——以倪橋村為例
淮安區博里鎮倪橋村，是典型的蘇北農村欠發達偏遠地區。2024年底，該村戶籍人口1668人，常住人口763人。其中60歲以上318人，占常住人口的41.68%，適齡勞動力僅占21.64%。耕地近6700畝，人均耕地4.2畝。村集體經營性收入不足10萬元。從人口結構來看，倪橋村老齡化嚴重，勞動力匱乏；從經濟狀況來看，村集體經濟薄弱，發展動力不足。從實地調研發現，農村基層治理有不少困惑之處。
一、困惑何來：村級治理的現實困境
黨員隊伍老齡化、黨組織活力不足。黨員隊伍是農村基層黨組織的核心力量。然而在倪橋村，黨員隊伍老齡化問題十分突出。該村現有黨員39名，其中60歲以上黨員17名，占黨員總數的43.59%；40歲以下黨員8名，僅占黨員人數的20.5 %；駐村黨員只有20人且多為60歲以上的黨員。這種年齡結構導致村支部在組織活動、傳達政策、引領發展等方面遇到諸多難題。一方面，農村黨員因身體狀況、知識層次、黨性修養等所限，對黨的新理論、新政策的理解和接受能力較弱、示范帶動作用不易發揮。另一方面，黨員居住分散、流動黨員增多，黨小組活動不能正常開展。個別黨員連基本義務都不履行，甚至還明里暗里阻撓村級工作，影響了黨組織的威信和黨員的形象。而且，村兩委人員年齡偏大，年輕黨員少，缺乏新鮮血液和創新活力，村級黨員隊伍建設面臨后繼乏人的困擾。
村級集體經濟薄弱、日常運轉困難。倪橋村和蘇北地區大多數農村一樣，村級集體經濟狀況很不樂觀。近年的主要收入來源于各類政策性補助和少量的資產租金收益。其中，2022年通過各類政策性補貼和扶持，村集體收入才有27.5萬元，2023年得益于“七空間一資源”全要素治理政策的實施，一次性收取了兩家駐村企業10年的廠房租金，也就36.3萬元，兩年村集體收入共計63.8萬元，支出77萬余元，入不敷出。薄弱的村級集體經濟在改善農村生產生活條件、發展公益事業上有心無力，滿足不了村民對美好生活的向往和追求。
越訪纏訪問題突出、基層治理負擔沉重。在蘇北農村一些地方，由于各種歷史遺留問題和現實矛盾的交織，部分村民由于自身合法權益受到侵占、或者自己的利益訴求長期得不到有效解決，進而采取越級上訪、纏訪的現象常有發生。倪橋村的信訪壓力也不小，主要以鄰里矛盾、民事糾紛等為主。其中2起是“人屬地而非事屬地”性質的越級上訪，時間長達三年之久，一直無解。每到緊要關頭，他們就悄悄地去京上訪，村里不得不花費大量資金用于租車接應、途中食宿等，每年信訪成本近10萬元，嚴重影響了村級工作的正常開展。
目標任務繁重、完成難度偏大。在村級責任目標設置中，一些指標脫離實際、缺乏可操作性，給村干部帶來很大的壓力。倪橋村2024年與鎮簽訂的目標責任狀，涉及經濟發展、招商引資、安全生產、秸稈兩禁、信訪穩定、環境整治等多項任務，考核指標過多、內容繁雜，招商引資、安全生產等本應由政府承擔的責任也被攤派到村，典型的“責任加碼”。其中，信訪穩定、實現村集體收入50萬元等任務難以完成。這一做法，不僅讓村干部感到無奈，也引發了基層的反感。
二、何以解惑：村級治理的破解路徑
這位村支書困惑的問題，在蘇北欠發達的農村地區不是個別現象，具有一定的代表性，需要引起高度重視，采取有力措施，解決基層治理面臨的各種挑戰。
（一）深化村級組織改革，激發治理活力
組織振興是鄉村振興的根本保證，這位村支書的困惑也說明了村級組織的改革勢在必行。
啟動新一輪行政村撤并改革試點。隨著城市化進程的提速，農村空心化、老齡化問題將更加嚴重，地方應當乘勢而為，探索新一輪行政村撤并的改革試點。在積極廣泛宣傳、統一群眾思想的基礎上，對撤并意愿強的村，打破村莊物理界限，以地域相連、產業相近、資源共享為紐帶，將發展強弱不均、基礎各異的行政村合并，放大資源要素集聚整合效應，破解一些村財薄力弱、權微責重、治理不順的困境。
建立聯村黨組織。對暫不具備撤并條件的行政村，圍繞解決駐村黨員少、開展活動難等問題，打破“一村一支部”的固有做法，選擇一個引領作用強、發展本領高、社會治理好的村黨支部與相鄰的一村或兩村成立聯村黨總支或黨支部，以原有村支部作為新的黨支部或黨小組，進行基層黨組織的改革調整，彰顯村級黨組織的主心骨作用，為未來的行政村合并創造條件。
探索農村黨員隊伍管理新模式。狠抓教育培訓。結合農村特點，優化“三會一課”制度設計，豐富體驗式、沉浸式培訓載體，深入開展黨的創新理論教育，讓廣大農村黨員聽得進、記得住、用得好。堅持政治標準，優先吸納一批農村致富能手、專業技能人才、新型職業農民等“新農人”黨員，改善隊伍結構。嚴格處置、轉化不合格黨員。按照事實清楚、理由充分、手續完備的要求，把不合格的黨員清理出去，凈化黨員隊伍。對不符合黨員標準的強化教育幫助，及時提醒、限期改正。強化流動黨員管理。摸清流動黨員底數，納入黨組織日常管理，引導流動黨員隨時亮身份、異地顯擔當、家鄉做貢獻。
（二）發展壯大村級集體經濟，夯實治理基礎
村級集體經濟的強弱事關基層治理水平的高低。越是經濟薄弱，越要更加重視發展村級集體經濟。
合理制定發展規劃。縣鄉（鎮）要依據每個經濟薄弱村的實際情況，積極策應中共中央、國務院印發的《鄉村全面振興規劃（2024--2027）》，樹牢造福群眾的政績觀，從組織建設、產業培育、人才培養、富民增收、政策支持等方面制定一個中長期的村級經濟發展規劃，實行“規劃一張圖、發展一盤棋”，集中各類要素資源，聚力各方力量，一村一策，循序漸進，一年接著一年抓，一任連著一任干，推動村級集體經濟持續穩定增收。
想方設法選用能人。人才是發展村級集體經濟的關鍵。以建設一支政治過硬、知農愛農、業務熟練、群眾認可的“新農干”隊伍為目標，抓細抓實軟弱渙散黨組織整治提升，結合村“兩委”換屆，調優配強黨組織書記和班子成員，確保素質提升、結構優化。大力培養和引進懂經營、會管理的農村致富帶頭人，領辦創辦集體經濟項目，帶動集體增收、群眾致富。順應農村經濟發展的新場景、新業態，選用更多的“電商書記”“網紅書記”，利用網絡流量帶動經濟增量。
因地制宜抓好增收。倪橋村的困境告訴我們，發展村級經濟既要著眼當下，又要思考未來。就當下來說，要立足現有條件，穩打穩扎，不能急于求成。用好農村獨有資源，引導村集體興辦經營實體，實施質量高、效益好、可持續的自主經營性項目，做到宜工則工、宜農則農、宜商則商，不斷夯實集體經濟增收的基礎。就未來而言，如今的農村老齡化、空心化，既是基層治理的難題，也是發展村集體經濟的機遇。須著手考慮以鎮村為單位成立集體經營性質的企業平臺，對外招引、聯合“鄉土情懷深、發展理念新、網絡思維活、自身實力強”的市場主體，動員無力耕種的農戶將土地通過入股轉租等形式交由企業經營、收儲空關閑置的農房作為發展鄉村農旅產業的資源，逐步做大做強村級集體經濟。
（三）完善信訪管理機制，提高治理效率
信訪工作是黨和政府密切聯系群眾的橋梁和紐帶，關系到人民群眾的切身利益和地方的發展穩定，是基層工作必須繃緊的一根弦。
提高屬地管理的科學性。屬地管理、分級負責，是信訪工作的原則之一，如何科學界定“屬地”關乎信訪工作的成效。通常理解的“屬地”，有“人屬地”和“事屬地”兩種，但在實踐中，往往“因人”還是“因事”確定責任主體時，存在主觀性和隨意性，造成村級信訪工作責任懸空。為此，要明確責任類型，精準界定責任主體。如“人屬地+事屬地=完全責任”、“人非屬地+事屬地=主要責任”、“人屬地+事非屬地=配合責任”、“人非屬地+事非屬地=協調責任”。在理清屬地管理的前提下，明確上級和村級在信訪工作中的職責和權限，避免責任無限下移和部門之間的推諉扯皮，防止“小事拖大、大事拖炸”。
突出信訪問題處置的時效性。抓住信訪工作的主動權，做到“預防的好、發現的早、控制的住、處理的快”。一要變“上訪”為“下訪”。借鑒浙江“楓橋”經驗，干部主動下訪，經常組織農戶、召開民情民意座談會，了解、搜集群眾訴求，現場釋疑解惑，化解難題，確保矛盾不出村。二要抓早抓小抓快。著眼抓早。對群眾的訴求要聞訊而動，搶抓主動，把矛盾調和在萌芽狀態。立足抓小。事情乍起，相互糾纏不深，搶先一步，把矛盾消除在苗頭之時。關鍵抓快。發生問題，不拖不推，搶攻瓦解，快速把矛盾解決在發酵之前。三要嚴厲打擊非訪。歷史信訪積案是非訪的重災區。用好信訪工作協調機制，多方協力、對癥下藥、個案化解、逐年銷號。嚴懲惡意上訪。不是上訪的都有理。不能為了息事寧人、無原則地遷就非訪鬧訪。要打防并舉，以打開路，露頭就打，剎住“以鬧取勝”的歪風，營造風清氣朗的信訪環境。
保證信訪工作經費的充足性。要充分考慮鎮村信訪工作的經費壓力，以縣（區）為單位設立信訪專項經費，實行縣籌縣管、鎮核村用。建議從土地拍賣出讓金、糧食調節基金中提取一定比例的資金，專款專用于信訪問題尤其是歷史遺留問題的調查處理、信訪人員的困難幫扶等，為基層和諧穩定提供足夠的經費保障。
（四）厘清村級職責邊界，優化治理環境
鞏固深化整治形式主義為基層減負的成果，依據村情實際，制定工作準則，厘清村級事權，創造寬松的基層治理環境。
明晰職責邊界。要從制度層面，制定村級職責清單，明確村級組織在經濟發展、社會治理、公共服務等方面的具體職責，劃清與上級政府的工作邊界，建立健全村級工作事項準入制度，避免將過多的行政事務和責任下壓到村。確需轉由村級辦理的臨時性事務，應給予相應的工作經費等必要的支持。
嚴防諉責甩鍋。上級政府不得將招商引資、安全生產、環保整治等應由政府或部門承擔的任務強行攤派到村。對村級向上尋求解決的事項，應隨到隨辦，不能推諉拖延。嚴禁農村人居環境整治中層層加碼、檢查過多過煩，盡快解除秸桿禁燒“緊箍咒”，緩和干群之間的對立情緒。防止“指尖上的形式主義”反彈，讓村干部更多的從“鍵對鍵”中解放出來，把更多的精力用在和群眾“面對面”、為民解憂紓困的實事上來。
完善考評標準。完善村級工作綜合考核評價體系，把村民滿意不滿意、幸福不幸福作為評價的根本標準，因村制宜，設定目標任務，確保目標具有可行性和可操作性。考核應以鄉村振興、民生改善、社會治理等核心任務為主，避免設置過多與村級實際不符的指標。簡化考核內容，減少“一刀切”式考核，重點考核村級組織在推動發展、服務群眾、維護穩定等方面的實際成效。
倪橋村的情況，反映了蘇北農村欠發達地區村級黨組織在鄉村振興戰略實施中面臨的普遍問題。通過深化村級組織改革、發展壯大村級集體經濟、完善信訪管理機制、厘清村級職責邊界等對策，倪橋村有望找到從困惑到解惑的有效路徑。這不僅需要村級組織的自身努力，更離不開上級黨委、政府的政策支持和全社會的協同參與。鄉村振興不僅是國家戰略，更是每一級黨組織和每一位基層干部的使命。只有村級治理效能提升，鄉村振興才能真正落地生根，煥發新生。
作者單位：江蘇省淮安市大運河辦；來源：《中國鄉村發現》2025年2期
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