農村改革需要法治建設、法治護航。以良法善治推進農村改革，應堅持法律平等與法律自由導向，保障農民的法律主體地位及法律權利；堅持法治理念與法治思維方略，積極推進基于法治保障的農村改革。
一、農村改革相關規范與具體實踐
法律法規與政策文件為農村法治改革確立了根本遵循，相關主要規范包括《中華人民共和國憲法》《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》《關于加強法治鄉村建設的意見》《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》《中共中央、國務院關于進一步深化農村改革、扎實推進鄉村全面振興的意見（討論稿）》等。與此同時，農業農村農民的發展狀況、國家涉農法制建設狀況、國家法治建設狀況等具體實踐也為農村法治改革提供了重要參考。另外，應該認識到，農村內部的自我改革只是農村改革的次要部分，農村改革實際上是國家層面的全局性、整體性、系統性的改革，應依托全面依法治國戰略背景展開。
二、法律平等及法律自由導向的農村改革
《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（2018年1月2日）指出“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題。沒有農業農村的現代化，就沒有國家的現代化。當前，我國發展不平衡不充分問題在鄉村最為突出”，提出實施鄉村振興戰略的目標任務，以及到2050年鄉村全面振興的目標：“農業強、農村美、農民富”“農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展”。2024年中央一號文件《中共中央、國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉村全面振興的意見》進一步強調了提升鄉村產業發展水平、提升鄉村建設水平、提升鄉村治理水平。
不平衡不充分問題確實是農村在當前和今后一段時期客觀存在、亟待解決的關鍵問題。克服發展不平衡不充分難題，核心在于“人”，應圍繞保障農民的法律主體地位、法律主體權利，進一步深化農村改革。
具體來說，農村改革需要摒棄以秩序、安全為目標，從尊重人性、體現人道、保障人權角度出發，堅持法律面前人人平等原則，保障農民的自由發展。也就是說，農村改革要解決實現法律平等、保障法律自由的問題，改變一切不利于法律平等與法律自由的制度和束縛。依據法律和法理，改革有礙于實現農民政治平等、經濟平等、社會平等、文化平等，有礙于實現農民人身自由、政治自由、財產自由、社會自由的制度和做法等。
從法治角度來看，農村改革的核心應該是破除城鄉二元結構、消除城鄉流動阻礙，使農民真正享有依據法律和法理所應當享有的權利，使農民成為平等而自由的人，真正實現農民解放。農民享有與其他國民平等的地位和待遇、農民自由支配財產權利、農村民主自治制度應該是今后農村改革的重點，它涉及戶籍、集體土地、村民自治等方面的改革和完善。
三、法治理念與法治思維方略的農村改革
我國的農村改革以往主要有村民自發進行的農村變革和國家政策推進（后法律確認）的農村改革兩類。村民自發進行的農村變革發揮了村民的主動性與創造性，激發了鄉村的內在活力，但也存在合法性困境、持續性困境、普遍化困境。國家政策推進（后法律確認）的農村改革是我國農村改革的主要方式，對統籌提升鄉村產業發展、鄉村建設和鄉村治理水平，提高農民生活水平等具有十分重要的意義，不過也存在政策內涵模糊性、政策更替頻繁性、邊際效益遞減性等局限。
國家政策推進（后法律確認）的農村改革關注法律的價值，但主要體現為輔助性、事后性特征。深化農村改革應將國家政策推進（后法律確認）的農村改革轉變為基于法治保障的農村改革，基于法治理念與法治思維方略的農村改革。
要更好地運用法治思維、法治方式和法治力量，統籌社會資源、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為、引導社會預期、凝聚社會共識，協調處理好經濟與社會、政府與市場、效率與公平、活力與秩序、發展與安全等重大關系，以良法善治推進農村改革，為農村改革提供制度保障。
基于法治保障的農村改革，需要建立多層次的法治保障體系，構建全方位的法治保障環節，形成主導型的法治保障機制。特別是培育相關人員的法律意識、法治理念，建議制定涵蓋范圍更廣泛、系統性更強的《農業農村基本法》，堅持村民依法自治，深化農村土地制度改革，推進戶籍制度改革。
需要明確的是，以法治保障農村改革，是通過明確的規則和正當的程序，使改革在合法合理有序的軌道上推進。堅持全面依法治國，在法治軌道上深化農村改革任重而道遠。
作者系清華大學法學院教授、中國農業農村法治研究會副會長；來源：《中國鄉村發現》2025年1期
(掃一掃，更多精彩內容！)
