從統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局、發(fā)展和安全兩件大事出發(fā)，談?wù)剬τ行ПＵ蠂壹Z食安全的看法。
一、“近無憂，遠當(dāng)慮”的國家糧食安全形勢
總的來說，我國糧食安全形勢就是“近無憂，遠當(dāng)慮”。
“近無憂”是指從當(dāng)前看有底氣維護國家糧食安全，保障國內(nèi)糧食供應(yīng)穩(wěn)定和價格穩(wěn)定。因為有連續(xù)多年的糧食豐收作為基礎(chǔ)，也有充足的庫存做保障，而且也有強大的資源動員能力，有生產(chǎn)體系、儲備體系和進口體系這三大體系做支撐，我們的糧食安全是有保障的。
俄烏沖突對我國糧食安全確實有一定的影響，但這種影響是在可控、可承受范圍內(nèi)。一是直接影響，從俄羅斯、烏克蘭進口的農(nóng)產(chǎn)品部分品種占我國農(nóng)產(chǎn)品進口的比重較大。如我國從烏克蘭進口了1460萬噸的谷物，相當(dāng)于我國去年全部谷物進口總量的20%左右；其中玉米進口800多萬噸，約占我國玉米進口量的30%，大麥進口320萬噸，約占我國大麥進口量的26%，葵花籽油進口89萬噸，約占我國葵花籽油進口量的70%。中國從俄羅斯也進口了一些谷物和油料，但總量不是太大。二是間接影響。我國農(nóng)產(chǎn)品進口量較大，自俄烏沖突爆發(fā)以來全球糧價進一步上漲，從而抬高中國糧食、其他農(nóng)產(chǎn)品乃至鉀肥的進口成本，因此輸入性影響比較明顯。盡管如此，俄烏進口受阻和全球進口成本增加相對我國國內(nèi)龐大的產(chǎn)能和庫存而言，影響是可控的。
“遠當(dāng)慮”是指從長遠看要有憂患意識，因為我國的糧食需求峰值還沒有到來。總的來看，國內(nèi)糧食需求量會進一步增長。從國內(nèi)生產(chǎn)發(fā)展來看，還有一定的增產(chǎn)潛力，但水土資源的有限性、氣候變化的影響、農(nóng)民老齡化和小農(nóng)戶分化程度加劇、農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢下降等一系列因素都會對國內(nèi)糧食增產(chǎn)潛能釋放構(gòu)成制約。需求峰值還沒到來，未來還有增產(chǎn)潛力，但這個潛力釋放出來要受到一系列因素的制約。在當(dāng)前百年大變局的背景下，大國博弈會進一步加劇，大國效應(yīng)會進一步彰顯，所以未來全球進口體系的重構(gòu)也會面臨很多挑戰(zhàn)，外部的不確定性會帶來進口的不穩(wěn)定性，這也是值得憂慮的事情。
二、用市場化思維提高國內(nèi)可持續(xù)、有競爭力的糧食產(chǎn)能
應(yīng)注重用市場化的思維來提高國內(nèi)糧食產(chǎn)能，做到“以我為主、立足國內(nèi)”。
一要處理好土地資源配置中行政規(guī)制與農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的關(guān)系。按照國家發(fā)展戰(zhàn)略，對耕地利用實行規(guī)制，包括禁止非農(nóng)化、治理非糧化，是完全必要的。中國的資源特點決定，必須對土地資源的配置有非常詳細、嚴苛的行政規(guī)制，保護耕地資源的這根弦要始終繃緊，這毫無疑問是正確的。但另一方面，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其出發(fā)點是要增加收入、有利可圖。所以，要盡量適應(yīng)農(nóng)民的需要，在土地資源的配置上，將國家的優(yōu)先序與農(nóng)民的選擇權(quán)統(tǒng)籌起來，采取一系列扶持政策，把國家的優(yōu)先序轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的自覺行動，轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營選擇行為，因此很多政策需要重塑，要圍繞農(nóng)民種糧有利可圖來強化我們的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策。
二要處理好保重點和保多樣、保數(shù)量和保質(zhì)量的關(guān)系。2013年習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上明確提出“以我為主，立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，為什么在新形勢下我們依然要繼續(xù)堅持實施這“五句話、二十字”的國家糧食安全戰(zhàn)略？
2013年前后，我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域發(fā)生了很多轉(zhuǎn)折性的變化。比如出現(xiàn)了大宗農(nóng)產(chǎn)品的成本和價格倒掛的拐點，我國農(nóng)產(chǎn)品的成本和價格超過國外，同時也出現(xiàn)了稻谷、小麥、玉米等幾大谷物的全面凈進口。2013年以前，我國的糧食安全戰(zhàn)略是在正常情況下保證95%以上的自給率，而且當(dāng)時的糧食包括谷物、大豆、薯類，也包括食用油脂，是一個很寬泛的糧食概念，也是一個很高的自給率要求。2013年開始，我國農(nóng)產(chǎn)品供需情況有了很大變化，特別是大豆及其他谷物和油料品種的進口量在逐步增加，已經(jīng)很難達到95%以上的自給率目標。因此黨中央提出確保“谷物基本自給、口糧絕對安全”，本意是要集中力量保重點、保口糧、保谷物；突出將國內(nèi)資源優(yōu)先用來保口糧和谷物這兩大重點。
2022年3月6日，習(xí)近平總書記在和全國政協(xié)農(nóng)業(yè)界委員座談時提出，要樹立大食物觀。大食物觀是有前提條件的，即在確保糧食供給的同時，保障肉類、蔬菜、水果、水產(chǎn)品等各類食物有效供給。要嚴格區(qū)分“糧食安全”與“食物有效供給”這兩個概念。冠以“安全”的仍然是糧食，上升到安全的高度，更多強調(diào)的是政府的事權(quán)和責(zé)任；至于肉類、蔬菜、水果、水產(chǎn)品等是有效供給，要充分利用耕地之外的其他食物資源，包括木本油料、海洋、食用菌，甚至包括植物工廠，通過多種途徑來滿足人們不斷增長的對其他食物的需求，這應(yīng)該是大食物觀的本意。現(xiàn)在提出大食物觀也指大農(nóng)業(yè)觀、大資源觀，要深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在保護和用好耕地的同時，也要充分利用其他非耕地資源。安全和有效供給在政策口徑、尺度、國家資源分配上還是有些差異。因此，根據(jù)我國資源稟賦、人口規(guī)模等基本國情制定的“二十字”國家糧食安全戰(zhàn)略必須長期堅持。
還要處理好保數(shù)量和保質(zhì)量的關(guān)系。“量”當(dāng)然仍然很重要，但人的需求在變化。即便口糧絕對安全，其內(nèi)涵也在變，要求也在提高。現(xiàn)在吃大米、面粉不僅僅是量的問題，還有質(zhì)的問題，所以在保證數(shù)量安全的同時，必須提高品質(zhì)安全。質(zhì)量的概念，除了產(chǎn)品本身的質(zhì)量之外，還有發(fā)展方式，即農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展和糧食的高質(zhì)量發(fā)展。
三、用全球化的思維來提高海外糧食供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性和安全性
在“二十字”糧食安全戰(zhàn)略中，“適度進口”這四字非常重要。“適度進口”跟“以我為主、立足國內(nèi)”“中國人的飯碗要牢牢端在自己手上”的糧食安全觀是什么關(guān)系？要如何平衡這中間的度？是對我國糧食安全治理能力的一大挑戰(zhàn)。當(dāng)前要用好“適度進口”需要從兩個維度下工夫。
第一個維度是積極推進進口品種、來源地和渠道的多元化，降低單一產(chǎn)品單一國家的進口依存度。
從品種角度，現(xiàn)在我國大豆和食用植物油的進口依存度明顯超過了安全底線，應(yīng)該要亮起紅燈，擴大國內(nèi)大豆和植物油料的生產(chǎn)，逐步降低大豆和食用植物油的對外依存度。除此之外，還要把握好以玉米為主的飼料糧的進口和肉類進口之間的平衡。從產(chǎn)品的可貿(mào)易性、從貿(mào)易的穩(wěn)定性和可靠性的角度看，應(yīng)該進口飼料糧，發(fā)展國內(nèi)畜牧業(yè)，來滿足對動物性產(chǎn)品不斷增長的需求；從中國十四億人口的大體量來看，可能要更多地注意進口的穩(wěn)定性和安全性問題。
從國家角度，現(xiàn)在全球能夠批量出口大宗農(nóng)產(chǎn)品的地區(qū)主要集中在北美、南美和黑海地區(qū)，這三個地區(qū)是我國進口多元化的重要目標區(qū)域。關(guān)于北美地區(qū)，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易是中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的穩(wěn)定錨之一，這符合雙方的利益和需要，在中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議下，中國這兩年擴大了自美農(nóng)產(chǎn)品進口；但中美關(guān)系又充滿不確定性，既要進口美國的農(nóng)產(chǎn)品，又要為中美關(guān)系的復(fù)雜多變預(yù)留空間，因此要在其他地區(qū)有備手。南美地區(qū)是我國主要的農(nóng)產(chǎn)品進口來源地，南美地區(qū)的生產(chǎn)和貿(mào)易增長的潛力非常大，但在化肥、種子、物流體系等方面也存在明顯短板，所以要提高南美地區(qū)進口的穩(wěn)定性、安全性、可靠性，需要關(guān)注上游，在物流的關(guān)鍵節(jié)點提供幫助。關(guān)于黑海地區(qū)，雖然受到俄烏沖突的影響，黑海地區(qū)在進口多元化中能起到多大的作用、能夠扮演什么樣的角色，目前還面臨很大的不確定性，但黑海地區(qū)的小麥、玉米、大豆等都是我國缺口比較大的產(chǎn)品，糧食生產(chǎn)和貿(mào)易增長的潛力很大。
從渠道角度，我國作為農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易渠道的后來者，在很多方面非常被動。近年來，我們很重視培育國際大糧商，通過采取一些舉措，一些企業(yè)在境外資源的掌控能力也在提高，當(dāng)然還需久久為功。
第二個維度是要引起智庫和媒體重視，積極營造于我有利的國際輿論環(huán)境和氛圍。
首先要講清楚，目前的國際高糧價到底是如何形成的。當(dāng)前的國際高糧價與俄烏沖突有一定關(guān)系，但不完全因為俄烏沖突。據(jù)FAO食品價格指數(shù)測算，今年1月份的指數(shù)與2020年低點相比，食品價格指數(shù)漲了44%，但今年3月份跟今年1月份相比，上漲幅度是17%，也就是說新冠疫情后、俄烏沖突前，全球食品價格指數(shù)已經(jīng)上漲了44%，俄烏沖突后在此基礎(chǔ)上又上漲17%，所以不能把高糧價全部歸結(jié)到俄烏沖突。從谷物價格看，與2020年低點相比，今年1月份上漲了40%；今年3月份和1月份相比，也就是俄烏沖突后上漲了21%。從植物油價格看，今年1月份和2020年低點相比上漲131%，今年3月份和今年1月份相比上漲34%。所以，俄烏沖突后全球糧價的上漲的確比較明顯，但是目前全球的高糧價是多種因素起作用的結(jié)果。即便是俄烏沖突以后產(chǎn)生的價格上漲，也要分清楚哪些是俄烏沖突導(dǎo)致，哪些是西方制裁措施導(dǎo)致的。
其次要講清楚，最近兩年中國的糧食進口和庫存變化。近兩年我國糧食進口增加較多，2020年進口的大口徑糧食是1.4億噸，去年是1.6億噸，但是我國增加的進口主要是玉米、大麥、高粱以及用作飼料的小麥和碎米，主要是用作飼料的，對其他國家口糧進口的擠出效應(yīng)并不明顯，我們并未搶其他國家口糧的市場份額。目前我國糧食庫存量和全球占比的確比較高，但這是多年來逐步積累的。自2011年全球糧價峰值過后，2012-2014年全球糧價呈現(xiàn)回落走勢，2015-2020年上半年全球糧價處于持續(xù)低迷和低位波動格局，我國的糧食庫存正是在這個期間逐步建立起來的，并不是最近兩年突然增加的。所以，我們要解釋清楚目前的全球高糧價不是中國進口增加導(dǎo)致的，也不是中國的高庫存導(dǎo)致的。同時，中國要積極落實全球發(fā)展倡議和全球安全倡議，幫助低收入缺糧國家渡過目前的難關(guān)，并通過加大技術(shù)援助力度來幫助低收入缺糧國家提高長期的糧食自給能力，從而營造有利的國際氛圍。
中國作為一個人口大國，擁有14億人的大市場，對全球貿(mào)易而言，中國的進口增長是一種增量貿(mào)易，百萬噸級、千萬噸級進口量的增長，對國際市場有很大的影響。我們要在現(xiàn)代化的進程中用好“適度進口”這四個字，向國際社會說明我國糧食進口增長的具體情況；同時通過南南合作、中非合作來幫助低收入國家，提高他們的農(nóng)業(yè)發(fā)展能力與減貧能力。
（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長；來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2022年第3期）
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