農(nóng)村改革需要法治建設(shè)、法治護(hù)航。以良法善治推進(jìn)農(nóng)村改革，應(yīng)堅(jiān)持法律平等與法律自由導(dǎo)向，保障農(nóng)民的法律主體地位及法律權(quán)利；堅(jiān)持法治理念與法治思維方略，積極推進(jìn)基于法治保障的農(nóng)村改革。
一、農(nóng)村改革相關(guān)規(guī)范與具體實(shí)踐
法律法規(guī)與政策文件為農(nóng)村法治改革確立了根本遵循，相關(guān)主要規(guī)范包括《中華人民共和國(guó)憲法》《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見(jiàn)》《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村改革、扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見(jiàn)（討論稿）》等。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的發(fā)展?fàn)顩r、國(guó)家涉農(nóng)法制建設(shè)狀況、國(guó)家法治建設(shè)狀況等具體實(shí)踐也為農(nóng)村法治改革提供了重要參考。另外，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村內(nèi)部的自我改革只是農(nóng)村改革的次要部分，農(nóng)村改革實(shí)際上是國(guó)家層面的全局性、整體性、系統(tǒng)性的改革，應(yīng)依托全面依法治國(guó)戰(zhàn)略背景展開(kāi)。
二、法律平等及法律自由導(dǎo)向的農(nóng)村改革
《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》（2018年1月2日）指出“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題。沒(méi)有農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，就沒(méi)有國(guó)家的現(xiàn)代化。當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題在鄉(xiāng)村最為突出”，提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)任務(wù)，以及到2050年鄉(xiāng)村全面振興的目標(biāo)：“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富”“農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展”。2024年中央一號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范、萬(wàn)村整治”工程經(jīng)驗(yàn)有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見(jiàn)》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、提升鄉(xiāng)村建設(shè)水平、提升鄉(xiāng)村治理水平。
不平衡不充分問(wèn)題確實(shí)是農(nóng)村在當(dāng)前和今后一段時(shí)期客觀存在、亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題?？朔l(fā)展不平衡不充分難題，核心在于“人”，應(yīng)圍繞保障農(nóng)民的法律主體地位、法律主體權(quán)利，進(jìn)一步深化農(nóng)村改革。
具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)村改革需要摒棄以秩序、安全為目標(biāo)，從尊重人性、體現(xiàn)人道、保障人權(quán)角度出發(fā)，堅(jiān)持法律面前人人平等原則，保障農(nóng)民的自由發(fā)展。也就是說(shuō)，農(nóng)村改革要解決實(shí)現(xiàn)法律平等、保障法律自由的問(wèn)題，改變一切不利于法律平等與法律自由的制度和束縛。依據(jù)法律和法理，改革有礙于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民政治平等、經(jīng)濟(jì)平等、社會(huì)平等、文化平等，有礙于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民人身自由、政治自由、財(cái)產(chǎn)自由、社會(huì)自由的制度和做法等。
從法治角度來(lái)看，農(nóng)村改革的核心應(yīng)該是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、消除城鄉(xiāng)流動(dòng)阻礙，使農(nóng)民真正享有依據(jù)法律和法理所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，使農(nóng)民成為平等而自由的人，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民解放。農(nóng)民享有與其他國(guó)民平等的地位和待遇、農(nóng)民自由支配財(cái)產(chǎn)權(quán)利、農(nóng)村民主自治制度應(yīng)該是今后農(nóng)村改革的重點(diǎn)，它涉及戶(hù)籍、集體土地、村民自治等方面的改革和完善。
三、法治理念與法治思維方略的農(nóng)村改革
我國(guó)的農(nóng)村改革以往主要有村民自發(fā)進(jìn)行的農(nóng)村變革和國(guó)家政策推進(jìn)（后法律確認(rèn)）的農(nóng)村改革兩類(lèi)。村民自發(fā)進(jìn)行的農(nóng)村變革發(fā)揮了村民的主動(dòng)性與創(chuàng)造性，激發(fā)了鄉(xiāng)村的內(nèi)在活力，但也存在合法性困境、持續(xù)性困境、普遍化困境。國(guó)家政策推進(jìn)（后法律確認(rèn)）的農(nóng)村改革是我國(guó)農(nóng)村改革的主要方式，對(duì)統(tǒng)籌提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理水平，提高農(nóng)民生活水平等具有十分重要的意義，不過(guò)也存在政策內(nèi)涵模糊性、政策更替頻繁性、邊際效益遞減性等局限。
國(guó)家政策推進(jìn)（后法律確認(rèn)）的農(nóng)村改革關(guān)注法律的價(jià)值，但主要體現(xiàn)為輔助性、事后性特征。深化農(nóng)村改革應(yīng)將國(guó)家政策推進(jìn)（后法律確認(rèn)）的農(nóng)村改革轉(zhuǎn)變?yōu)榛诜ㄖ伪Ｕ系霓r(nóng)村改革，基于法治理念與法治思維方略的農(nóng)村改革。
要更好地運(yùn)用法治思維、法治方式和法治力量，統(tǒng)籌社會(huì)資源、平衡社會(huì)利益、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期、凝聚社會(huì)共識(shí)，協(xié)調(diào)處理好經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、效率與公平、活力與秩序、發(fā)展與安全等重大關(guān)系，以良法善治推進(jìn)農(nóng)村改革，為農(nóng)村改革提供制度保障。
基于法治保障的農(nóng)村改革，需要建立多層次的法治保障體系，構(gòu)建全方位的法治保障環(huán)節(jié)，形成主導(dǎo)型的法治保障機(jī)制。特別是培育相關(guān)人員的法律意識(shí)、法治理念，建議制定涵蓋范圍更廣泛、系統(tǒng)性更強(qiáng)的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本法》，堅(jiān)持村民依法自治，深化農(nóng)村土地制度改革，推進(jìn)戶(hù)籍制度改革。
需要明確的是，以法治保障農(nóng)村改革，是通過(guò)明確的規(guī)則和正當(dāng)?shù)某绦颍垢母镌诤戏ê侠碛行虻能壍郎贤七M(jìn)。堅(jiān)持全面依法治國(guó)，在法治軌道上深化農(nóng)村改革任重而道遠(yuǎn)。
作者系清華大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)；來(lái)源：《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2025年1期
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