脫貧攻堅完成后，中國歷史性地解決了現(xiàn)有標準下的絕對貧困問題。中央設(shè)置了五年過渡期，主要任務是鞏固脫貧攻堅成果、防止規(guī)模性返貧，并在拓展提升的基礎(chǔ)上逐步與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接。政策銜接的重點是從穩(wěn)定消除絕對貧困到不斷緩解相對貧困或解決低收入問題，最終促進共同富裕的實現(xiàn)。
1、防止返貧是解決農(nóng)村低收入問題的基礎(chǔ)
脫貧攻堅的目標是徹底解決絕對貧困問題，也就是滿足人們在吃、穿、住、義務教育、基本醫(yī)療和安全飲水等方面的基本需求。低收入問題從理論上講屬于相對貧困的范疇，核心是差距問題。消除絕對貧困就是解決人的基本生存需求，為進一步發(fā)展創(chuàng)造條件。低收入問題更多的是發(fā)展問題，主要通過提升發(fā)展能力和內(nèi)生動力，以更快的速度提高收入水平和生活質(zhì)量，從而不斷縮小收入和其他方面的差距。解決低收入問題是共同富裕的核心問題，因為只有不斷縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域和人群之間的差距，才能真正實現(xiàn)共同富裕目標。
穩(wěn)定消除絕對貧困，為低收入問題的解決創(chuàng)造了有利條件。只有脫貧人口不為基本生存問題發(fā)愁，才能把更多資源用于發(fā)展能力的提升。只有脫貧人口不再面臨返貧的風險，生活水平不斷提升，內(nèi)生發(fā)展意愿和動力才能不斷增強。脫貧攻堅成果鞏固的過程大幅度改善了脫貧地區(qū)的生產(chǎn)生活條件，支持了一批特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為低收入人口增收和提供有效的公共服務創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。脫貧攻堅和消除絕對貧困的經(jīng)驗也為解決低收入問題提供了有益的借鑒。
2、解決農(nóng)村低收入問題的難點
解決低收入問題或緩解相對貧困本質(zhì)上就是要不斷縮小收入和生活質(zhì)量的差距，也意味著低收入群體需要以更快的速度發(fā)展。現(xiàn)實狀態(tài)是低收入人口發(fā)展能力不足，低收入問題的解決依然面臨巨大的挑戰(zhàn)。
低收入家庭和人口創(chuàng)收能力差。一部分有勞動能力的低收入家庭所從事的主要是小規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，專業(yè)化程度低，技術(shù)水平不高，生產(chǎn)效率低下，加上生產(chǎn)規(guī)模小，總的收入水平非常有限。這樣的低收入家庭往往也會有個別成員從事不穩(wěn)定的非農(nóng)活動（打零工），來補充家庭的收入，但工作機會不多且極不穩(wěn)定，對家庭的總收入只能起到有限的補充作用。這部分家庭是低收入群體的主體，是發(fā)展性幫扶政策的主要對象。另一部分低收入家庭缺乏勞動能力，要么以老年人為主，要么主要勞動力因病因殘喪失或部分喪失勞動能力，要么孩子多導致家庭撫養(yǎng)比過高，甚至有部分家庭這三種情況同時存在。這些缺乏勞動能力的家庭的收入主要以社會保障為主，少量的農(nóng)業(yè)收入作為補充。這些家庭收入低，支出還較多，生活困難，是防返貧的主要對象。
低收入家庭和人口面臨的風險因素多。由于區(qū)域發(fā)展的不平衡，低收入家庭更多地集中在脫貧地區(qū)或欠發(fā)達地區(qū)。這些地區(qū)自然災害更多，對以農(nóng)業(yè)為主的低收入家庭收入影響較大。收入越低的家庭應對風險的能力越弱，從而加大了災害的影響。健康風險是低收入家庭面臨的最大風險因素，因病因殘會導致家庭收入驟減，支出大增，嚴重影響家庭的發(fā)展能力。由于低收入家庭生產(chǎn)規(guī)模小并以傳統(tǒng)的糧食和經(jīng)濟作物為主，市場風險對他們的影響相對較小。但市場風險可能導致部分從事專業(yè)化特色產(chǎn)品生產(chǎn)的中低收入家庭收入大幅度減少，從而陷入低收入的困境。
低收入家庭物質(zhì)資本和人力資本積累不足。一方面，收入長期偏低的家庭沒有能力積累資產(chǎn)，表現(xiàn)為住房條件差，基本沒有生產(chǎn)性物質(zhì)資本，只有簡單的耐用消費品，更沒有大額的存款等金融資產(chǎn)。物質(zhì)資本缺乏的主要后果就是沒有抗風險能力，一旦遇到自然、人身、市場等方面的風險就會陷入困境，無力應對，收入和生活水平進一步下降，陷入低收入陷阱。另一方面，長期的低收入和公共服務的缺失也使低收入家庭人力資本積累不足。人力資本的積累是靠家庭和公共的人力資本投資來獲取的，收入低的家庭沒有能力對孩子的教育進行持續(xù)的投資（如把孩子送到更好的學校），也沒有能力和意識對健康進行投資，而脫貧地區(qū)或欠發(fā)達地區(qū)的教育和醫(yī)療服務水平低進一步影響了這些地區(qū)低收入人口的人力資本積累。低水平的人力資本不僅影響當前的生產(chǎn)效率，是低收入家庭只能從事小規(guī)模傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和不穩(wěn)定就業(yè)的主要原因，更會通過下一代使低收入狀況出現(xiàn)代際傳遞，使家庭的長期發(fā)展能力受到嚴重影響。
低收入人口內(nèi)生動力欠缺。一旦一個家庭長期陷入貧困和低收入狀態(tài)，就會產(chǎn)生心理上的負向激勵效應。長期的低生活質(zhì)量，自我努力也很少看到改變，必然導致信心的喪失，逐步走向只顧眼前、不考慮長遠的心理狀態(tài)。低收入人口恰恰比其他人群面臨更多的生活壓力，也更難考慮長遠發(fā)展的問題。因此，內(nèi)生發(fā)展動力不足是低收入人口一個比較普遍的心理和精神狀況，需要長期的應對策略。
3、如何構(gòu)建常態(tài)化幫扶機制
低收入問題關(guān)系到共同富裕目標的實現(xiàn)，而解決低收入問題面臨的挑戰(zhàn)甚至大于消除絕對貧困面臨的挑戰(zhàn)。畢竟絕對貧困的標準相對較低，主要解決的是基本生活問題。具體要求是收入超過絕對貧困線，穩(wěn)定解決“兩不愁三保障”問題。低收入問題主要是發(fā)展問題，需要解決低收入人口發(fā)展能力不足和發(fā)展過程中面臨的限制因素，并最終能以更快的速度發(fā)展，從而達到縮小差距，實現(xiàn)共同富裕的目標。因此，建立低收入人口常態(tài)化幫扶機制十分必要，沒有有效的幫扶機制和政策，能力弱和內(nèi)生動力不足的低收入人口只會發(fā)展得更慢，從而導致差距擴大。要建立起可持續(xù)的常態(tài)化幫扶機制，需要做好以下三方面的工作。
一是低收入人口的界定和識別。要對低收入人口進行幫扶，就必須有明確的對象，否則政策就難以落實，效果就會大打折扣。脫貧攻堅和精準扶貧的經(jīng)驗充分證明了這一點。既然低收入問題是發(fā)展問題，對低收入人口的界定就不能過于狹窄，更不能局限于社會保障的人群。農(nóng)村低收入人口的基本定義是發(fā)展受到各種限制的家庭和人群，收入低是主要的結(jié)果。低收入人口的識別需要用多維度的指標，并且要更加側(cè)重于發(fā)展性指標。識別的人口規(guī)模不能太少，否則對少量人口的幫扶不會起到顯著縮小差距的作用。歐洲國家在相對貧困視角下，識別的相對貧困人口比例一般都在10%-20%之間。考慮到我國的發(fā)展階段和財政能力，低收入人口的比例建議在10%左右。
二是構(gòu)建以發(fā)展性政策為主的幫扶政策體系。對低收入人口進行幫扶的主要目標是增強其發(fā)展能力和內(nèi)生發(fā)展動力，促進低收入群體以更快的速度發(fā)展，從而達到縮小收入和生活質(zhì)量差距的目的。幫扶政策圍繞低收入家庭和人口展開，以長期增強發(fā)展能力和內(nèi)生動力的政策為主。
在增收方面，重點放在提高工資性收入和資產(chǎn)性收入。考慮到規(guī)模化、專業(yè)化生產(chǎn)是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的必然方向，新型經(jīng)營主體必然占據(jù)主導地位，低收入家庭的小規(guī)模經(jīng)營活動將難以與之競爭。將低收入家庭和人口培育成現(xiàn)代經(jīng)營主體的可能性也比較小，穩(wěn)定就業(yè)才是低收入家庭增收的主要來源。因此，需要實施農(nóng)村低收入家庭就業(yè)優(yōu)先策略。這就需要為低收入家庭的勞動力提供技能培訓、就業(yè)指導和服務、優(yōu)先提供就業(yè)崗位等方面的幫扶。脫貧攻堅和鞏固成果期間在穩(wěn)崗就業(yè)方面已經(jīng)有比較成熟的經(jīng)驗可以借鑒。支持利用低收入家庭的土地、宅基地、房屋等資產(chǎn)，通過有償轉(zhuǎn)讓和合作經(jīng)營的方式獲取更多的資產(chǎn)性收入也是重要的幫扶政策。對于暫時沒有勞動能力的低收入家庭和有特殊困難的低收入人口，支持的重點是綜合性社會保障。以低保為主的收入保障的面不能過寬，但保障水平要足夠，從而使這些特殊群體的生活水平能同步提高。
在人力資本培養(yǎng)方面，重點放在低收入家庭兒童發(fā)展上。首先是對低收入家庭兒童的早期發(fā)展進行干預。國內(nèi)外大量的研究顯示，對兒童發(fā)展投資越早，收益率越高。世界銀行在發(fā)展中國家的研究表明，每1美元兒童發(fā)展早期投資將帶來2-5美元收益。我們在西部地區(qū)的研究也表面，幼兒園的經(jīng)歷對兒童短期和長期的認知和非認知能力都會產(chǎn)生重要的影響。政策支持的重點包括：對低收入家庭孕產(chǎn)婦關(guān)鍵營養(yǎng)素的補充和優(yōu)生優(yōu)育的指導，對0-3歲嬰幼兒的定期家訪輔導（中國發(fā)展基金會在貴州、新疆等地有成功的實踐），對農(nóng)村3-6歲兒童普惠幼兒園教育的支持等。其次是提高農(nóng)村義務教育的質(zhì)量。通過“普九”和脫貧攻堅，義務教育階段有學上的問題已經(jīng)徹底解決，未來主要的問題是如何提高教育質(zhì)量，使低收入家庭的孩子能夠?qū)W到相應的知識并提高非認知能力。提高農(nóng)村學校教育質(zhì)量的重點是師資，支持政策的重點應該向培養(yǎng)和引進高質(zhì)量教師方面傾斜。同時支持農(nóng)村學校的信息化建設(shè)，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)（如遠程教育、同步課堂等）來解決農(nóng)村優(yōu)秀教師缺失的問題。再次是繼續(xù)和完善脫貧攻堅時期實施的對貧困家庭高中生和職高生的教育支持政策，對低收入家庭的高中和職高階段的學生免除學費并提供生活補助。最后是對低收入家庭高等教育階段的學生也提供必要的支持。對低收入家庭兒童人力資本的培育將是從根本上解決低收入問題代際傳遞的最經(jīng)濟有效的途徑。
在風險防范方面，重點是加強醫(yī)療衛(wèi)生保障和保險政策的支持。首先是在借鑒脫貧攻堅期間健康扶貧政策的基礎(chǔ)上，強化低收入人口的基本醫(yī)療保險和政策性大病保險，并對醫(yī)保的自付部分給與適當?shù)闹С帧Ｆ浯问菍嵤┑褪杖肴丝诖蟛∽≡汉吐圆【戎蔚膬?yōu)惠政策（如免押金、一站式結(jié)算、慢性病簽約服務等）。再次是加強鄉(xiāng)村兩級醫(yī)療服務機構(gòu)建設(shè)，進一步提高醫(yī)療服務的質(zhì)量。最后是對低收入家庭的經(jīng)營和就業(yè)活動提供保險支持（如完全成本保險和收入保險、工傷保險和人身保險等）。
在內(nèi)生動力培養(yǎng)方面，重點是鼓勵低收入人口的參與并提供激勵。內(nèi)生動力的培養(yǎng)是一個緩慢的過程，主要通過鼓勵低收入人口的參與并在“干中學”的過程中增強能力和信心。只要不斷讓低收入人口感覺到努力就會有結(jié)果，努力就會獲得更高的收入和過更好的生活，他們的信心和動力就會不斷增強。脫貧攻堅和鞏固成果期間采用的積分制、道德銀行、紅黑榜、穩(wěn)崗就業(yè)補貼等鞭策激勵措施在低收入人口常態(tài)化幫扶中應該借鑒和發(fā)揚。同時要防止過度福利化的政策（如泛化的低保、變相發(fā)錢的產(chǎn)業(yè)獎補、公益崗位、資產(chǎn)收益等）導致的負向激勵。
三是構(gòu)建能夠使政策落地的幫扶組織體系。提高低收入人口的發(fā)展能力需要各級政府、多個部門和社會各界的參與和多方面的政策支持，這就需要一個分工和責任明確的幫扶組織體系。借鑒脫貧攻堅的經(jīng)驗，延續(xù)中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制是必要的，五級書記一起抓也是政策落地的根本保證。同時，這些政策需要相互配合才能發(fā)揮更大的效果，良好的協(xié)作機制才能起到事半功倍的作用。這就需要一個跨部門的協(xié)調(diào)機構(gòu)來統(tǒng)籌安排對低收入人口的幫扶工作。
作者系中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:農(nóng)村金融研究
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