內容提要：文章系統分析了上海市農業規模經營的發展路徑、現實成效與存在問題，并提出針對性政策建議。研究表明，上海市以政策引導為核心，通過土地流轉、經營主體培育與社會化服務，構建了多元化的農業規模經營模式，并取得了顯著成效。在經濟效益方面，上海市提升了農業生產效率與農民收入，推動農業資源高效配置；在社會效益方面，上海市破解了“誰來種田”的難題，促進了農村勞動力職業化與基層治理；在生態效益方面，上海市通過推廣綠色生產技術與生態循環模式，改善了農業生態環境。與此同時，上海市規模經營的發展經驗具有鮮明的區域特征，其“確權不確地”與“確權確地”兩種路徑為我國其他地區的農業現代化提供了可行借鑒。然而，上海市農業規模經營也面臨設施農用地供給不足、經營主體規范性不足、產業體系不完善等問題，需要進一步通過優化土地制度、規范新型主體發展、健全農產品市場體系等措施實現農業規模經營的高質量發展。
關鍵詞：都市農業；鄉村振興；適度規模經營
一、引言
2023年中央一號文件明確指出，要“引導土地經營權有序流轉，發展農業適度規模經營。”自家庭聯產承包責任制實施以來，我國農業生產力獲得巨大解放，卻也造成了經營規模過小的問題。中國農村改革之父杜潤生在20世紀就意識到分散而細小的經營規模對于農業整體發展十分不利，為解決這一問題在大城市郊區及東南沿海進行了政策實驗，以謀求農業向高效益的經營方式轉化，倡導適度的規模經營。關于適度規模經營的概念，我國農業經濟學家周誠曾指出：“規模經濟、規模經營等概念的含義不盡相同，我國在概念使用不必受西方經濟學的束縛，目前通用地理解為適度規模經營，即適當擴大過小的經營規模”。由于農村改革具有“牽一發而動全身”的影響，而我國農業生產力地域差距大，完全推動大規模經營既不現實，也不經濟，所以需要經濟聯合等方式適當推動以完成規模由小到大的轉變。黨的二十大報告提出了農業強國的建設目標，并把適度規模經營作為現代化的重點加以強調。我國幅員遼闊，自然環境、經濟發展差異較大，規模經營路徑發展會存在必然的差異性。因此，充分總結不同地區，尤其是發達地區的農業發展經驗對我國農業現代化具有重要的引領意義。
上海作為我國首屈一指的國際化都市，其農業發展自改革開放以來就承擔著時代探路者的重要責任，方興未艾的“家庭農場”模式就發源于此。作為一種新型農業經營主體，家庭農場同時具有家庭經營和企業經營的優勢，可以與專業大戶、農業企業與農民專業合作社優勢互補，是堅持和完善農村基本經營制度的有效途徑，也是推進現代農業發展的重要手段。20世紀90年代以來，上海市多次進行農業產業體系轉型并以家庭農場等經營主體為依托推動農業規模經營以助力農業現代化。當前，上海市已成功構建領先全國的現代都市農業，在農業生產、生活、生態多方位的功能開發上取得一系列重大進展。基于此，課題組于2023年12月、2024年2月多次赴上海市農委、松江區、浦東新區等地開展實地調研，針對農業規模經營、農業產業發展等問題對相關主體進行訪談，對上海市總體規模經營路徑進行總結，并針對“確權不確地”“確權確地”兩類路徑進行剖析，以期為我國其他地區的農業現代化提供可行借鑒。
二、上海市農業規模經營發展的基本階段
上海市農業規模經營的發展歷程可以分為土地集中期、政策完善期和提質發展期三個階段。在土地集中期（1990-2006年），上海通過政策文件穩定土地承包權益并推動土地適度集中，為規模經營奠定了基礎。在政策完善期（2006-2013年）取消農業稅費后，上海通過規范土地流轉程序和優化補貼機制，既保障了離農農戶的利益，也為規模經營主體的壯大提供了支持。自提質發展期（2013年至今）起，上海市著重于家庭農場培育與產業鏈完善，推動農業規模經營逐步邁向高質量發展。
（一）第一階段：土地集中期（1990-2006）
1980年以來，上海規模經營農戶就已經自發發展，到1995年時已達到6900多戶。上海市政府也從90年代開始針對規模經營發展發布了一系列指導性文件。具體而言，1997年10月，上海市發布了《上海市農村土地整理暫行辦法》，旨在全市開展土地整理計劃。文件指出：“在貫徹耕地總量動態平衡、加強基本農田保護建設以及誰投資、誰受益的基礎上，要按照農田向規模經營集中、工業向工業園區集中、農民居住向集鎮集中的精神以及本市土地利用總體規劃對農村土地進行管理。”進一步地，為了降低延包對規模經營主體產權帶來的沖擊影響，上海市農業農村委員會于1999年印發了《上海郊區開展延長土地承包期工作穩定和完善土地承包經營制度的意見》，明確指出要維護原有規模經營主體合同的有效性，在明確土地承包權的基礎上由承包者和經營者簽訂土地使用權轉讓合同。同時，針對已經形成規模的蔬菜、林果等不適合分田經營的情況，要在保持生產穩定性的前提下進行確權調整。2001年1月，上海市發布了《上海市人民政府印發關于上海市促進城鎮發展的試點意見的通知》，指出要在轉移支付中設置都市型特色農業專項因素，并按市財力轉移凈額的5%支持農業基礎設施建設和實現農業規模經營。2003年，上海市農業農村委員會、財政局、農林局聯合發布了《關于對本市種糧農戶實施補貼的通知》，正式對糧食種植戶進行為期兩年的補貼。2005年，上海市農業農村委員會、財政局發布了《關于鼓勵規劃糧田向規模經營集中的政策意見》，明確強調要“通過完善糧食生產直補政策，把扶持糧食生產與推進農業規模經營相結合，引導和鼓勵糧田向專業糧農或糧食生產專業合作社、合作農場流轉，充分發揮政策的導向和集聚作用，加快推進糧田向規模經營集中。”
這一階段，處在家庭聯產承包責任制改革與農業稅費改革之間。上海市一方面通過政策文件強化土地使用權、收益權的穩定性，降低分田帶來的機會主義風險；另一方面通過種植補貼引導農戶進行土地規模經營。其改革思路為：在產權明晰的背景下通過土地適當集中獲得規模經營效益，且在二輪延包的政策框架下穩定已有規模經營主體的經營權益。
（二）第二階段：政策完善期（2006-2013）
2006年以來，全國農業稅費被取消，農業收益獲得了一定時期內的增長。但就上海地區而言，其工農收益差異仍然巨大，亟須發展規模經營的現代農業。2007年4月，上海市金山區率先發布了《上海市金山區人民政府關于加快都市現代農業發展的實施意見》，文件指出要積極探索承包經營權入股及“土地換保障”等辦法，推進農業規模化經營。隨后，各區也開始逐步落實土地退出農戶的保障措施，財政一般由區、鎮政府分級承擔。對于種糧農戶的補貼，上海市農業農村委員會、上海市財政局于2008年關于印發了《關于完善本市糧食生產補貼政策的實施意見》，要求：“加快建立種糧農戶電子檔案資料庫，從2008年起，糧食補貼資金全面實行‘一折通’撥付，規范補貼資金發放公示工作，加強補貼專項資金檢查抽查。”在土地流轉的規范方面，各地有一些探索性方案。例如上海市金山區農委于2010年發布《關于進一步規范土地流轉和外來種養戶管理的實施意見》的通知，要求各級政府及農業部門要大力培育本地專業農民，鼓勵本地集體經濟組織的成員發展農業規模經營，土地流轉收益歸承包方所得。在此基礎上，2012年上海市農業農村委員會發布了《關于切實加強土地流轉管理工作的通知》，通知要求“各級政府及農業部門要大力培育本地專業農民，鼓勵本地集體經濟組織的成員發展農業規模經營，土地流轉收益歸承包方所得。”同年12月，上海市進一步細化了規范要求，指出：“要積極探索有關涉農資金補貼依據流轉平臺數據發放，引導承包農戶委托村集體統一進入鄉鎮流轉管理服務中心進行集中流轉。土地流轉的受讓方可以是承包農戶，也可以是法律法規規定的允許從事農業生產經營的組織和個人，在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。”
上海市在這一階段，一方面不斷完善對農業生產的支持制度，另一方面充分保障離農農戶的基本權益。在政策方面，其主要是通過規范農地流轉程序、補貼發放程序和落實土地退出農戶的保障為指導主線。自此，上海市離農農戶與在農農戶的收益得到保障，農地流轉的規范性也逐漸提高，為后續適度規模經營的探索奠定了良好的基礎。
（三）第三階段：提質發展期（2013-至今）
2013年，家庭農場制度被寫進中央一號文件，上海市農業規模經營發展也進入日漸成熟的第三階段，旨在推動農業生產組織化、現代化，提高農業勞動生產率。為此，上海市于2013年發布《關于上海市現代農業組織化經營專項獎補試點的意見》，指出要在奉賢、金山兩區的部分鎮開展現代農業組織化經營專項獎補試點，2014年起在全市逐步擴大試點范圍。現代農業組織化經營專項獎補的對象分別為本地承包農戶和村委會。對符合條件的本地承包農戶，由市、區縣財政分別給予每畝100元的專項補貼。對通過考核的村委會，由市、區縣財政各給予每畝15元的工作獎補。同年9月，為應對日益加劇的農業兼業化、農民老齡化的趨勢，解決今后誰來種地、怎樣種好地的問題，上海市著手建立以家庭農場為重點的現代農業經營主體，發布了《關于本市加快推進家庭農場發展的指導意見》，要求全市學習松江區培育和發展糧食生產家庭農場的經驗和做法。在這一階段，家庭農場從起步探索到基本成熟。針對家庭農場的申報、考核等環節發布了一系列規范性文件。2017年上海市農業農村委員會關于印發《上海市市級示范家庭農場評定辦法》的通知；2018年進一步延長《上海市人民政府辦公廳關于本市加快推進家庭農場發展的指導意見》有效期；2020年發布《上海市促進家庭農場發展條例》等。為了服務農業產業鏈發展，上海市對產業聯合發展的環節進行了針對性補貼。2023年發布的《上海市政策性農業信貸擔保資金管理辦法》明確指出要把服務對象聚焦家庭農場、種養大戶、農民合作社、農業社會化服務組織、小微農業企業等農業適度規模經營主體。
上海市在這一階段內，規模經營路徑主要以發展家庭農場為主，并取得了良好效果。總體上不僅穩定了糧食生產發展，而且有效地保護了基本農田，改善了農業生態環境，提高了勞動生產率和資源利用率，促進了農業發展方式轉變和農民持續增收，同時還培育了一批有經驗、有技術、會經營的專業農民。對農民來說，通過擴大規模經營，提高勞動生產率，增加農民收入，找到了通過提高勞動生產率實現可持續增收的道路。對農村來說，可持續的生態環境也由此得以保護。從農村土地制度看，所有權、承包權、經營權三權分置得到充分體現。
三、上海市農業規模經營的現實舉措
以土地流轉、主體培育和社會化服務為核心路徑，上海市逐步構建了符合都市型農業特色的規模化經營體系。在“依法、自愿、有償”原則下優化土地流轉，實現資源集約化配置；以多元化為導向，推動家庭農場、農民合作社和龍頭企業協同發展；以服務體系建設為基礎，從農資供應到市場信息全鏈條賦能農業生產。通過這一系統化路徑，上海市農業規模經營不斷提質增效，為其他地區提供了經驗參考。
（一）上海市農業規模經營的核心路徑
自20世紀90年代實施土地二輪承包以來，上海市依據本地經濟發展階段，適時調整農業生產格局，形成了土地流轉、主體培育、社會化服務三位一體的農業規模經營發展路徑。
首先，以“適度”為原則，規范土地流轉環節。上海市的農業規模經營高度依賴于土地流轉機制的優化與集約化管理。自20世紀90年代土地二輪承包改革以來，上海市就積極推動土地流轉，且在此基礎上加強流轉管理，力求通過集約化經營提升農業生產效益。具體而言，上海市政府以“依法、自愿、有償”為原則，規范土地流轉，推行農戶將承包土地委托村集體經濟組織統一流轉的方式，通過全市土地公開交易平臺，由村集體經濟組織與后續承包土地方對接，既保證了流轉過程的規范性，也有效防止了土地流轉后過于分散而導致的細碎化。同時，上海堅持“適度”原則，各區依據情況制定規模經營最低面積。調研資料顯示，截至2022年底，全市50畝以上生產規模的各類主體共經營承包地124.41萬畝，占已流轉土地的82.08%。進一步，又根據具體情況限制承包土地的最高面積標準，以松江區為例，根據農民務工收入、土地平均產量等因素精準測算，規定家庭農場耕地規模在100到250畝之間，并根據實際情況適當調整，既保證經營農戶收益，也充分考慮到農村勞動力的充分就業問題。
其次，以“多元”為導向，培育主體協同效應。上海市的農業規模經營不僅僅依賴于家庭農場和傳統農業主體，還通過培育多元化經營主體，推動各類新型農業經營主體的發展。在這一過程中，家庭農場、農民專業合作社、農業龍頭企業等多元化主體的融合成為主流趨勢。例如，家庭農場在水稻等糧食作物的種植上存在技術優勢；農業龍頭企業在農產品銷售上經驗豐富。上海市通過出臺的一系列政策，從土地流轉、種糧補貼、農機購置、貸款貼息、保險補貼等多個方面支持各農業經營主體的發展，并從經營模式上，鼓勵成立“合作社+家庭農場”“龍頭企業+合作社+家庭農場”等更具協同效應的多樣化產業聯合體，在各主體的聯合下，農機社會化服務范圍不斷拓展，由傳統的耕種收服務逐步向農業生產全程機械化服務發展，由單純農田耕種收作業逐步向糧田種植管理、智能化農機裝備示范推廣、農機作業、農機維修保養、農機教育培訓、糧食烘干、農產品初加工與銷售等領域延伸，綜合農事服務水平明顯提高。
最后，以“服務”為基調，健全農業服務體系。上海市政府利用本身經濟優勢，積極引導農業社會化服務的發展，在農業生產的產前、產中、產后各環節都發揮帶頭作用，在產前環節，上海市經信委等5部門印發《關于加快推進農業機械化和農機裝備產業轉型升級的實施意見》，明確了創新發展農機社會化服務的工作措施，落實農機購置補貼、水稻機械化種植補貼、秸稈機械化還田作業補貼等政策。此外，上海市農業農村委根據《上海市農藥管理規定》嚴格把關各區化肥、農藥的選用情況，嚴格規定用量，禁用各類違規農藥；在產中生產環節，出臺農用機械購置補貼政策，鼓勵農業機械化生產。在產后加工銷售環節，利用市級都市現代農業專項資金，支持農機合作社建設糧食烘干中心和農機庫房等基礎設施。此外，上海市還通過信息平臺的建設，為農民提供及時的農業氣象、市場動態、技術指導等服務，幫助農民提升生產效益。這些農業社會化服務的完善，有效推動了農業生產模式的轉型，幫助農民應對市場波動、提高生產效率。
（二）上海市農業規模經營的區域舉措
上海市農業規模經營呈現出松江區與浦東新區兩種典型路徑，體現了都市農業在不同資源稟賦和發展需求下的多樣化實踐。松江區以家庭農場為核心，通過“確權不確地”的創新舉措和全面的社會化服務，推動糧食生產的專業化和現代化；而浦東新區則依托農投公司與農業產業化聯合體，打造全產業鏈協作體系，突出品牌化和市場化運營。這兩種模式既體現了農業規模經營的三大核心路徑的共性要求，又根據各自區位優勢和功能定位形成了差異化實踐，展現了都市型農業規模經營因地制宜的豐富內涵與多樣路徑。
1.松江區：以“確權不確地”為特色的規模經營舉措。松江區是上海市乃至全國較為典型農業發展先行區，改革以來，其農業經營體制經歷了三次主要變遷。第一階段為20世紀80年代末實施家庭聯產承包責任制至1998年土地二輪延包，主要是外來經營主體租賃松江農戶承包土地進行農業經營。第二階段為1998年至2007年，村集體經濟組織利用農民退包土地發展種糧大戶、集體農場，促使當地農民從事糧食生產。第三階段始于2007年，松江區利用承包戶流轉至集體組織的土地與原集體農場用地發展家庭農場。總體來看，松江區農業規模經營路徑具有鮮明的地方特色。具體而言，松江區在土地流轉的管理上采用了“確權不確地”的方式解決了土地細碎化問題，便于后續土地流轉的集約化管理。在此基礎上，松江區積極推動經營主體的培育，并在農機、技術培訓、政策咨詢等方面提供全方位支持，進一步推動農業現代化。
一是通過“確權不確地”推動生產規模化。松江區在土地流轉過程中，通過集體經濟組織的統一管理和流轉，確保土地的流轉不至于過于分散，從而促進農業生產的集約化與現代化。首先，松江區通過確權頒證工作為土地流轉奠定了基礎。自1998年起，松江區開始實施土地延包，形成了“確權確利不確地”的特殊情形，這為后續土地的集約化管理提供了便利。具體而言，松江區在2013年至2014年開展了農村承包地確權登記頒證工作，明確了土地的財產權利。但承包了土地的農戶只知道自己承包的土地在村集體有明確登記頒證，卻不清楚地塊的形態、位置等具體信息，這也為后續村集體能夠將連片的大塊土地流轉給大戶、家庭農場提供了便利。其次，松江區通過制定規范的土地流轉制度，確保流轉的透明性和規范性。區政府從2006年起就出臺了《松江區規范土地流轉促進規模經營的若干意見》，明確了土地流轉的原則和程序，提出“相對集中、優化配置”的流轉要求，減少了土地流轉過程中的矛盾和糾紛，并將土地流轉費由原本固定的600元/畝調整為以500斤稻谷實物折價，允許鎮或街道自行適當調整，使流出土地農民和家庭農場之間的利益由市場調節，既確保了農民的土地承包權益，又保證了家庭農場經營的合理收益。此外，松江區還建立了全市唯一的區級農用土地管理三級網絡平臺，進一步確保了土地流轉的高效和規范。最后，松江區創新性地推出了“土地換保障”模式。通過“退養補助金”制度，松江區鼓勵老年農民將承包土地流轉，參與鄉村社會保障體系，提高了農民參與土地流轉的積極性。流轉后的土地，通過集體經濟組織與家庭農場的對接，確保農民的土地承包權益，并為家庭農場經營者提供了穩定的地租收益。
二是通過規范家庭農場發展，聯動農業龍頭企業、農民合作社等多樣化經營主體，松江區形成了適應本地經濟特點的農業生產模式。在家庭農場的培育方面，松江區制定了嚴格的規模標準和申報程序，確保家庭農場能夠在合理的規模下高效經營，并實現與農業龍頭企業、農民合作社等主體的協同發展。一方面。松江區政府測算出家庭農場的最佳經營規模為100到150畝，既考慮到農機裝備條件下的家庭自耕生產能力，又避免了過大規模可能帶來的土地經營分配不均等問題。該規模不僅能保證農民的收入較為穩定，還能有效調動農民參與農業生產的積極性，使其高效運作，在保持一定盈利的同時，避免了土地資源的浪費。另一方面，松江區推動家庭農場與其他主體的合作，形成“合作社+家庭農場”“農業龍頭企業+家庭農場”的多元化發展模式，增強農業生產的規模效益，提高農業產品的市場競爭力。
三是強化社會化服務，完善配套設施。首先，松江區通過建立農機服務隊、農資超市、農業大數據信息平臺等一系列措施，提供統一的農業生產服務。區農業農村委與電信部門合作，建設了農業大數據平臺，并為所有家庭農場經營者配備智能手機，以便及時獲取氣象、市場、技術等信息。同時，松江區大力推進農業機械化生產，建立1個區級農機維修4S店、74個機農互助點、674戶機農一體家庭農場，服務面積14.54萬畝，服務覆蓋率95.85%，農作物耕種收綜合機械化率達99.3%。此外，松江區還投資建設了2800噸烘干能力的設施，為家庭農場提供稻谷烘干服務。自2019年起，松江區加大了冷鏈倉儲設施建設，提升了糧食倉儲水平和運輸能力。最后，松江區還注重農業產品的加工與品牌建設，推動了“松江大米”等地方品牌的培育和推廣。通過與農業龍頭企業和家庭農場的合作，松江區通過統一供種、統一服務、統一加工的方式，實現了標準化生產，并提升了農業產品的市場競爭力。
2.浦東新區：“確權確地”背景下的規模經營舉措。與上海大部分區域一致，浦東新區在家庭聯產承包時采取確權確地模式，細碎化治理較松江區難度大。在“土地流轉、主體培育、服務支持”的框架下，浦東新區立足市場優勢，形成了兼具自身特色與區域代表性的發展舉措。
一是創新機制保障土地規模化利用。一方面，浦東新區通過補貼政策引導土地向規模經營主體流轉，出臺《浦東新區農民增收專項資金實施細則》，對達到20畝規模流轉的土地給予每畝1000元的補貼。這一政策既保障了轉出農地農戶的基本收益，又激勵轉入農地農戶進行規模化經營。另一方面，針對土地細碎化問題，新區實施了“承包權不變、經營權互換”的治理模式。如泥城鎮公平村試點，通過農戶與經營主體之間的地塊互換，實現土地連片利用，試點后平均每戶地塊數從3.37塊減少到2.1塊，大幅提升機械化作業效率。此外，新區通過村集體經濟組織與鎮屬農投公司統一流轉土地，確保流轉過程合法合規。例如，村集體在統一流轉后優先選擇具有較強經營能力的主體，并結合現代農業項目需求匹配經營者。
二是基于市場優勢培育產業化的農業經營主體。一方面，成立鎮屬農投公司集中管理資產。各鎮將土地、農業設施等資產劃撥至農投公司，由公司統一管理，通過出租或自主經營確保集體資產增值。例如曹路鎮以農投公司為核心建設現代農業園區，實施土地統一管理、出租和考核機制，為農企提供全方位支持。另一方面，新區借助區域公用品牌，如“南匯水蜜桃”、“南匯8424西瓜”等，支持創建產業聯合體。產業聯合體即通過合作社、龍頭企業等單位進行農產品縱向一體化生產并加強與大型商超、餐飲企業、電商平臺、新零售平臺等多種銷售終端建立合作關系，將優質特色農產品推向高端市場。
三是以產業化聯合體為核心提供社會化服務。浦東新區充分利用其經濟和資源優勢，以品牌化建設為特點構建完善的農業服務體系。一方面。浦東新區積極推進綠色食品認證，構建產品質量標準、生產技術操作規程、產品包裝標識規范等配套生產技術標準體系，凸顯區域品牌的獨特品質及不可復制性。另一方面，浦東新區完善考核獎補政策，對聯合體培育發展予以政策保障并實行動態管理、優勝劣汰，做到可進可出。具體而言，由鎮農業主管部門按照監測考核評分標準對聯合體進行監測，得分80分（含）以上為合格。對掛牌成立一年及以上，并通過上年度考核的浦東新區農業產業化聯合體予以地產農產品收購獎勵補貼獎補，收購金額超過100萬的，按照收購額的5%進行獎勵補貼。
（三）區域舉措的對比分析
表1展現了兩區在規模經營路徑下的不同舉措。可以看出，松江區以家庭農場為核心，強調“小農戶”與“家庭農場”的有機銜接，通過優化土地流轉和強化農田基礎設施建設，提升糧食生產效率；而浦東新區則依托農投公司和農業產業化聯合體，構建多主體協作的產業鏈管理體系，通過平臺化管理和市場化運作，實現農業全產業鏈增值。這種差異主要源于兩地資源稟賦、經濟條件和發展目標的不同。松江區土地細碎化程度低，其“確權不確地”地發包方式大幅降低了土地流轉的交易成本，有利于發展農業經營的規模效益，發揮其糧食生產功能的任務。而浦東新區細碎化程度高，但具備市場區位優勢，適宜聚焦產業鏈延伸發展，實現高附加值的現代農業模式。這充分體現了農業規模經營應因地制宜，既要適配區域資源條件，又需結合發展階段與政策導向，探索多元化的實踐路徑，為區域農業現代化提供差異化解決方案。
四、上海市農業規模經營的成效及挑戰
通過政策引導和創新實踐，上海市通過優化土地流轉、培育新型農業經營主體、完善農業服務體系，成功實現了現代化的農業規模經營，為鄉村振興戰略實施與農業現代化提供了有力支撐。
（一）上海市農業規模經營的成效
1999年以來，上海農業總產值呈現波動上升趨勢，且在2006年以來一直高于300億元，同時農業化肥總施用量不斷下降，從1999年的20.4萬噸降低至2022年的6.6萬噸。此外，上海市農村人均可支配收入不斷上升且城鄉居民收入比逐步下降，2022年底分別達到3.97萬元和2.12，收入遠高于全國平均水平（見圖1）。具體來看，結合調研案例與數據，上海市通過土地流轉、主體培育、社會化服務三位一體的農業規模經營發展路徑、成功實現了經濟效益、社會效益與生態效益的統一。
1.經濟效益。一是提高農業生產效率與規模化經營水平。上海市通過土地流轉與集約化經營，推動了農業生產從分散小農模式向現代化、規模化模式轉變。截至2023年底，經營權已流轉的承包地面積為151.57萬畝，流轉率為91.05%，遠高于全國35.4%的平均水平，同時全市承包地流轉合同簽約率達到100%，大大助力了農業規模經營。以松江區為例，家庭農場的適度規模經營將單個農戶土地經營面積集中到100至200畝，實現了機械化、標準化的高效生產。全市農作物耕種收綜合機械化率達99%以上，大幅度提升了勞動生產率。二是優化農業資源配置。例如松江區推動“機農結合”“種養結合”等多種家庭農場經營模式，通過合理配置土地、勞動力和農機等生產要素，最大程度提高了單位面積的生產效益。又如浦東新區通過農業產業化聯合體進一步整合了生產、加工、銷售環節，延長了農業產業鏈，提升了資源利用效率。又如浦東新區通過“經營權互換”試點降低了土地細碎化程度。以試點村公平村為例，試點前農戶的平均地塊數為3.37塊。農戶土地分散，管理不便，且不利于機械化作業。試點后，19.93畝土地通過調整，所涉農戶的平均地塊數減少至2.1塊，農戶土地更加集中，大大提高了耕種便捷性。三是顯著增加農民收入與農業附加值。通過品牌稻米產業化聯合體的引導，松江家庭農場從“賣稻谷”轉向“賣大米”，將畝均凈收入從460元提升至1042元。經調研測算，松江區糧食類家庭農場的年均收入已從2013年的11.32萬元提升至2023年的19.39萬元，同比增長率達71.3%。浦東新區通過“訂單農業+品牌建設”的模式，賦予農業產品更高的市場價值。經調研測算，參與聯合體的農民每畝增收300元以上，有效提升了家庭農場和小農戶的經營收益。
2.社會效益。一是破解“誰來種田”的結構性難題。上海市通過規范土地流轉和發展家庭農場，吸引青壯年農民回歸農業，培育了新型職業農民隊伍。從世紀初的分散小農生產模式轉變為現在的專業化經營模式，農民從兼業狀態向職業化轉型，為農業生產提供了穩定的勞動力支撐。二是推動農村勞動力轉移與職業化發展。土地流轉與規模化經營釋放了農村剩余勞動力，為大多數農民提供了向二三產業轉移的機會。同時，留在農業領域的農民通過加入聯合體或發展家庭農場，實現了從單純勞動者到經營者、管理者的身份轉變。例如松江家庭農場通過制度規范家庭農場經營者，要求農場常年務農人員在2人及以上，且必須是適齡人員（男性25~60周歲、女性25~55周歲）。同時，家庭農場經營者必須具備相應的生產經營能力和一定的農業生產經驗，在村級集體經濟組織內部通過自愿申報、民主評定，擇優選擇本地專業農民、種田能手經營家庭農場。三是促進農業合作與農村治理。浦東新區通過村集體經濟組織、鎮屬農投公司和產業化聯合體的多層次合作平臺，加強了農業經營主體間的協同效應，形成了利益共享機制，減少了土地流轉中的矛盾與糾紛，促進了農村社區的穩定與和諧。例如浦東新區曹路鎮農投公司設立信訪辦，妥善安排上訪農民工作；花海生態園與周浦鎮相關部門合辦了“幫困結對”活動，通過公益捐助的方式，資助貧困學生。在支付農民土地流轉費用的同時，還通過優先吸納流轉土地的百余名失地農民就業，妥善安置了失地農民。又如“經營權互換”試點前，日常田間生產管理時常需跨越其他農戶和經營主體的田地，易造成鄰里矛盾糾紛。試點后，農戶土地相對集中，能更好避免用水、用肥、用藥等生產管理矛盾，從源頭上避免了農戶之間、農戶與經營主體之間土地糾紛的發生。此外，土地整理也降低了農戶生產經營的風險。經調研，浦東新區“經營權互換”試點地區在試點前，農戶日常田間生產管理時常需跨越其他農戶和經營主體的田地，易造成鄰里矛盾糾紛。試點后，農戶土地相對集中，能更好避免用水、用肥、用藥等生產管理矛盾，從源頭上避免了農戶之間、農戶與經營主體之間土地糾紛的發生。
3.生態效益。一是減少化肥農藥使用與推進綠色農業。上海市通過推廣綠色防控技術與種養結合模式，減少了化肥和農藥的使用量。例如2022年松江區糧食畝均用肥量（純氮磷鉀合計）27.28kg，相較2021年減量2.01%；2022年全區糧食畝均用藥量603g，相較2021年減量2.11%。浦東新區鎮屬農投公司通過建立農藥安全監管、農產品追溯體系等一系列舉措，使得農業綠色生產水平得到了提高。二是推動農業生態循環與耕地保護。浦東新區和松江區積極推動畜禽糞污資源化利用、秸稈全量還田等生態循環模式，構建了農業廢棄物循環利用體系，秸稈還田率保持99%以上。同時，上海市于2017年全國首創耕地地力指數保險，對土壤有機質含量進行跟蹤檢測，保險理賠金額與有機質提升幅度掛鉤，通過正向激勵的方式引導農戶主動保護耕地。以松江區為例，2022年投保面積7.07萬畝。據監測，全區土壤有機質平均含量44.9g/kg，相較2021年提高0.03g/kg，相較2020年提高0.14g/kg，耕地質量評價等級為1.72，土壤有機質含量逐年增加。三是優化種植模式與改善農業生態環境。通過優化輪作制度，上海糧食種植進一步改善了土壤結構和農業生態。具體而言，上海市在2016年之前秋播實施“三三制”（綠肥、麥子、冬翻）輪作，之后實施“一茬一養”，從2022年起實施新“三三制”（綠肥、冬翻、休耕），進一步培肥了地力，改善了農業生態環境。
圖1 1999-2021上海市農業農村部分發展指標
（二）上海市農業規模經營面臨的挑戰
隨著上海市農業規模經營發展的不斷推進，土地資源、經營主體、服務體系等領域的結構性矛盾逐漸顯現，規模經營的高質量發展路徑面臨著新的挑戰。
1.設施農用地供給不足。設施農用地是現代農業規模化經營的基礎，而上海市在這一方面面臨多重挑戰。一是配套設施需求與土地供給不足的矛盾。現代農業生產需要倉庫、場地、設備管理用房等配套設施用地，尤其是糧食生產領域。隨著產量的增加和機械化水平的提高，對設施用地的需求大幅增長。例如，水稻生產需要烘干機等大型設備及其配套倉庫，但土地政策的彈性不足，導致設施農用地供給緊缺，制約了農業生產效率的提升。二是農業用地政策的硬性限制。現行政策對設施農用地的硬化比例和用途劃分限制嚴格，無法完全滿足現代農業的多元化需求。智能化設施裝備的推廣也因此受到限制，這種情況不僅影響了農業生產的規模效益，還阻礙了農業現代化進程。
2.經營主體規范性有待提升。農業經營主體的規范性是上海市農業規模經營高質量發展的重要制約因素。一是經營主體組織化程度不夠。各類農業經營主體“小、散、亂”現象較為普遍，綜合能力不強，生產主體的組織化程度偏低。二是農民專業合作社空殼化嚴重。由于農民合作社的注銷機制不完善，上海農民專業合作社存在名存實亡的現象，部分合作社未能真正發揮合作效應，內部缺乏凝聚力。三是經營主體間缺乏統一的品牌和市場效應。盡管上海部分區域已經開始嘗試將農產品進行品牌化拓展，但仍處于起步階段。農業的分散化生產與單一化銷售使得地區產品難以形成市場競爭力，進一步限制了農業綜合效益的提升。
3.農業產業體系尚不健全。盡管上海市在農產品產銷對接方面做出了一些有益嘗試，如浦東新區通過鼓勵規模經營主體成立農業產業化聯合體，并探索品牌化發展的路徑，但農業產業化聯合體的發展仍處于起步階段。截至目前，全市農業產業化聯合體僅有35個，占比遠低于上海農業生產經營主體總量，其覆蓋范圍和輻射效應有限，生產主體的市場參與度較低，通過產業化方式銷售的農產品比例有待進一步提高。同時，就上海全市而言，浦東新區從“賣稻谷”向“賣大米”的升級路線也與松江區形成了正面競爭，發展受限。此外，農業產業鏈上下游的協調性不足，農產品附加值提升空間有限，生產者仍面臨收益增長的瓶頸。與此同時，上海市農業產業體系還存在多方面結構性問題。一是資源與環境的匹配度不高，農業生產中對有限土地、水資源的高效利用缺乏全面規劃，導致部分資源閑置與高端農業需求不匹配的現象并存。二是流通體系效率偏低，尤其是在農產品的冷鏈物流、倉儲、加工等環節，仍存在設備不足、成本高昂的問題，制約了農產品快速響應市場需求的能力。
五、結論與政策建議
農業規模經營是實現農業現代化的重要途徑，也是推動鄉村振興戰略實施的核心抓手之一。上海市作為我國經濟最發達的區域之一，在農業規模經營領域進行了深入探索與實踐。本文基于對上海市調研一手資料的總結，系統分析了上海市農業規模經營的發展路徑、實踐成效和面臨問題，為全國農業規模化、現代化發展提供了經驗借鑒。首先，上海市的農業規模經營以政策引導、主體培育和服務支持為核心，成功實現了經濟效益、社會效益和生態效益的協調發展。從土地流轉的規范化操作，到家庭農場和產業化聯合體的多樣化培育，再到綠色生產與品牌化發展的生態引領，上海市為現代農業規模經營提供了可持續、高效的范例。其次，上海市規模經營的成功經驗具有顯著的區域適應性。松江區以糧食生產為核心，通過“確權不確地”的模式推動家庭農場發展，保障糧食安全的同時提升了農業機械化和土地利用效率；浦東新區則借助其經濟和市場優勢，通過產業化聯合體和鎮屬農投公司的協同發展，形成了高度市場化的農業產業鏈。這些差異化路徑為不同資源稟賦和發展需求的地區提供了可行的借鑒思路。然而，在實現顯著成效的同時，上海市農業規模經營也面臨著結構性矛盾與發展瓶頸。例如，設施農用地供給不足限制了農業機械化與智能化的進一步提升；經營主體“小、散、亂”現象仍然較為普遍，難以形成規模效應和品牌優勢；農業產業鏈條尚不健全，農產品的市場價值與附加值提升仍有較大潛力可挖。這些問題不僅是上海市農業現代化深化改革的重點方向，也是我國其他地區發展規模經營亟需關注的共性問題。據此，提出以下政策建議。
首先，打破農業發展的制度障礙，聯動“三塊地”改革為農業發展調整必要設施用地。農村改革是一個整體系統工程，農業規模經營發展必須在要素充分流動的背景下進行。地方需要發揮主觀能動性，積極有為地聯動改革、在風險控制的基礎上整體推進。需要注意的是，聯動改革需要解決農業發展用地與工業發展用地沖突的矛盾。以通過宅基地騰退或轉換為建設用地為例，要明確宅基地轉變為建設用地的基本底線，即明確在農村“戶有所居”的前提下，合法、自愿、有償進行宅基地轉換，對于違建特別是占用耕地的宅基地堅決不能轉換，守住耕地紅線。長期來看，城鄉統一建設用地市場會逐步完善，平衡農業用地與工業用地的重點在于城市需要在保障糧食安全的底線上打破要素流動壁壘，為農業規模經營提供良好的土地產權制度環境。
其次，規范推進新型農業經營主體的培育和成長，平衡好扶持激勵政策與監管規章制度。上海已經步入農業高質量發展階段，因此對于經營主體的內部管理與運行機制，一方面需要給予充分的政策激勵，另一方面又要加強市場監管。對于地方政府培育的新型經營主體，要定期按照市場要求進行檢查，以保證其具有市場自立性。此外，要關注農業發展的短板，引導新型經營主體在現代化的薄弱環節上下功夫。同時，政策扶持的主體應有一定的標準與流動性，要加強主體間的良性競爭。最后，在農業產業拓展與未來發展上，政府不僅需要給予具體、明確的支持政策，還需要有可執行、合理的規制手段，要充分考慮不同類型農業經營主體的組織特征，把握好新型農業經營主體發展的“方向盤”。
最后，健全農產品市場體系，拓展農業產業鏈。一方面，優化農業市場與政策信息的收集與發布制度，拓展現代農業流通方式，降低流通環節的費用。產業發展需要有完善的物流、銷售網絡作為支撐，要對農產品流通網絡、銷售網絡進行提質增效。著力提升產銷間的銜接流暢度，加快建設高效有序的農產品流通體系。另一方面，進一步提升農業產業的組織化程度與現代化水平。完善覆蓋農資購買、農業生產、農產品銷售全產業鏈的農產品信息網絡。健全農產品儲備調運制度，降低農產品存儲成本。制定地方特色的農業產業發展指導文件，合理進行布局，針對性解決本地高端優質農產品供給不足等問題。
作者簡介：孔祥智，中國人民大學農業與農村發展學院教授、博士生導師，主要研究方向為：農業政策分析、農村合作經濟等；李愿，中國人民大學農業與農村發展學院博士研究生；來源：《鄉村治理評論》2025年1期
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