2023年我國開始了新一輪的基層縣鄉機構改革。機構改革有一個很重要的方面是執法權下沉，執法權下沉也是治理重心下沉中很重要的構成部分。本文擬討論基層治理重心下沉問題，具體來說就是下沉到哪里和怎么下沉的問題。習近平總書記說，“要把精干力量下沉，完善有序流動的機制，推動服務和管理力量向基層傾斜。”十九屆三中全會也說，推動治理重心下移，盡可能把資源服務和管理放在基層。但是如何下沉，中央并沒有具體闡發。調研中發現，基層機構編制改革對問題的回應很簡單，就是機構放下去，編制、人員、機構、崗位職數放下去。但是在實踐中，下沉之后問題很多。
我們訪談過的所有鄉鎮黨委書記都支持執法權下沉。基層實踐中有這么一句話，叫作“看得見的管不著，管得著的看不見”，也就是監管分離或管執分離。但是詳細地詢問鄉鎮黨委書記，我們到底有哪些需要執法的？講來講去，每個鄉鎮黨委書記最多能舉出一兩個案例，各鄉鎮都差不多，一個說企業違章建筑的，要拆掉也拆不掉，因為人家投入幾十萬元、幾百萬元，另外一個是環保問題。除了這兩個，其他的就舉不出來了。鄉鎮黨委書記希望通過執法權下沉，增加機構、增加人員。在基層，鄉鎮黨委書記兩個助力，一是派出所，一是執法大隊。執法機構下沉可以增加鄉鎮的人力物力。
職能部門的權力從鄉鎮上收到縣一級，最近一次發生是在20世紀90年代末。在20世紀80年代國家有一個政策，就是能放下去的職權都盡量放下去，為促進和規范基層經濟社會的發展起到了一定作用。但是，20世紀八九十年代基層也因此出了一些問題。鄉鎮有權力之后，特別是鄉鎮職能部門，因為它們遠離中央、縣市的監管，而離社會卻很近，部門就可以很容易尋租，被社會所腐化，尤其是在有權管理路、水、河流、礦產、森林的部門，出現大量的管理和治理亂象。中央看到了之后就把這些職權收到縣級部門。這些職權由部門垂管之后，鄉鎮就不太好用這些職權了，違法違規用權的現象也就相對比較少了。
當前縣鄉機構改革的總體思路就是強鎮擴權。那么，強鎮擴權一說是怎么來的？我們去浙江基層調研，發現了強鎮擴權的提出和實踐，不是因為像浙江溫州、義烏這些地方的基層有執法、審批等權力的需求，而是因為這些地方的基層社會有大量的富人、企業家，這些企業家需要在國土、環保、消防、工商、稅收等方面便利于自己。從游說領導的難易程度來說，游說縣委書記比游說鄉鎮黨委書記難多了，這些企業家就希望將這些職權最好下放到鄉鎮，這樣他們的工商審批就快得多、偷稅漏稅也便捷得多。全國其他地方都還在“吃拿卡要”，只有它這個地方“放水養魚”，它在全國競爭中就有很強的競爭力。也就是說，浙江基層社會的執法需求、審批的需求，不是本地社會的真實需求，而是農民企業家創造出來的需求，典型的如，不一定下面有真正的執法、審批的需求，而是企業家有這個需求，他們要通過職權下放來更好地“俘獲”政府。這種需求正好契合了通過推動強鎮建設來推動縣域經濟發展的宏觀改革思路，于是把這個思路推廣到了全國。事實上，我們去江浙沿海發達地區調查，發現這些地方鄉鎮現在已經沒有多少事情做了，全國其他的鄉鎮特別是中西部地區鄉鎮就更沒有多少事情可以做了。在蘇州市全國排名前幾的百強縣，審批權下沉到鄉鎮之后，只有2%-3%的行權率，大量的權力用不著。因為發達地區的農村人口也在流出農村、流出縣域。如張家港市，近年來有大量的人口流到省城去，主要與教育城鎮化有關。富人過去是在村里面的，現在都到省城、地市去了，因為那里的教育更發達，所以也是為了子女著想，于是，這些地方的農村也空心化了，留守的也是老弱病殘的人口。東部發達地區是這樣的，中西部地區更加如此。面對空心化的農村、留守人口，有什么需要執法的呢？人都沒有了，事也就沒有了。
權力下沉之后會怎么樣？鄉鎮相對于縣級領導及部門處于弱勢一方，權力抵達鄉鎮之后，鄉鎮難以做到公平公正行權執法、按章辦事。用受訪的鄉鎮黨委書記的話來說就是，“上面打招呼的，你聽不聽？”鄉鎮所處弱勢地位，使得上面的單位和領導都可以插一桿子，比如審批沒有滿足條件、達到要求，上面縣級領導乃至部門領導打個電話下來，鄉鎮就不得不通過，執法也是這樣的。
鄉鎮不是合適的執法行權的界面。鄉鎮是熟人社會，執法對象大都屬于弱勢群體，真正按照法律執法的時候面臨的問題很多，甚至不被社會認可。關于執法的事項，現在要執法的事項在過去都是農民的日常生活，現在變成了法律不允許的問題，包括某些農藥使用、秸稈焚燒、菜地上建房子等。對這些事項如果用強制執法，肯定會引發鄉村社會的不解和反感。因此，在鄉村大量的執法事項要通過管理、通過做思想工作來溝通和解決，而不需要執法權力，即便有了執法權也不可能嚴格執法。而縣一級則可以成為一個真正執法的界面，因為它稍微遠離社會，在一些事項上的強制執法不太傷害基層社會的人情關系、鄰里關系、黨群干群關系。調查了解到，即使在縣域也只有20%的用于執法，80%是做思想工作，在農村更加是這樣的，所以權力下沉到鄉鎮也沒有用。
調查還發現，執法權下沉到鄉鎮會破壞基層執法生態。在縣鄉一線，權力的正常有效行使需要有穩定的部門與部門、部門與社會的良好關系，這些關系構成了履職生態或執法生態。履職生態的形成不是一朝一夕的事情，而是部門與部門、部門與社會在長期的博弈中達到的關系均衡狀態。比如說城管跟執法對象之間，之前有大量的沖突，經過十幾年的斗爭和磨合，現在平穩了，我尊重你的工作，你尊重我的利益，相互尊重，就達成了一種平衡。如果機構改革將權力下放了，另外一個執法單位再來的時候，原有的生態全部被破壞了，它跟執法對象就得重復十幾年的博弈。在政府體制內工作過的人知道，許多工作需要部門之間的合作，這種合作關系的形成就是一種沉淀成本，是職權理性的重要資源。職能劃轉之后，如果職能背后的一整套資源沒有劃轉過去，職能是履行不了。所以，在縣鄉一線治理進行機構改革，一定要考慮履職生態問題。在省級以上，職能劃轉如基層政權建設的職能從民政局劃到社工部，就是文件上一句話的問題，但是縣鄉是要具體做事的，就需要“一個籬笆三個樁，一個好漢三個幫”，一項職能的履行需要部門的其他科室、其他部門和社會資源的配合和協作。這些協作配合的機制需要相互之間磨合很長時間，是很重要的資源，不能隨便改掉。
執法下沉到鄉鎮能夠干什么呢？因為沒有執法事項，所以十幾個人下到鄉鎮之后做的是鄉鎮的中心工作。我們在東部某地調研的時候，看到城管下沉后都去撿垃圾、搞美麗鄉村、垃圾分類執法去了。其中一個現象是，城管下沉到村里面，搞了三四百平方米的展覽館，展覽什么？展覽黨建的經驗。鄉鎮有了執法權之后，還會出現其他問題，比如人家打了12345市長熱線，去不去執法？過去沒有執法權，可以說沒有執法權而給搪塞過去，不用真正去管；現在有了執法權，人家打12345，你不去執法，人家就告你不執法或給你打不滿意，你就必須去執法；而一去執法就會破壞黨群干群關系，破壞社會關系，從而使鄉鎮處于兩難境地。
縣鄉機構改革或者說基層治理重心下沉，是變體制還是變機制的問題？現在政府和學界更多的思維是改變體制，改變機構或權力的隸屬關系。其實，還有一種思路就是變機制的思路。變體制就是把機構、編制、職數都下沉到鄉鎮；變機制的思路就是通過某種制度設計，當鄉鎮有執法權需求的時候，就可以下去，沒有需求的時候執法權還留在縣里做其他的本職工作。比較著名的變機制的改革是北京市平谷區創造的“街巷吹哨、部門報到”，即鄉鎮街道有執法權、審批權等職權需求的時候，通過吹哨的機制，相關職能部門就要定時定點下去，不下去就會受到縣里的處罰；當鄉鎮街道沒有相關職權需求的時候，職能部門就不需要待在鄉鎮街道浪費資源，就可以到其他鄉鎮或其他有需要的地方履行職權。這就是變機制。但是，現在機構編制改革的總的思路是變體制，治理重心下沉也是變體制。
在多個縣鄉調研發現，變體制的改革一般會帶來體制的膨脹，以及資源的浪費、無事可做等問題。原本一個縣城管局的政策法規股就兩三個人，全縣的案件都由他們來審，現在在鄉鎮建一個執法機構，每個鄉鎮搞一個案審部門，也得配備兩三個人。也就是每個鄉鎮的執法機構都要復刻縣級城管局的設置，這樣必然會有大量人員被浪費，機構出現膨脹。比如，在東部沿海某鄉鎮成立城管局之后，原先城管中隊有27個人，現在這27人被分在了新成立的監管組、執法輔助組、機動組、內勤組，全部搞內勤了。外勤誰來搞？一年幾千萬元聘第三方來搞。本來以前他們隸屬縣一級的時候，外勤是他們自己搞的，現在聘請第三方來搞，而且關鍵是外勤也沒事可干，造成大量人力物力財力資源的浪費。現在機構編制部門的思路是變體制的思路，把全部機構下到鄉鎮，實際上鄉鎮兩級又沒有什么事，全部搞形式主義去了。
所以，鄉村治理要有效，一是要轉變職能，而不是機構下沉。現在都說，鄉鎮“小馬拉大車”拉不動，拉不動就要機構下沉。其實不對，拉不動是因為職能設置不合理，要拉得動就要轉變職能。二是要簡約治理，鄉鎮是接觸群眾的一線，群眾工作最重要，如果鄉鎮干部都坐在辦公室搞行政事務，整個體制就變得很僵化。三是要有不變體制變機制的思維，一線治理的體制應該相對固定，要完善的是治理機制和工作機制，尤其是在機構改革上，要通過機制變革來使得機構更完善，使機構背后的履職生態更好地發揮作用。四是以縣域為基本的履職單元，把治理重心放在縣域。中國的城鎮化會繼續加強，農村空心化會愈加嚴重，大量村莊會消失，城鎮基層的工作會越來越重要，而農村只要保持穩定就行了。所以，職能放在縣一級一般不要動，動就需要有一個長遠的規劃。
作者系武漢大學中國鄉村治理研究中心教授；來源:《鄉村治理評論》2025年1期
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