當(dāng)前中國發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化建設(shè)的突出短板。2023年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別為66.16%和48.3%，兩者相差近18個(gè)百分點(diǎn)，涉及2.5億多人。這意味著數(shù)億農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到了城鎮(zhèn)，并在城鎮(zhèn)常住、工作和生活，但他們?cè)诰蜆I(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和住房保障等方面并沒有享受到城鎮(zhèn)原居民同等待遇，至今仍未完全實(shí)現(xiàn)市民化。
當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨體制機(jī)制障礙。城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)仍然面臨制度性障礙。一是城鄉(xiāng)勞動(dòng)力雙向流動(dòng)機(jī)制尚不健全。戶籍制度改革滯后，農(nóng)民工市民化進(jìn)程緩慢。城市人才下鄉(xiāng)機(jī)制不健全。鄉(xiāng)村人才引進(jìn)、扶持機(jī)制有待完善，配套服務(wù)與后續(xù)跟進(jìn)不到位。二是城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度建設(shè)緩慢。土地要素市場化程度依然不高，全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設(shè)依然存在諸多深層次阻礙。除部分試點(diǎn)以外，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市難度依然較大。宅基地制度具有“強(qiáng)管制、弱產(chǎn)權(quán)”的規(guī)制導(dǎo)向，形成“管制無效”和“產(chǎn)權(quán)無效”并存的困局，農(nóng)民對(duì)宅基地仍缺乏自由處置權(quán)，有償退出渠道狹窄、范圍有限。三是城鄉(xiāng)資本要素流動(dòng)仍以單向?yàn)橹?。農(nóng)村資金凈外流局面尚未根本改變，鄉(xiāng)村振興面臨資金需求巨大與供給不足的難題。農(nóng)村融資難、融資貴等問題突出。涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)主要依賴傳統(tǒng)的授信模式和風(fēng)控手段，核心是抵押擔(dān)保。但當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)利抵押登記、評(píng)估、流轉(zhuǎn)等機(jī)制仍不健全，服務(wù)“三農(nóng)”的融資擔(dān)保合作機(jī)制不完善，資本補(bǔ)充不暢，抵押物處置困難。
城鄉(xiāng)公共資源配置機(jī)制有待均衡。鄉(xiāng)村學(xué)校優(yōu)質(zhì)師資不足，師資結(jié)構(gòu)性短缺問題凸顯，教師隊(duì)伍老齡化嚴(yán)重。城鄉(xiāng)醫(yī)療資源配置依然存在差距，城市每千人口衛(wèi)生技術(shù)人數(shù)、每千人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)、每千人口注冊(cè)護(hù)士數(shù)也均高于農(nóng)村。城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平差距依然較大。例如在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，2023年，農(nóng)村居民養(yǎng)老金平均為2671元/年，只相當(dāng)于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金平均發(fā)放水平44912元/年的5.95%。農(nóng)村居民養(yǎng)老金只能達(dá)到其食品支出的45%左右，無法保障農(nóng)民的基本生活。財(cái)政給予的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平太低，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼水平是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的2倍多。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投入差距依然較大。
城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合機(jī)制有待健全。農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展面臨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系不完善、產(chǎn)業(yè)互聯(lián)互通性差等問題。企業(yè)、農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體等與農(nóng)民之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制尚不健全，農(nóng)戶仍然以初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品銷售為主，難以更多分享二三產(chǎn)業(yè)利潤，企業(yè)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體未能形成合力，無法組成聯(lián)動(dòng)經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營組織體系。城鄉(xiāng)社會(huì)治理存在割裂問題。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)相對(duì)滯后，普遍存在經(jīng)費(fèi)投入不足、公共設(shè)施落后、專業(yè)人員缺乏、管理體制不順等問題。
黨的二十屆三中全會(huì)《決定》對(duì)完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制作出重要戰(zhàn)略部署。面向中國式現(xiàn)代化，不僅要貫徹落實(shí)《決定》部署要求，還要消除城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)性制度障礙，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展長效機(jī)制。城鄉(xiāng)融合發(fā)展長效機(jī)制是指長期管用、有效的機(jī)制，是一整套規(guī)范化、法制化的制度安排。面向中國式現(xiàn)代化構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展長效機(jī)制，應(yīng)著重從以下五個(gè)方面入手。
第一，建立城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃管理體制。打破城鄉(xiāng)分割的管理體制，在編制發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃過程中，把城鄉(xiāng)發(fā)展空間作為一個(gè)統(tǒng)一有機(jī)整體，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)國土空間開發(fā)保護(hù)格局，一體化推進(jìn)優(yōu)化生產(chǎn)生活生態(tài)空間布局，特別是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)供給、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、要素市場建設(shè)等方面加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌布局、統(tǒng)籌項(xiàng)目建設(shè)。
第二，構(gòu)建城鄉(xiāng)協(xié)同的系統(tǒng)推進(jìn)機(jī)制。農(nóng)村改革呈現(xiàn)出部門化、碎片化的傾向，一些關(guān)鍵領(lǐng)域的重點(diǎn)改革進(jìn)展緩慢，各項(xiàng)改革的整體性和協(xié)調(diào)性不夠，相關(guān)改革的配套性較差。城鄉(xiāng)改革不宜再采取零敲碎打的辦法，而必須采取綜合配套、整體推進(jìn)的“一攬子”改革方式。例如嘉興市創(chuàng)新設(shè)計(jì)“十改聯(lián)動(dòng)”，即以“兩分兩換”優(yōu)化土地使用制度為核心，包括充分就業(yè)、社會(huì)保障、戶籍制度、新居民管理、涉農(nóng)體制、村鎮(zhèn)建設(shè)、金融體系、公共服務(wù)、規(guī)劃統(tǒng)籌等改革的“十改聯(lián)動(dòng)”，堅(jiān)持“一改帶九改”“九改促一改”，整體聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)系統(tǒng)性改革。
第三，形成城鄉(xiāng)共管的部門協(xié)作機(jī)制。
第四，完善政府引導(dǎo)和市場導(dǎo)向機(jī)制。要完善市場導(dǎo)向機(jī)制，充分激發(fā)城鄉(xiāng)融合內(nèi)生動(dòng)力。特別是要加快破除要素市場化配置的體制機(jī)制障礙，充分發(fā)揮市場在城鄉(xiāng)要素資源配置中的決定性作用，以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化改革撬動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展全局，提高城鄉(xiāng)要素協(xié)同配置效率。在公共服務(wù)方面，要厘清政府和社會(huì)的權(quán)責(zé)邊界，強(qiáng)化政府基本公共服務(wù)兜底保障職責(zé)，促進(jìn)基本公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)資源向農(nóng)村覆蓋，加快補(bǔ)齊農(nóng)村基本公共服務(wù)的軟硬件短板，縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距。此外，還要支持市場主體和社會(huì)機(jī)構(gòu)等提供多樣化、個(gè)性化的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，更好滿足城鄉(xiāng)居民對(duì)更高層次公共服務(wù)的需求。
第五，優(yōu)化激勵(lì)相容的權(quán)利責(zé)任機(jī)制。總的思路是建立中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制。適當(dāng)加強(qiáng)中央政府、省級(jí)政府事權(quán)，提高中央政府、省級(jí)政府的財(cái)政支付比例。應(yīng)積極探索在政府引導(dǎo)下工商資本與村集體合作共贏模式，促使工商資本、新型經(jīng)營主體與小農(nóng)戶形成緊密關(guān)聯(lián)，共享城鄉(xiāng)融合發(fā)展成果。
重點(diǎn)舉措。一是建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展執(zhí)行評(píng)估制度。出臺(tái)城鄉(xiāng)融合發(fā)展重大改革項(xiàng)目清單、城鄉(xiāng)融合發(fā)展指標(biāo)體系等。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重大改革項(xiàng)目清單旨在明確健全城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)機(jī)制、搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺(tái)、城鄉(xiāng)公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)均衡、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化等重點(diǎn)改革事項(xiàng)。城鄉(xiāng)融合指標(biāo)體系旨在明確要素融合、產(chǎn)業(yè)融合、公共服務(wù)融合、治理融合等可量化的具體目標(biāo)。
二是加快形成縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制。率先建立縣域要素雙向流動(dòng)機(jī)制。加快建立縣域進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)“三權(quán)”有償退出機(jī)制，完善進(jìn)城配套政策。構(gòu)建農(nóng)村土地制度參與性與市場化并重的平穩(wěn)改革推進(jìn)機(jī)制，組建形式多樣的鄉(xiāng)村經(jīng)營合作平臺(tái)，推動(dòng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地、閑置宅基地、閑置農(nóng)房的盤活利用和價(jià)值實(shí)現(xiàn)。加快建設(shè)覆蓋縣域的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證、抵押登記、流轉(zhuǎn)交易、評(píng)估處置等配套制度，完善和拓展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)生態(tài)、數(shù)字資源交易功能和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。深化縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育行動(dòng)，推動(dòng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)桨l(fā)展和集群化，打造縣域特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群。開展縣鄉(xiāng)村公共服務(wù)一體化示范建設(shè)，構(gòu)建縣域城鄉(xiāng)學(xué)校共同體、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)共同體等。建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，持續(xù)提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)城鄉(xiāng)低保制度一體化，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、待遇統(tǒng)一、管理統(tǒng)一。建立健全縣域城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化投建運(yùn)管機(jī)制，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)、智慧城市網(wǎng)、數(shù)字鄉(xiāng)村網(wǎng)等城鄉(xiāng)并網(wǎng)。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的審批、服務(wù)、執(zhí)法權(quán)力，推動(dòng)治理重心下移。
三是以試驗(yàn)區(qū)促進(jìn)體制機(jī)制的創(chuàng)新與推廣。建立靈活的授權(quán)方式和高效的授權(quán)路徑。國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)涉及突破現(xiàn)有制度規(guī)定的重點(diǎn)改革事項(xiàng)，既可以采取“一事一議”的方式解決具體性問題，也可探索用“清單式批量報(bào)批”的方式解決系統(tǒng)性問題。建立清晰明確的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，不斷營造鼓勵(lì)基層改革創(chuàng)新的氛圍。通過科學(xué)劃定容錯(cuò)底線、制定免責(zé)清單，給基層干部松綁，形成可持續(xù)的改革動(dòng)力。有刪節(jié)。
作者系中國社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、農(nóng)村發(fā)展研究所所長；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)
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