摘要：在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，中國的城鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)三種不同的模式:農(nóng)村普遍空心化?人口和資源高度集聚縣城的集中型模式，城鄉(xiāng)相互交流融合的互動型模式，公共服務(wù)資源下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)型模式。之所以形成不同的城鄉(xiāng)關(guān)系模式，是因為農(nóng)民流動的推動力已經(jīng)從尋找就業(yè)機會轉(zhuǎn)向獲取公共服務(wù)，農(nóng)民的流動模式也逐漸從城鄉(xiāng)之間反復遷移轉(zhuǎn)變?yōu)樵谀軌驖M足其公共服務(wù)需求的地方尋求穩(wěn)定生活。受到人口密度?地理條件?經(jīng)濟發(fā)展水平和地方文化等因素影響，不同地區(qū)的公共服務(wù)成本和政府提供公共服務(wù)的能力不同，導致公共服務(wù)供給方式不同，進一步影響了農(nóng)民對生活地點的選擇，由此產(chǎn)生了不同的城鄉(xiāng)關(guān)系模式。理解城鄉(xiāng)關(guān)系的多樣性與動力機制的變遷，對于新時期城鄉(xiāng)融合發(fā)展?新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興均具有重要意義。
20世紀80年代的農(nóng)村改革打開了農(nóng)村勞動力流動的渠道，由此產(chǎn)生了農(nóng)村勞動力的城鄉(xiāng)流動。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，不同區(qū)域的城鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)不同的模式。在城鎮(zhèn)化的過程中，一些地方的人口大量向縣城或更大的城市集中，出現(xiàn)了空心村甚至村莊徹底消失;一些地方的城鄉(xiāng)之間形成了密切互動，農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間往來頻繁;也有一些地方的鄉(xiāng)村中還居住著許多村民，公共服務(wù)不斷下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村仍然充滿活力。
為什么城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)不同模式?基于農(nóng)民需求的視角，本文認為農(nóng)民進城動力機制的轉(zhuǎn)變是造成城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)差別的重要原因。在過去的40年間，農(nóng)村人口流動經(jīng)歷了從以就業(yè)驅(qū)動為主向以公共服務(wù)驅(qū)動為主的轉(zhuǎn)變，影響農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化模式選擇的關(guān)鍵因素也從家庭理性選擇轉(zhuǎn)為政府理性選擇。不同地區(qū)的公共服務(wù)成本和政府提供公共服務(wù)能力的差異導致了公共服務(wù)供給的不同模式，從而出現(xiàn)了本文所討論的縣城集中型?城鄉(xiāng)交流融合和公共服務(wù)資源下沉的城鄉(xiāng)關(guān)系模式。城鄉(xiāng)融合不同模式的出現(xiàn)是推動城鎮(zhèn)化動力機制發(fā)生變化的結(jié)果。
一、城鎮(zhèn)化與人口流動
城鎮(zhèn)化是鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)流動的過程。在中國農(nóng)村改革以后，農(nóng)民被允許離開農(nóng)村從事非農(nóng)就業(yè)，同時區(qū)域性的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為農(nóng)民工提供了就業(yè)機會，由此導致農(nóng)村勞動力的流動。2020年第七次全國人口普查顯示，中國有3.8億流動人口13，其中大部分是從鄉(xiāng)村向城市流動的人口，當年農(nóng)民工超過2.86億人。農(nóng)村勞動力流動也開啟了中國城鎮(zhèn)化的過程，到2020年，城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)超過鄉(xiāng)村常住人口。在這個過程中，城鎮(zhèn)化的速度并不均衡:1982年第三次全國人口普查顯示，城鎮(zhèn)人口占比為20.91%;到1990年，城鎮(zhèn)人口增加了5.5個百分點，占比為26.44%;到2000年，城鎮(zhèn)人口增加了9.8個百分點，占比達到36.22%。進入21世紀，城鎮(zhèn)化速度進一步加快:到2010年，城鎮(zhèn)人口增加了13.5個百分點，達到了49.68%，也就是說，已經(jīng)接近50%的人口常住城鎮(zhèn);而到2020年，城鎮(zhèn)人口增加14.2個百分點，占比達到63.89%。
中國城鎮(zhèn)化發(fā)展不均衡，早已被學界和決策界所關(guān)注。一些學者從不同的角度比較分析，認為中國的城鎮(zhèn)化進展緩慢。比如，與同時代的全球城鎮(zhèn)化水平相比，中國的城鎮(zhèn)人口明顯比例較低;與同樣經(jīng)濟發(fā)展水平的國家相比，中國的城鎮(zhèn)化水平同樣較低。特別是與中國的工業(yè)化水平相比，城鎮(zhèn)化明顯滯后。此外，在城鎮(zhèn)化的過程中，土地的城鎮(zhèn)化速度與人口的城鎮(zhèn)化速度也存在嚴重的不平衡。也有學者并不同意中國城鎮(zhèn)化滯后的判斷，認為由于城鎮(zhèn)化統(tǒng)計的標準不同，大量城鎮(zhèn)人口沒有被納入統(tǒng)計范圍，比如流動人口和在鄉(xiāng)村工業(yè)就業(yè)人口大多沒有被計入城鎮(zhèn)人口。關(guān)于中國城鎮(zhèn)化是否滯后的討論本質(zhì)上是探討流動人口和鄉(xiāng)村工業(yè)化的問題。改革開放以后，由于中國鄉(xiāng)村的土地制度?社會保障制度與村莊集體制度等因素，大量農(nóng)村勞動力并非穩(wěn)定地轉(zhuǎn)移進入城市，而是處于流動狀態(tài)，這構(gòu)成了具有中國特點的城鎮(zhèn)化。有學者將這個特點歸納為中國的“三元”社會結(jié)構(gòu)，就是在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之外，又出現(xiàn)了以流動為主要特征的社會形態(tài)，或者說是在清晰的城鄉(xiāng)社會之外，出現(xiàn)了亦城亦鄉(xiāng)的生活方式。
“流動”的城鎮(zhèn)化表明，中國城鎮(zhèn)化過程并非簡單的從鄉(xiāng)到城的過程，而是包括許多不同的流動環(huán)節(jié)和不同的農(nóng)民選擇。其一，中國的城鎮(zhèn)化是多路徑的，這導致不能簡單地按照城市/鄉(xiāng)村來統(tǒng)計人口，也造成了有關(guān)城鎮(zhèn)化是否滯后的爭論。其二，就業(yè)與家庭并非一直統(tǒng)一的，勞動與家庭的分離經(jīng)常存在，就業(yè)在城鎮(zhèn)，家在鄉(xiāng)村，或者家安在城鎮(zhèn)，就業(yè)在鄉(xiāng)村。其三，不管是勞動力或家庭，可能經(jīng)常處于流動狀態(tài)，在生命周期中可能會經(jīng)歷外出?回鄉(xiāng)的反復過程。人們給這種現(xiàn)象賦予了不同的概念，比如“不穩(wěn)定的城鎮(zhèn)化”或者“半城市化”，這種半城市化可能是空間的，也可能是人口的，其實質(zhì)都是進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民沒有穩(wěn)定定居在城市，處于流動狀態(tài)。這種流動狀態(tài)構(gòu)成了中國城鎮(zhèn)化的重要特色。
盡管這種城鎮(zhèn)化特色被許多學者所認識，但是對其影響的認識大相徑庭。一些學者認為，這種現(xiàn)象不僅阻礙了中國的城市化進程，而且對于進入城市的農(nóng)民來說，是不公平的。這種城鎮(zhèn)化模式不僅帶來了大量的留守問題，如留守老人?留守兒童，而且在城鎮(zhèn)制造出新的二元結(jié)構(gòu)，導致進入城鎮(zhèn)的農(nóng)民難以享受市民待遇。因此，以人為中心的城鎮(zhèn)化就是要積極推進戶籍制度改革，促使進城農(nóng)民在城市穩(wěn)定下來。與之相反，一些學者看到這種城鎮(zhèn)化在有效利用勞動力?維護城鄉(xiāng)關(guān)系?促進社會穩(wěn)定和推進鄉(xiāng)村振興中的意義。不穩(wěn)定的城鎮(zhèn)化為流動的農(nóng)民工提供了保障，可以應(yīng)對多重風險，比如經(jīng)濟下行引起的大規(guī)模失業(yè)風險，選擇返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的機會，也避免了鄉(xiāng)村空心化。
針對城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)流動方式，無論在國家政策層面，還是在農(nóng)民個體選擇層面，都存在不同的傾向。政策層面主要存在兩種傾向:一方面，積極推進進城農(nóng)民的市民化，弱化其與原有鄉(xiāng)村的聯(lián)系。比如，2024年國務(wù)院印發(fā)的《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》明確提出，“以進城農(nóng)民工及其隨遷家屬為重點，兼顧城市間流動人口，進一步拓寬城鎮(zhèn)落戶渠道，努力縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度，推動符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保險?住房保障?隨遷子女義務(wù)教育等享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利，逐步使未落戶常住人口享有均等化城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口加快融入城市”。這個文件希望通過實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化，吸引進城農(nóng)民穩(wěn)定地成為城市居民，從而提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。另一方面，通過強化農(nóng)民的土地?宅基地和集體成員身份，保護農(nóng)民作為農(nóng)村集體組織成員的身份及收益。2024年6月通過的《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》規(guī)定，“戶籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所有的土地等財產(chǎn)為基本生活保障的居民，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”。集體組織成員身份保障了農(nóng)民在農(nóng)村集體土地承包?宅基地使用和農(nóng)村集體利益分配等事務(wù)中的權(quán)利，使大部分進入城市就業(yè)的農(nóng)民能夠保留與鄉(xiāng)村千絲萬縷的聯(lián)系，在一定程度上促使農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間往返流動，形成具有流動性的城鎮(zhèn)化方式。
帶有流動性的不穩(wěn)定的城鎮(zhèn)化，其核心是農(nóng)民就業(yè)與生活地點的分離。除了政策影響，這在很大程度上也是農(nóng)民理性選擇的結(jié)果。從農(nóng)民需求來看，中國早期城鎮(zhèn)化主要由農(nóng)民的就業(yè)需求推動。如下文所述，由于農(nóng)民同時具有增加收入和減少支出的需求，造就了以流動為特征的城鎮(zhèn)化模式。進入21世紀，城鎮(zhèn)化的推動力更多來自農(nóng)民對公共服務(wù)的追求。當農(nóng)民城鎮(zhèn)化的推動力發(fā)生變化，其城鎮(zhèn)化的模式不同程度地受到政府公共服務(wù)提供方式的影響。
二、就業(yè)推動與農(nóng)民理性選擇
城鎮(zhèn)化的過程開始于鄉(xiāng)村人口的流動。學者們借用推拉理論來解釋人口流動，這個解釋框架的重點不在于理解推拉兩種力量的作用，而在于特定的背景下，推和拉的具體內(nèi)容是什么。一般來說，農(nóng)村人口流動的推力和拉力源于農(nóng)村就業(yè)機會減少和城鎮(zhèn)就業(yè)機會增加。但是，中國的土地制度和村莊制度使中國的農(nóng)民進城方式與其他國家的并不完全相同。
隨著農(nóng)村人口增加而出現(xiàn)農(nóng)業(yè)剩余勞動力，農(nóng)民需要離開鄉(xiāng)村尋找新的就業(yè)機會，從而帶來了農(nóng)村人口流動，這是經(jīng)典的二元結(jié)構(gòu)理論的解釋。在中國，有兩個因素促使農(nóng)民進城快速爆發(fā)。其一是在人民公社體制下，由于政府干預(yù)，農(nóng)村人口不能外出務(wù)工，形成了鄉(xiāng)村內(nèi)部的農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化。積蓄了近20年的農(nóng)村剩余勞動力，在其被允許外出從事非農(nóng)就業(yè)以后，快速地形成大規(guī)模外出務(wù)工潮。隨著改革開放以后非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，大量農(nóng)民從鄉(xiāng)村到城市，從中西部到東南沿海，開始了大規(guī)模流動。當然，農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)既可以在城市，也可以在鄉(xiāng)村。如許多勞動密集型企業(yè)進入中國以后在東南沿海的鄉(xiāng)村建廠，吸引了大量外地農(nóng)民工進入企業(yè)，東部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展也為外出農(nóng)民提供了大量就業(yè)機會。
當大量農(nóng)民從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)后，似乎并沒有導致城市化水平的快速提升。農(nóng)民外出的主要目標是獲得就業(yè)機會，增加非農(nóng)收入。而在就業(yè)和戶籍制度的雙重推拉作用下，農(nóng)民主動或被動地選擇就業(yè)與家庭分離的模式，也就造成了中國低城鎮(zhèn)化的工業(yè)化模式。從宏觀上說，這種以“鐘擺型”流動打工人口為基礎(chǔ)的工業(yè)化模式，一方面帶來了一些由民間消納的制度成本(比如留守兒童)，另一方面也使中國規(guī)避了其他發(fā)展中國家城市盲目擴張帶來的社會性問題，比如大型貧民窟?黑社會犯罪等。從微觀上看，就業(yè)導向的城鄉(xiāng)流動行為不僅出于農(nóng)民的理性計算，也是鄉(xiāng)土文化觀念?家族關(guān)系?家庭勞動分工等共同影響的結(jié)果。
以勞動和就業(yè)為導向，鄉(xiāng)村人口流動產(chǎn)生了“離土不離鄉(xiāng)”?季節(jié)性城鄉(xiāng)分工?候鳥型代際分工和“葉落歸根”等不同的城鄉(xiāng)流動模式。所謂“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”，最早可追溯到20世紀80年代。當時隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，農(nóng)民開始脫離傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，同時仍然居住在鄉(xiāng)村。這種低成本的農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移方式能夠通過鄉(xiāng)村工業(yè)化，將人口留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，避免對大城市造成過大的人口壓力。20世紀90年代之后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)全面衰落及城市建設(shè)不斷推進，為了尋找非農(nóng)就業(yè)機會，許多農(nóng)民(特別是中西部地區(qū)的農(nóng)民)不得不流入大城市工作，出現(xiàn)短期內(nèi)“離土又離鄉(xiāng)”的打工狀態(tài)。但是從長期來看，大多數(shù)農(nóng)民并沒有完全離開鄉(xiāng)村，而是周期性地在城市與鄉(xiāng)村之間往返。農(nóng)民基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)性特征和時間規(guī)律，合理配置勞動時間，形成“農(nóng)忙務(wù)農(nóng)?農(nóng)閑務(wù)工”的季節(jié)性城鄉(xiāng)流動模式，從而在增加收入的同時減少風險。21世紀以來，兼業(yè)農(nóng)民群體不斷擴大就印證了這一流動模式。不過，由于非農(nóng)就業(yè)的總體收益率更高?農(nóng)業(yè)機械化普及?社會與家庭對于非農(nóng)就業(yè)的偏好等原因，兼業(yè)務(wù)農(nóng)對于新生代農(nóng)民工的吸引力日趨降低。
當農(nóng)民以個體而不是家庭為單位外出務(wù)工時，家庭內(nèi)部的勞動分工就會隨之改變。婦女(特別是老年婦女)通常成為留守者，承擔起農(nóng)田種植?撫育子女?家務(wù)勞動?照料老人等職責。當夫妻共同外出務(wù)工時，子代家庭勞動力再生產(chǎn)的職責就轉(zhuǎn)移到父代身上，在傳統(tǒng)的家庭性別分工之外，形成了一種互為支撐的候鳥型代際分工。具體而言，在外務(wù)工的青壯年夫婦為代際家庭提供主要的經(jīng)濟來源，在家務(wù)農(nóng)的老人成為隔代撫育和農(nóng)業(yè)勞動的主力，而老人喪失勞動能力后又依靠子代的贍養(yǎng)和照顧。有學者估計，這種“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”模式約占全國農(nóng)民家庭的70%，或已成為農(nóng)村家庭再生產(chǎn)模式的主流。這種模式雖在一定程度上避免了離散居住的流動農(nóng)民家庭進一步走向破裂，但可能導致代際剝削等新的問題。最后，隨著年齡越來越大，在城市中繼續(xù)就業(yè)的機會越來越小，大多數(shù)農(nóng)民工會在年老時返鄉(xiāng)，回歸自己的土地?宅院以及熟悉的社群網(wǎng)絡(luò)，或參與新一輪代際分工，或在村中養(yǎng)老，實現(xiàn)“葉落歸根”。
鄉(xiāng)村人口流動的不同形式表明，我國的城鎮(zhèn)化過程不是人口由鄉(xiāng)到城的單向流動，而是農(nóng)民在城與鄉(xiāng)之間不斷遷移?有來有回?進退有據(jù)?漸進的城鎮(zhèn)化。作為城鎮(zhèn)化的主體，農(nóng)民具有理性選擇和適應(yīng)能力。不論是季節(jié)性城鄉(xiāng)分工，還是候鳥型代際分工，都是農(nóng)民為實現(xiàn)效益最大化與家庭勞動力資源最優(yōu)配置所作出的理性選擇。為了應(yīng)對由此產(chǎn)生的家庭成員城鄉(xiāng)分居問題，外出務(wù)工的農(nóng)民還會采取一系列適應(yīng)和修復策略，以維系鄉(xiāng)村家庭基本功能。
三、公共服務(wù)推動與政府投入
進入21世紀，城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生變化，農(nóng)民進入城市也有了新的需求。隨著國家停止征收農(nóng)業(yè)稅并增加對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入，農(nóng)民收入增加了，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施改善了，公共服務(wù)水平也提高了。以原來的貧困地區(qū)為例，經(jīng)過精準扶貧精準脫貧，到2020年底，原有的貧困縣?貧困村和貧困戶都實現(xiàn)了擺脫絕對貧困的目標，實現(xiàn)了“兩不愁三保障”。國家也將服務(wù)下沉鄉(xiāng)村作為目標，努力提升村級的服務(wù)水平。與此同時，外出務(wù)工農(nóng)民的狀況也在發(fā)生變化，越來越多的農(nóng)民選擇全家外出，外出務(wù)工人員的子女選擇在就業(yè)城鎮(zhèn)入學，在城市出生的二代農(nóng)民工對鄉(xiāng)村的認同感以及與鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟的聯(lián)系逐漸減弱，由此出現(xiàn)城鎮(zhèn)常住人口的快速增加。按照第七次全國人口普查的數(shù)據(jù)，常住人口的城鎮(zhèn)化與戶籍人口的城鎮(zhèn)化有18.5個百分點的差距①，也就是說有2.5億農(nóng)業(yè)戶籍人口常住在城鎮(zhèn)。
城鎮(zhèn)常住人口，特別是農(nóng)村戶籍的常住城鎮(zhèn)人口的增加表明，就業(yè)已經(jīng)不是農(nóng)民外出的唯一動力，農(nóng)民對居住地的選擇也不僅僅考慮節(jié)約成本。事實上，對城鎮(zhèn)生活的追求已經(jīng)逐步成為農(nóng)民進入城鎮(zhèn)生活的新動力，而城鎮(zhèn)生活的重要內(nèi)容就是城鎮(zhèn)所提供的公共服務(wù)。長期以來，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差別巨大，城鎮(zhèn)居民的公共服務(wù)大多由政府公共財政負擔，而鄉(xiāng)村的公共服務(wù)不得不依賴農(nóng)民自己積累。進入21世紀，政府在農(nóng)村的公共服務(wù)投入不斷增加，城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)差距逐漸縮小，政府成為農(nóng)村公共服務(wù)的提供主體。從“十一五”到“十四五”規(guī)劃，公共服務(wù)均等化的政策逐步完善，均等化水平不斷提升，而城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是基本服務(wù)均等化的最重要內(nèi)容。除了基本公共服務(wù)均等化，《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》也提出要擴大普惠性非基本公共服務(wù)供給和推動生活服務(wù)為公共服務(wù)提檔升級拓展空間。從供給的角度看，不同公共服務(wù)的劃分依據(jù)主要在于政府和市場的權(quán)責關(guān)系。從基本公共服務(wù)到普惠性非基本公共服務(wù)，再到生活服務(wù)，政府供給責任逐漸減弱，而市場供給責任逐漸增強。
政府推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化大致有兩種不同的途徑:一種是集中在鄉(xiāng)村地區(qū)投入，提升鄉(xiāng)村居民所享有的公共服務(wù)水平;另一種是建立更加開放的公共服務(wù)體系，使農(nóng)村人口可以享有城鎮(zhèn)的公共服務(wù)體系。如果從公共服務(wù)的受益者角度看，兩種途徑都可以有效提高公共服務(wù)水平，但是從城鎮(zhèn)化的角度來看，兩種途徑的效果會截然不同。此外，站在公共服務(wù)提供者的角度，其提供服務(wù)的成本也是不同的，這不僅體現(xiàn)在政府提供基本公共服務(wù)方面，也體現(xiàn)在市場提供的非基本公共服務(wù)方面。
以農(nóng)村教育為例，長期以來改善農(nóng)村教育是國家的重要戰(zhàn)略目標，但是從20世紀90年代起，提高鄉(xiāng)村教育水平就有兩種趨勢:一種是不斷改善鄉(xiāng)村教育水平，縮小城鄉(xiāng)教育差別;另一種是集中辦學，通過教育資源向城鎮(zhèn)集中，建立更加開放的城鎮(zhèn)教育體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的一體化。兩者的目標都在于推動作為公共服務(wù)的教育均等化，但是方式不盡相同。20世紀90年代開始，政府采取了有效措施縮小城鄉(xiāng)教育差距:一是農(nóng)村教育從農(nóng)民辦教育轉(zhuǎn)變?yōu)檎k教育，國家財政承擔農(nóng)村教育費用。二是國家通過多種措施提升農(nóng)村教育質(zhì)量，包括為學生提供補助，減少貧困對農(nóng)村兒童上學的影響;改善校舍和教學設(shè)施，縮小與城鎮(zhèn)學校的差距;開展教師培訓和選拔，提升鄉(xiāng)村教師的質(zhì)量。但是在2000年以后，隨著流動人口在城鎮(zhèn)接受教育的政策逐漸放寬，越來越多的進城務(wù)工農(nóng)民選擇帶子女在城鎮(zhèn)接受教育，這改善了務(wù)工人員子女的受教育條件。
鄉(xiāng)村居民也受到了教育城鎮(zhèn)化的影響。一些地方政府將農(nóng)村學校向城鎮(zhèn)集中作為提高教育質(zhì)量的手段，隨著農(nóng)村學生和教師數(shù)量持續(xù)下降，許多農(nóng)村地區(qū)不得不關(guān)閉學校。在一些地區(qū)，鄉(xiāng)村學校的縮小和消失與城鎮(zhèn)學校的擴大互為因果，出現(xiàn)了農(nóng)村教育城鎮(zhèn)化與農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化相互促進的現(xiàn)象。我們在不少地方看到，整個縣域內(nèi)幾乎沒有村小學，也很少有鎮(zhèn)中學，農(nóng)村學生為了上學不得不到城鎮(zhèn)就讀，而家庭的重心也相應(yīng)遷移到城鎮(zhèn)②。盡管對于教育的城鎮(zhèn)化有不同的解釋，對其效果也有不同評判，但是從教育供給的角度看，不可否認的是，集中辦學的相對成本較低，也更容易提升教學質(zhì)量。鄉(xiāng)村學校則因為過于分散，辦學成本要遠遠高出集中辦學，甚至即使投入較高成本，也難以達到集中辦學的質(zhì)量。
醫(yī)療服務(wù)也存在著相似的現(xiàn)象。雖然通過加強村衛(wèi)生室的建設(shè)，農(nóng)村的醫(yī)療條件得到很大改善，通過加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的建設(shè)，農(nóng)民可以就近得到治療，但是因為就醫(yī)人數(shù)較少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的維護成本更高，在人口較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，許多先進的醫(yī)療設(shè)備甚至近乎閑置。研究表明，在居民聚集區(qū)中，隨著人口密度越來越小，所擁有的醫(yī)療衛(wèi)生資源也依次減少。越是規(guī)模大的城市，醫(yī)療衛(wèi)生資源越豐富，可及性越高，而人口密度小的村莊會“缺醫(yī)少藥”，醫(yī)療衛(wèi)生資源的可及性越低。這種現(xiàn)象不僅是醫(yī)療市場化改革的結(jié)果，醫(yī)療服務(wù)成本本身也決定了醫(yī)療資源會更多集中在人口相對密集的地區(qū)。
人口聚集程度不僅影響公共服務(wù)成本，也部分反映出政府提供公共服務(wù)的能力。通過比較人均預(yù)算內(nèi)財政收入與人均預(yù)算內(nèi)財政支出，我們發(fā)現(xiàn)，人口密集地區(qū)的財政支付能力更強。表1的數(shù)據(jù)顯示，地方一般公共預(yù)算收入越高的縣，其區(qū)域面積越小，人口密度越大，且人均公共預(yù)算收入越高。大量的公共預(yù)算投入相對較小的區(qū)域，可以保障較高的公共服務(wù)水平。
如果說當就業(yè)推動人口流動時，農(nóng)民為了家庭利益最大化而大多采取了流動的城鎮(zhèn)化方式，那么在公共服務(wù)推動城鎮(zhèn)化過程中，政府提供公共服務(wù)的能力和方式就在很大程度上決定了城鎮(zhèn)化的方式。在公共服務(wù)成本較高地區(qū)，政府支付能力較弱，難以在廣大區(qū)域內(nèi)提供均等化的公共服務(wù)，就會選擇在中心城鎮(zhèn)提供較高水平的公共服務(wù)。而在人口比較稠密的地區(qū)，公共服務(wù)的成本相對較低，且政府提供公共服務(wù)的能力較強，因此可能會在更大的城鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)提供較為均衡的公共服務(wù)。這對農(nóng)民生活地點的選擇會產(chǎn)生重要的影響。前者可能會形成縣域人口的高度集中，而后者可能會形成城鄉(xiāng)之間人口的相對平衡。這進一步反映出城鄉(xiāng)關(guān)系的不同模式。在近些年的實地調(diào)研中，我們看到三種較為典型的城鄉(xiāng)關(guān)系，即縣城集中型?城鄉(xiāng)融合互動型和服務(wù)下沉型。
(一)縣城集中型模式
在中國，中西部地區(qū)有許多疆域廣大而人口相對較少的縣，原來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一，鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施較弱，且許多村莊形成較晚，大多是在近百年內(nèi)由移民形成的。在農(nóng)村改革以后，大量勞動力外出務(wù)工，村莊的老齡化現(xiàn)象比較普遍。這些村莊集體經(jīng)濟往往比較薄弱，自我積累和服務(wù)能力較低。進入21世紀，政府積極推進公共服務(wù)均等化。但是由于村莊分散，以及公共服務(wù)的成本居高不下，政府更多選擇集中化的公共服務(wù)模式。隨著公共服務(wù)主要集中于縣城和少數(shù)重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以及許多村莊被撤并，農(nóng)民大量集中于縣城和中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過人口的積聚，公共服務(wù)質(zhì)量得到有效提升。
以中國北方某縣為例，該縣在2020年全國人口普查中，全縣人口30.9萬人，區(qū)域面積3854平方公里，平均每平方公里80人。全縣超過20萬人聚集在縣城所在鎮(zhèn)。在拉動人口向城鎮(zhèn)集中的過程中，教育?基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和村莊規(guī)劃都發(fā)揮了重要作用。首先是集中辦教育，為了解決農(nóng)村教育辦學分散?規(guī)模較小?資源浪費?質(zhì)量偏低等問題，政府教育主管部門優(yōu)化了學校布局，將辦學資源集中在縣城和中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對于小規(guī)模學校實行整合，除了保留少量中心鎮(zhèn)的小學，其余小學向縣城集中，同時發(fā)展寄宿學校，改善教學質(zhì)量，提升教育的整體化水平。
教育資源的集中也伴隨著城鎮(zhèn)化的推進。過去，該縣的村莊?鄉(xiāng)鎮(zhèn)比較分散，難以形成聚集效應(yīng)。縣政府通過重新規(guī)劃，著力打造縣城和一東一西兩個中心鎮(zhèn)，在減少非中心區(qū)域投入的同時，大力整治空心村。全縣366個村莊，在超過2/3的村莊中有超過50%的農(nóng)宅空置，農(nóng)村老齡化嚴重。如果向空心村提供均等的公共服務(wù)，不僅成本高，且難以顯現(xiàn)效果。為此，該縣啟動空心村整治工程，大量空心村的人口被搬遷到縣城附近的大型安置區(qū)，少部分人口被合并進入新的村莊，只有那些具有發(fā)展旅游潛力的空心村被改造提升。空心村在人口搬遷以后被拆除復墾，全縣村莊數(shù)量大幅度下降。
人口的集聚帶動了公共服務(wù)水平的提升，其影響甚至輻射到周邊縣。不僅本縣鄉(xiāng)村人口進入城鎮(zhèn)，周邊縣人口也陸續(xù)遷入，該縣因此成為該區(qū)域內(nèi)少數(shù)縣域人口增加的縣。該縣之所以會形成人口在縣城的集聚和大量鄉(xiāng)村的消失，與地方文化?自然條件和政府規(guī)劃等因素相關(guān)。其一，該縣大部分村莊都是由近百年來遷入該地區(qū)的人口構(gòu)成，村莊的社會網(wǎng)絡(luò)較弱，社會認同度不高。人們一旦有機會離開村莊，與村莊的聯(lián)系就逐漸弱化。其二，政府在面對高度分散的人口分布情況時，希望通過人口的集中降低公共服務(wù)的成本，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。因此，政府通過多種措施引導農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚。在人口密度較低的地區(qū)，以縣城為中心的城鎮(zhèn)化能夠帶動地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展，其代價則是大量鄉(xiāng)村的消失。
(二)城鄉(xiāng)互動型模式
與縣城集中的城鎮(zhèn)化模式不同，在一些人口稠密地區(qū)，會更多地出現(xiàn)城鄉(xiāng)交流和互動的融合型城鄉(xiāng)關(guān)系。由于人口稠密，縣城能夠容納的人口有限，大量人口會分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的人口密度較大，其公共服務(wù)成本相對較低，政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的公共服務(wù)投入較多，提供公共服務(wù)的能力較強，從而大大縮小了城鄉(xiāng)在公共服務(wù)方面的差距。在這類地區(qū)，鄉(xiāng)村往往保持了比較大的活力。盡管城鎮(zhèn)化也帶來了鄉(xiāng)村人口的減少，但是鄉(xiāng)村仍然保留了較多的人口，且城鄉(xiāng)之間人員的往來也增加了鄉(xiāng)村的活力。鄉(xiāng)村的部分土地被流轉(zhuǎn)給公司或家庭農(nóng)場，開啟規(guī)模經(jīng)營，但是也有許多小農(nóng)戶仍然在從事農(nóng)業(yè)，且鄉(xiāng)村保留或新生了許多非農(nóng)就業(yè)機會。因為有較為均衡的公共服務(wù)，農(nóng)民不必在農(nóng)民或市民兩種身份中進行選擇，農(nóng)民與市民的差別在淡化，城鄉(xiāng)在發(fā)展過程中實現(xiàn)了融合。
以長江中下游的一個縣為例，這個縣在2020年全國人口普查中，全縣人口46萬人，區(qū)域面積1348平方公里，平均每平方公里341人。全縣有10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣城所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口為13萬人，不足全縣人口的30%，其余9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口從1.8萬人到5.6萬人不等，平均為3.7萬人，縣城的集中度不高，人口分布相對比較平衡。在城鎮(zhèn)化的大趨勢下，鄉(xiāng)村仍然保留著活力，并且與城鎮(zhèn)形成密切的互動。其一，鄉(xiāng)村的學校仍然存在。盡管有農(nóng)民會送孩子去縣城或更大城市接受教育，但是除了少數(shù)生源嚴重不足的學校，大多數(shù)鄉(xiāng)村學校仍然在運行。其二，有許多小農(nóng)戶仍然在鄉(xiāng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。雖然村里的土地打破了原有田埂，進行了平整，且全部由村集體統(tǒng)一經(jīng)營，農(nóng)民只有賬面上的土地承包權(quán)，村集體將部分土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)公司經(jīng)營，但是超過2/3的耕地還是由本村農(nóng)民進行耕種。其三，外出務(wù)工的農(nóng)民仍然將村莊作為退養(yǎng)之地。許多農(nóng)民年輕時外出務(wù)工，年老退休后，即使不從事農(nóng)業(yè)，也喜歡回到鄉(xiāng)村養(yǎng)老。這個縣之所以城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，也與地理環(huán)境和地方文化相關(guān)。較高的人口密度縮小了城鄉(xiāng)之間的空間距離，便于城鄉(xiāng)之間人員和物資的往來;交通的便捷和公共服務(wù)的均衡使得城鄉(xiāng)之間的生活差距較小，選擇在鄉(xiāng)村生活并不意味著生活質(zhì)量下降;對家鄉(xiāng)的文化認同也使得鄉(xiāng)村居民更多地選擇鄉(xiāng)村生活。這里的村莊大多有數(shù)百年的發(fā)展歷史，親屬關(guān)系錯綜復雜，對家鄉(xiāng)的認同使村民在鄉(xiāng)村可以獲得更好的生活體驗。
(三)服務(wù)下沉型模式
在一些山區(qū)，居民難以大規(guī)模向縣城集中，同時城鄉(xiāng)之間的空間距離又較大，難以實現(xiàn)城鄉(xiāng)的自然融合。在這樣的格局下，城鄉(xiāng)的區(qū)別仍然明顯存在，要提升鄉(xiāng)村居民的生活質(zhì)量以及實現(xiàn)城鄉(xiāng)的融合，就需要提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)，特別是提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)的可及性，使鄉(xiāng)村居民在近距離內(nèi)享有公共服務(wù)。典型的如許多地方出現(xiàn)了“村民不出村辦政務(wù)”的方式，在村里建立村務(wù)中心，政府的服務(wù)功能下沉到鄉(xiāng)村，村民可以享有同城市一樣的便捷服務(wù)。從城鄉(xiāng)融合的角度看，公共服務(wù)下沉鄉(xiāng)村使得鄉(xiāng)村居民，特別是村中逐年增加的老年居民，生活更加方便，與城市居民的差距逐漸縮小，甚至在某些方面超過了城市居民的生活②。
與公共服務(wù)下沉到村相比較，公共服務(wù)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或集鎮(zhèn)具有更好的效果。近年來，許多地區(qū)將發(fā)展小城鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)融合的抓手。發(fā)展小城鎮(zhèn)的服務(wù)功能可以實現(xiàn)對服務(wù)區(qū)域的更廣泛覆蓋，在許多山區(qū)和丘陵地區(qū)仍然存在一些分散的自然村。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)或集鎮(zhèn)，這些分散的自然村村民可以近距離獲得公共服務(wù)，方便他們的鄉(xiāng)村生活。集鎮(zhèn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)原本是區(qū)域中心，是一個區(qū)域內(nèi)的商業(yè)?信息和文化中心，承擔著服務(wù)職能，這被許多學者所討論，典型的如施堅雅的分析。在新型城鎮(zhèn)化過程中，通過改善基礎(chǔ)設(shè)施?增加服務(wù)內(nèi)容，集鎮(zhèn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)功能得到加強，周邊村莊可以通過集鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得更加綜合和全面的服務(wù)。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)或集鎮(zhèn)提供公共服務(wù)，可以兼顧近距離和中心化兩個方面的優(yōu)勢，一方面能夠近距離提供服務(wù)，另一方面增加服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。
推動公共服務(wù)均等化是中國式現(xiàn)代化的重要任務(wù)，享有更好的公共服務(wù)正在成為鄉(xiāng)村人口城鎮(zhèn)化的重要動力。在此背景下，政府提供公共服務(wù)的能力和方式對于城鎮(zhèn)化的模式產(chǎn)生了重要影響。在區(qū)域特征?文化背景和政府決策的共同推動下，形成了縣城集中型?城鄉(xiāng)融合互動型和服務(wù)下沉型等城鄉(xiāng)關(guān)系的不同形態(tài)，為新型城鎮(zhèn)化的路徑提供了多樣性的選擇。
四、從城鄉(xiāng)關(guān)系差異看新型城鎮(zhèn)化的路徑選擇
城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革推進中國式現(xiàn)代化的決定》強調(diào)，“必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化?新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃?建設(shè)?治理融合水平，促進城鄉(xiāng)要素平等交換?雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”。城鄉(xiāng)融合要突破傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)化概念，避免將衡量城鎮(zhèn)化的指標局限于城鎮(zhèn)常住人口的比例。城鄉(xiāng)融合是中國城鎮(zhèn)化的目標，也是中國城鎮(zhèn)化的特色。由于在城鎮(zhèn)化過程中，鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)存在著密切的聯(lián)系，從早期流動人口通過匯款帶動鄉(xiāng)村發(fā)展，到城鎮(zhèn)化帶動鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平提升，城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村發(fā)展一直融合在一起，從這個意義上說，城鄉(xiāng)融合是中國城鎮(zhèn)化的特色。但是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡仍然是中國式現(xiàn)代化過程中的重要問題，提高城鄉(xiāng)融合水平和發(fā)展多種融合模式也成為中國式城鎮(zhèn)化的重要目標。
中國城鎮(zhèn)化是在城鄉(xiāng)融合的背景下實現(xiàn)的，呈現(xiàn)流動性?階段性和多樣性的特征。首先，從改革開放以來，農(nóng)村人口流動的重要特征是在城鄉(xiāng)之間反復遷移?雙向棲居，而不是由鄉(xiāng)到城的單向流動。隨著城鎮(zhèn)化水平提升，城鎮(zhèn)常住人口數(shù)量增加，穩(wěn)定性提升，流動性降低，但是流動性仍然存在，這構(gòu)成了中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的第一個特征。其次，在不同階段，推動鄉(xiāng)村人口外流的動力不同，城鄉(xiāng)融合的表現(xiàn)也不盡相同。在就業(yè)為主要推動力的時期，城鄉(xiāng)之間的流動更為頻繁，且鄉(xiāng)村在流動人口的日常生活中占有更重要的地位;而在公共服務(wù)推動下，城鄉(xiāng)進入融合發(fā)展時期，流動性減弱，穩(wěn)定性提升，城鎮(zhèn)在人們?nèi)粘Ｉ钪械闹匾匀遮呍黾印Ｒ虼耍青l(xiāng)關(guān)系是變動的，在不同時期有不同表現(xiàn)，這構(gòu)成了中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的第二個特征。最后，由于地理環(huán)境?文化背景?經(jīng)濟發(fā)展水平和政府提供公共服務(wù)能力不同，中國的城鄉(xiāng)關(guān)系表現(xiàn)多樣性的特點。不論是早期基于農(nóng)民理性選擇形成的城鎮(zhèn)化模式，還是近年來公共服務(wù)導向的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展方式一直存在差異性。多種方式的城鎮(zhèn)化構(gòu)成了中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的第三個特征。
目前，已有學者呼吁將農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑置于區(qū)域經(jīng)濟差異的背景下，重視鄉(xiāng)村發(fā)展路徑的東西差異。我們不僅要認識到差異的存在，還需要認識到差異產(chǎn)生的原因，以及這種原因的變動，在此基礎(chǔ)上制定出差異化的城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策。首先，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心不是簡單增加城鎮(zhèn)人口占比，而是推動城鄉(xiāng)交流，提升城鄉(xiāng)居民特別是鄉(xiāng)村居民的生活質(zhì)量。城鎮(zhèn)化?鄉(xiāng)村化和城鄉(xiāng)交流都是實現(xiàn)這一目標的手段。在認識中國式現(xiàn)代化背景下的城鄉(xiāng)關(guān)系時，我們要避免非此即彼式的討論，探索一個可以包容不同區(qū)域中?不同背景下城鄉(xiāng)融合多樣實現(xiàn)途徑的分析框架。其次，中國的城鎮(zhèn)化以人為本，讓更多的進城農(nóng)民享有市民身份和機會是非常重要的舉措，但是城鄉(xiāng)融合不僅是市民化的過程，更重要的是讓農(nóng)民，不管是進城農(nóng)民還是沒有進城的農(nóng)民，享有均等的公共服務(wù)，從而促進城鄉(xiāng)之間在平等基礎(chǔ)上的流動。從這個意義上說，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間資源的雙向流動才是城鄉(xiāng)融合的發(fā)展目標。最后，鄉(xiāng)村振興也不存在統(tǒng)一的模式。中共中央?國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》提出“分類推進鄉(xiāng)村發(fā)展”，并劃分了集聚提升類?城郊融合類?特色保護類和搬遷撤并類等四種村莊類型。這在村莊層面上清晰地把握了不同類型村莊的特點，并提出了相應(yīng)的規(guī)劃要求。
作者簡介：王曉毅，男，中國社會科學院大學社會與民族學院教授，中國社會科學院社會學研究所農(nóng)村環(huán)境與社會研究中心研究員；劉齊，女，中國社會科學院社會學研究所農(nóng)村環(huán)境與社會研究中心博士后。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2024年第六期
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