黨的二十屆三中全會對完善城鄉融合發展體制機制作出戰略部署，明確提出要保障進城落戶農民合法土地權益，依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權（以下簡稱“三權”），探索建立自愿有償退出的辦法。處置好進城落戶農民的“三權”是完善城鄉融合發展體制機制的重大任務，圍繞構建“三權”自愿有償退出機制推進制度創新，暢通進城落戶農民“三權”退出渠道，用好用活退出的“三權”資源，對重塑城鄉發展格局具有深遠影響。
妥善處置進城落戶農民 “三權”事關重大
改革開放以來，隨著我國工業化、城鎮化、農業現代化快速推進，工業化、城鎮化產生的虹吸效應，以及農業現代化帶來的擠出效應，推動了大量農村人口向城市遷移，農村勞動力向非農產業轉移，在這一過程中如何處理好進城落戶農民“三權”問題，具有重大意義。
這是事關農民核心權益保障的重大改革。“三權”是廣大農民基于農村集體經濟組織成員身份獲得的重要權利。數據顯示，全國農村承包地面積是15.69億畝，宅基地面積約1.7億畝，農村集體經濟組織可分配收益超過3890億元，其中分配給農戶的部分接近844億元。承包地和宅基地是廣大農民基本的生產生活資料，集體收益分配已經成為部分地區農民的收入來源之一。對于以在鄉務農為主業的農民而言，“三權”尤其是土地承包權和宅基地使用權是其生產生活不可或缺的基本保障。但隨著農民外出就業乃至進城落戶扎根，承包地的生產屬性和宅基地的生活屬性逐步下降，財產屬性隨之上升。構建進城落戶農民“三權”自愿有償退出機制就是要健全農村“三權”的權利屬性，賦予農民更完整的“三權”權能，是新型城鎮化進程中保障農民權益的重要改革。
這是事關城鄉要素優化配置的制度創新。促進城鄉要素平等交換和優化配置，是完善城鄉融合發展體制機制的關鍵內容。習近平總書記強調：“要順應城鄉融合發展大趨勢，破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的制度壁壘”。構建“三權”自愿有償退出機制，有利于幫助進城落戶農民兌現“三權”財產價值，為其在城鎮就業和生活提供一定資金支持，有效應對農業轉移人口市民化“錢”的問題；有利于盤活用好進城落戶農民閑置的農村土地資源，退出的承包地可以流向更有效率的新型農業經營主體，退出的宅基地可以通過土地綜合整治、城鄉建設用地增減掛鉤等途徑增加建設用地，有效應對城鄉發展“地”的問題；有利于城市人才合法有序獲得承包土地經營權，吸引城市人才到農村創業興業，解決農業農村發展人才需要的問題。
這是事關國家重大戰略推進的關鍵舉措。進城落戶農民“三權”問題不僅對新型城鎮化戰略有重要影響，同時也因其在聯通工農、聯結城鄉中的作用而關乎中國式現代化進程中的一系列戰略部署，特別是對農業強國建設和推進鄉村全面振興有重要意義。一方面，數據顯示，目前我國經營耕地面積在10畝以下的農戶數量仍高達85.3%，若真正實現進城落戶農民自愿有償退出承包地，承包地資源優化配置將迎來更大的操作空間。不僅可以應對部分無地少地農民的承包需求，更能為農業規模經營創造全新的實現機制，推動我國由“大國小農”邁向“大國大農”，實現由農業大國向農業強國的跨越。另一方面，農村人口流失帶來的“空心村”現象愈發普遍，2022年全國閑置宅基地總宗數為983.04萬宗，個別地區農房空置率較高。構建進城落戶農民宅基地使用權自愿有償退出機制，盤活用好閑置或低效利用的農房，有利于推進鄉村產業振興、發展壯大新型農村集體經濟。
進城落戶農民“三權” 退出處于改革關鍵期
面向“十五五”、2035年、2050年三個重要節點，全面深化改革，推進城鄉融合發展，實現中國式現代化目標要求，促進進城落戶農民“三權”退出，正處于改革的關鍵窗口期，面臨重要機遇。
發展有需求。據公安部統計，我國戶籍人口城鎮化率由2014年的35.9%提高到2023年的48.3%，共有1.5億農業轉移人口進城落戶，帶著“三權”進城落戶的農民已具有一定“存量”。與此同時，目前我國戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率之間有近18個百分點的差距，超過2.5億農業轉移人口尚未取得城鎮戶籍。若2029年我國城鎮化率達到70%、2035年達到75%，則城鎮化率每年還要提高約0.5~1個百分點，每年將有700~1400萬農村人口將向城鎮轉移。這意味著未來一個時期，農民進城落戶的規模有望持續擴大，持“三權”在城的農民“增量”規模龐大，“三權”退出的現實需求將越來越強烈。
中央有政策。黨的十八屆三中全會以來，我國對進城落戶農民“三權”處置的政策導向，經歷了由主要強調加強權益保障，向加強權益保障與鼓勵依法自愿有償退出并重的變化。黨的十八屆五中全會明確提出：“維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益”，首次就進城落戶農民“三權”問題提出要求。黨的十九屆五中全會《建議》、黨的二十大報告和黨的二十屆三中全會《決定》都有類似表述，對鼓勵進城落戶農民依法自愿有償轉讓或退出“三權”提出明確要求。習近平總書記在2022年底的中央農村工作會議上指出：“要保障進城落戶農民土地等合法權益，鼓勵依法自愿有償退出”。
地方有探索。鼓勵進城落戶農民依法自愿有償退出“三權”的政策導向明確后，一些地區按照中央部署，圍繞“三權”退出開展了一系列試點試驗，積累了較為豐富的經驗。承包地方面，農村改革試驗區平臺在一些地區開展了土地承包經營權退出試點，如江蘇虎丘、寧夏平羅、貴州湄潭等地；集體收益分配權方面，農業農村部在一些地區部署開展了集體資產股份退出試點，如上海閔行、山東沂水等。
法律有保障。黨的十八大以來，相關法律法規愈加重視進城落戶農民“三權”退出的法條制定或完善，讓進一步實踐探索實現了有法可依。2018年新修改的《農村土地承包法》規定，引導支持進城落戶的承包農戶按照自愿有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發包方。2019年，新修訂的《土地管理法》允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地。農村集體經濟組織法規定農村集體經濟組織成員自愿退出的，可以與農村集體經濟組織協商獲得適當補償。
與此同時，在當前復雜多變的內外部形勢下，也要客觀認識進城落戶農民“三權”退出面臨的實際問題，準確研判潛在風險，有針對性地采取措施。一是重大問題仍待深入探索。對于“哪些人能退”“怎么樣退”“退出什么權”“怎么樣補償”“退出的權怎么用”等理論和實踐問題需要廓清。二是改革動力仍需有效激活。推進改革需要投入大量的資金資源，各地政府需在進城落戶農民“三權”退出補償等方面探索實質性的舉措，提升各主體協同參與推進改革的積極性。三是制度保障仍需構建完善。農村集體經濟組織法已正式實施，如何在新的法律框架下探索進城落戶農民集體收益分配權退出，切實保障農民利益，需要認真對待。
穩步構建進城落戶農民 “三權”自愿有償退出機制
進城落戶農民退出“三權”事關重大。深化農村改革既要蹚深水區，勇于探索，又要充分考慮經濟社會發展的階段性，穩慎推進，守牢底線。
把握好“穩”與“進”的辯證關系。“三權”退出改革任務艱巨復雜，要把握住“穩”的總基調，以穩保進、以進促穩，在穩與進的綜合平衡中深化改革。要從中國式現代化全局出發，保持足夠的歷史耐心，牢牢守住農村改革“四個不能”底線，堅持“三權”退出與城鎮化和農業轉移人口市民化的步伐相匹配、與農業農村現代化的要求相適應，給城鄉之間流動的農民留下一份保障，也給進城落戶農民留出一定緩沖期。與此同時，“三權”退出也不能只是等待觀望，要把握好時機、節奏和力度及時推進改革，防止已經進城落戶、在城鎮扎根的新市民長期不退出“三權”，形成大量擁有農村“三權”的市民群體，形成“不在地承包戶”現象，導致問題固化形成新的利益藩籬，對城鎮化和農業農村現代化帶來負面影響。
明確改革總體設計和時間表、路線圖。黨的二十屆三中全會《決定》明確到2029年要完成相關改革任務。要貫徹黨的二十屆三中全會決策部署，按照到2029年構建起進城落戶農民“三權”自愿有償退出機制的目標，深入總結地方探索的好做法好經驗，及時制定出臺指導性文件，對進城落戶農民“三權”退出遵循的基本原則、退出主體應具備的條件、地方政府承擔的責任、鼓勵引導的政策措施等進行明確，指引改革方向、劃出改革底線、設置改革紅綠燈，為地方推進改革提供指導，解除基層的后顧之憂，調動全社會參與推進改革的積極性。
聚焦關鍵問題深入推進試點試驗。“三權”退出問題復雜敏感，要繼續用好試點試驗的方法，把頂層設計與基層探索更好結合起來，部署開展一批新的改革試點，針對東中西部不同的土地資源稟賦、城鎮化發展水平、集體經濟發展程度、城鄉人口流動趨勢等條件，因地制宜探索差別化的改革實現路徑?！叭龣唷蓖顺龈母镆谥醒虢y一領導下平穩有序推進，試點試驗范圍內，要在封閉運行、風險可控的前提下，鼓勵地方大膽探索創新，加大壓力測試力度，實踐證明行之有效的經驗做法經中央許可后統一部署推廣，其他地區不能搶跑越線、不能自行其是。要堅持底線思維，把防風險作為推進“三權”退出的重要內容，一體部署構建風險防范化解機制，確保改革穩妥有序推進。
協同推動“三權”退出相關改革。鼓勵有條件的地方一體部署、集成推進“三權”退出改革，改變當前“三權”退出試點試驗大多單項推進的格局，從根本上解決進城落戶農民與其農村集體經濟組織成員身份相關聯的各項權利整體退出問題，增強“三權”退出的整體性協同性。抓住農村集體經營性建設用地入市試點深入推進、農村集體經濟組織法正式施行、第二輪土地承包期到期后再延長30年工作陸續開展、全域土地綜合整治深入開展等契機，增強“三權”退出改革與其他改革的協同性，促進各方面改革系統集成、協同高效。
作者單位：中國農業風險管理研究會；中國鄉村發現網轉自:《農村工作通訊》2025年7月9日
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