編者按：2024年中央經濟工作會議強調，扎實推動高質量發展，全面深化改革，并提出了2025年要重點做好的九個方面具體工作。2024年中央農村工作會議指出，“堅持城鄉融合發展，進一步深化農村改革，完善強農惠農富農支持制度，全面推進鄉村振興”。為進一步深入學習領會2024年中央經濟工作會議和中央農村工作會議精神，引導學界加強和深化相關領域的研究，本刊編輯部邀請5位權威專家對其中部分重要內容展開深度解讀，以饗讀者。
2025年是脫貧攻堅取得勝利后中央所設定的5年過渡期的最后一年。習近平總書記強調，“要謀劃過渡期后的具體制度安排，推動防止返貧幫扶政策和農村低收入人口常態化幫扶政策銜接并軌”。2024年底召開的中央農村工作會議提出，要統籌建立農村防止返貧致貧機制和低收入人口、欠發達地區分層分類幫扶制度。其中，農村防止返貧致貧機制和低收入人口幫扶制度主要以人群為幫扶對象，而欠發達地區幫扶制度主要以區域為幫扶對象。筆者在此僅圍繞統籌建立農村防止返貧致貧機制和低收入人口幫扶制度談談有關思考。要在繼續鞏固拓展脫貧攻堅成果基礎上走向農民農村共同富裕，統籌建立農村防止返貧致貧機制和低收入人口分層分類幫扶制度勢在必行。
一、明確未來幫扶政策的戰略目標
進入過渡期以來，黨中央、國務院陸續出臺了一系列專項政策，脫貧地區鞏固拓展脫貧攻堅成果取得顯著成效。2021－2023年，脫貧縣農村居民人均可支配收入由14051元增長至16396元，脫貧人口人均純收入由12550元增至16390元，年均增長率分別約為8.0%和14.3%，增速分別高于同期全國農村居民人均可支配收入年均增速約1.0個和7.3個百分點。從過渡期以來的情況看，脫貧地區牢牢守住不發生規模性返貧底線。習近平總書記提出：“到2035年，全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展，基本公共服務實現均等化。到本世紀中葉，全體人民共同富?；緦崿F，居民收入和實際消費水平差距縮小到合理區間?！蔽磥?，要將低收入人口幫扶目標置于這一宏偉戰略藍圖中來確定。幫扶目標應著眼于縮小城鄉和農村內部差距、促進農村低收入人口走向共同富裕這一長期目標。
實現共同富裕，無疑必須縮小群體之間的收入和福利差距。對于幫扶對象而言，就是要使他們與其他群體之間的收入和福利差距有所縮小，也就是要緩解相對貧困。但是，在實現總體富裕的前提下，緩解相對貧困并不必然等于走向共同富裕。實現共同富裕還必須堅決守牢防止規模性返貧底線。這一底線要求，既是過渡期鞏固拓展脫貧攻堅成果的基本要求，也是全面實施鄉村振興戰略的底線性要求。
在這里，應對如何界定“貧困”加以討論。在脫貧攻堅期結束之后，中國已經實現了現行貧困標準下的貧困人口全部脫貧。但是，這并不意味著今后在中國不再有新標準下的貧困問題。從全球來看，絕對貧困始終存在，只不過其標準因國家而不同。無論是2000年《聯合國千年宣言》所確定的8項千年發展目標，還是2015年《變革我們的世界：2030年可持續發展議程》所確定的17項可持續發展目標，均將消除貧困列為首要目標。從相關實踐來看，許多國家和國際組織采用相對貧困標準來識別低收入人口。例如，經濟合作與發展組織（OECD）的相對貧困線被定義為成員國居民家庭收入中位數的50%或60%，歐盟、英國和日本均使用家庭收入低于可支配收入中位數的60%的標準來識別相對貧困人口（張琦和沈揚揚，2020）。
中國不僅以斐然的減貧成績為國際減貧事業作出直接貢獻，也為世界各國減貧實踐貢獻了中國智慧、中國方案和中國經驗。正因如此，在過渡期后，借鑒國際經驗明確中國新的貧困標準，既是實現全體人民共同富裕的中國式現代化的本質要求，也是更好地在國際舞臺上講好減貧“中國故事”的需要。
基于上述考慮，統籌建立農村防止返貧致貧機制和低收入人口幫扶制度的關鍵要義是：建立一個體系，制定兩套標準，實施分層分類幫扶。
二、建立統一的農村低收入人口監測幫扶體系
以農民農村共同富裕為目標，農村防止返貧致貧監測幫扶機制的功能應該是守牢防止規模性返貧底線；低收入人口幫扶制度則應在此基礎上，以縮小城鄉之間和農村內部的收入及福利差距、持續緩解相對貧困并逐步實現農民農村共同富裕為目標。基于這一邏輯，農村低收入人口的監測幫扶對象顯然應包含農村防止返貧致貧監測幫扶對象。兩類對象不是平行關系。目前，農村防止返貧致貧監測幫扶體系和農村低收入人口監測幫扶體系分別由不同部門主責。今后有必要整合兩個體系，超越現有管理格局，建立統一的農村低收入人口監測幫扶體系，以統籌開展對幫扶人群的監測、識別和幫扶工作。
建立統一的農村低收入人口監測幫扶體系的意義主要有以下三方面。一是有利于在監測幫扶標準的制定方面統籌考慮堅決守牢防止規模性返貧底線和緩解相對貧困的需要。二是有利于整合信息收集機制。目前，農村防止返貧致貧監測幫扶體系和農村低收入人口監測幫扶體系的信息收集都依賴于農戶自主申報、鄉村干部摸排與部門大數據比對。監測體系的統一將使信息收集、傳遞和共享更為順暢，降低基層政府及基層干部的工作成本，減少基層干部和群眾的認知混亂。三是有利于幫扶機制的精準統籌。在實踐中，對于有致貧返貧風險的農戶或其他低收入農戶，是采取兜底幫扶方式還是發展性幫扶方式，必須根據農戶的具體情況來確定。統一的農村低收入人口監測幫扶體系的建立，有助于統籌考慮各類幫扶措施，進而做到精準幫扶。
三、制定兩套監測幫扶標準
在統一的農村低收入人口監測幫扶體系中，針對不同的政策目標，應建立兩套監測幫扶標準。
一是以鞏固拓展脫貧攻堅成果為底線，制定防止返貧致貧監測幫扶對象標準。過渡期以來中西部22省（區市）防返貧監測標準在逐年提高，由2021年的平均6050元增加至2024年的平均8257元，這一標準與當年的農村居民平均可支配收入之比也由2021年的32%增長至2024年的36%，但需要注意的是，2010年的貧困標準相當于當年農村居民平均可支配收入的比重為37%。也就是說，過渡期以來防返貧監測標準與當年的農村居民平均可支配收入之比甚至要低于2010年貧困標準與當年農村居民平均可支配收入之比。今后，應提高農村防止返貧致貧監測幫扶標準、擴大幫扶范圍，更好地與國際標準接軌。
二是以緩解相對貧困、走向共同富裕為目標，制定農村低收入人口標準。盡管中國已實現了現行貧困標準下貧困人口全部脫貧，但在緩解相對貧困方面仍面臨巨大挑戰。根據國家統計局的數據，2013年，農村居民20%最低收入組的人均可支配收入是當年農村居民人均可支配收入的31%、當年全國居民人均可支配收入的16%，2023年這兩個比例分別下降為24%和13%；農村居民20%最低收入組的人均可支配收入與其他收入組人均可支配收入的比值也都在持續下降。因此，制定合理的低收入人口標準，并采取措施促進低收入人口收入的更快增長，是緩解相對貧困、走向共同富裕的迫切需要。參考相關國際經驗，未來農村低收入人口的確定標準應以全國居民收入中位數的一定比例來確定。之所以以全國居民而非農村居民收入中位數的一定比例來確定，是因為農村低收入人口走向共同富裕不能僅僅著眼于縮小農村內部差距，還需要著眼于縮小城鄉居民收入差距。這也是城鄉融合發展理念的一個具體體現。如果將農村低收入人口標準按全國居民收入中位數的50%來確定，那么，2023年農村低收入人口的確定標準應為人均可支配收入1.96萬元。由此可以看出，農村低收入人口覆蓋了農村防止返貧致貧人口。這也從另外一個角度說明了建立統一的農村低收入人口監測幫扶體系的必要性。
四、實施分層分類幫扶
建立統一的農村低收入人口監測幫扶體系并不意味著對農村低收入人口采取無差異的幫扶措施。農村低收入人口在收入結構、資源稟賦、致貧原因、內生發展能力等方面均存在很大“異質性”，因此，幫扶目標和幫扶策略應具有針對性。對于納入防止返貧致貧監測范圍的農村低收入人口，幫扶的核心是強化兜底性保障；對于其他農村低收入人口，幫扶的核心是促進其收入較快增長。在幫扶策略上，納入防止返貧致貧監測的農村低收入人口是最困難的群體，應以救濟式幫扶為主、發展性幫扶為輔；對于其他農村低收入人口，應以發展性幫扶為主、救濟式幫扶為輔。
需特別注意的是，以上思路只是就總體狀況而言，不能絕對化。不能簡單認為納入防止返貧致貧監測的農村低收入人口都是無勞動能力人口，“一兜了之”；也不能簡單認為其他農村低收入人口一律都不應享受任何兜底保障措施。應考慮個體和家庭的具體情況，針對其發展制約因素實施精準幫扶。
作者簡介：林萬龍，現任中國農業大學副校長、國家鄉村振興研究院副院長、經濟管理學院教授，原國務院扶貧開發領導小組專家咨詢委員會委員，長期從事“三農”政策和農村貧困問題研究。中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2025年第2期
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