通過城鄉(xiāng)聯(lián)動融合發(fā)展，激發(fā)農(nóng)村增長潛力，促進各類要素資源在更大范圍暢通流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。
近年來，浙江以縣域為基礎(chǔ)，聚焦解決發(fā)展不平衡問題、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得良好效果。一是推動中心城市優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向縣域下沉延伸，推動基本公共服務(wù)均等化，扎實推進公共服務(wù)“七優(yōu)享”工程，實現(xiàn)了縣域公共服務(wù)資源提質(zhì)擴容、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化持續(xù)加快。二是扎實推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，有效促進人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚和農(nóng)業(yè)集約，以縣域為基本單元編制“縣城—中心鎮(zhèn)—重點村”發(fā)展軸空間專項規(guī)劃，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施空間布局，增強城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間支撐。
前不久，浙江省委、省政府印發(fā)《關(guān)于以“千萬工程”牽引城鄉(xiāng)融合發(fā)展縮小“三大差距”推進共同富裕先行示范的實施方案》，提出要圍繞“富民”統(tǒng)籌做好“強城”“興村”“融合”三篇文章。明確把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，把縮小“三大差距”作為縣級工作的核心任務(wù)，以縣域為單元謀劃推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)一體發(fā)展和人才有序流動。
以縣域城鎮(zhèn)化推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展要處理好五大關(guān)系
如何以縣域城鎮(zhèn)化推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展？我認為關(guān)鍵要處理好以下五大關(guān)系。
一是縣域城鎮(zhèn)化與區(qū)域一體化的關(guān)系。縣域不是孤島，縣域城鎮(zhèn)化過程要與區(qū)域一體化相協(xié)調(diào)，要以都市圈為依托實現(xiàn)協(xié)同聯(lián)動。縣域應(yīng)主動融入都市圈、城市群，承接其高端制造、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)外溢，形成分工合理、錯位發(fā)展的產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系。要努力通過構(gòu)建“泛中心化”機制，把縣域建設(shè)成為都市圈的“次中心”“微中心”，強化與中心城市的內(nèi)嵌式關(guān)系，既避免過度集中引發(fā)的“大城市病”，又大大提高縣城對農(nóng)村地區(qū)的輻射帶動作用。為此，需要建立區(qū)域協(xié)同組織機制、規(guī)劃統(tǒng)籌機制，打破行政壁壘，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
二是農(nóng)村人口就近就地轉(zhuǎn)移與跨區(qū)域流動的關(guān)系。我國已經(jīng)進入中等收入經(jīng)濟體，經(jīng)濟發(fā)展方式正逐步從要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，創(chuàng)新資源將進一步向大城市集中，而產(chǎn)業(yè)鏈其他環(huán)節(jié)則向中小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，這為大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展提供了基礎(chǔ)。因此，我們一方面要加大公共資源配置向縣域傾斜力度，提高縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)水平，增強縣域城鎮(zhèn)的人口吸引力，推動農(nóng)村人口就近就地轉(zhuǎn)移。另一方面，也要為跨區(qū)域流動農(nóng)民工創(chuàng)造更好的條件，推動要素全國統(tǒng)一大市場的形成，最終實現(xiàn)更高質(zhì)量、更低成本、更為均衡、更加可行的城鎮(zhèn)化，引導(dǎo)和支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在不同類型城鎮(zhèn)各得其所，讓他們在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活。
三是城鎮(zhèn)化過程中資源配置集中與擴散的關(guān)系。城鎮(zhèn)化的過程既是人口和生產(chǎn)要素從農(nóng)村向城市集中的過程，也是城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市生活方式、城市整體文化和價值觀念在農(nóng)村地域擴散的過程。城鎮(zhèn)化過程中集中與擴散的有機統(tǒng)一，既推動著資源配置效率的提高和城市的現(xiàn)代化，也推動著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，讓廣大農(nóng)民分享發(fā)展的成果。但由于受城鄉(xiāng)二元體制和城市偏向思維的影響，各地政府在推動城鎮(zhèn)化過程中往往重集中、輕擴散，重城市現(xiàn)代化、輕農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，從而導(dǎo)致了城鄉(xiāng)分割發(fā)展。因此，在縣域城鎮(zhèn)化推進過程中，要以縣域城鄉(xiāng)一體化改革為動力，推動城鄉(xiāng)地位平等，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動融合和公共資源的均衡配置，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
四是本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與外來人口融入城市的關(guān)系。近年來，隨著城鄉(xiāng)一體化體制機制改革的推進，縣域內(nèi)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題日益得到重視，但外來人口卻大多未能享受與本地轉(zhuǎn)移人口的同等待遇，他們在城鎮(zhèn)的融入存在諸多困難。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，外來人口在縣域發(fā)展中的作用也日益顯現(xiàn)，讓外來人口享受同等待遇，既是社會公平的必然要求，更是激發(fā)縣域經(jīng)濟活力的戰(zhàn)略選擇。因此，需要進一步加強改革，實現(xiàn)由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度，推動所有符合條件農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會保險、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利。
五是城鎮(zhèn)化過程中經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的關(guān)系。從長遠和根本上看，生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展是一致的，生態(tài)環(huán)境的改善有利于經(jīng)濟效率的提高從而促進經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展可以為環(huán)境整治提供更好的物質(zhì)保障。但從短期看，兩者也存在一定矛盾，現(xiàn)實中可能因為發(fā)展經(jīng)濟導(dǎo)致環(huán)境破壞，也可能因為環(huán)境保護影響經(jīng)濟增長，因此需要尋找一個平衡點，在平衡運動中實現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)和相互促進。因此，在縣域城鎮(zhèn)化過程中，要踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，通過體制機制創(chuàng)新明晰生態(tài)資源的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，推動生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，讓生態(tài)建設(shè)的成果轉(zhuǎn)化為美麗經(jīng)濟，讓經(jīng)濟發(fā)展的綠色化成為反哺生態(tài)的動力源。
作者系浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、浙江省特級專家、浙江大學(xué)求是特聘教授、浙江大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究院院長；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：2025年4月21日《浙江日報》
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