人口信息是國家治理、社會治理的基礎信息，包括姓名、公民身份號碼、性別、年齡、民族、受教育程度、行業、職業、遷移流動、婚姻、生育、死亡、住房等，這也是人口普查的主要內容。2020年進行的第七次全國人口普查入戶登記，花費了大量的時間和精力，從當年11月1日啟動到12月10日完成，全國有67.9萬個普查機構、700多萬名普查員參與其中，目的當然是為了獲取全面準確的信息。然而對這一“大國點名，沒你不行”“對14億多人口進行面對面的訪問”的工作，人們有可能會問：通過人口普查登記究竟能夠獲得多少我們不能通過其他途徑知道的信息？
一、人口普查登記不是也難以成為獲取社會治理準確基礎信息的主要有效手段
大家知道，人口普查登記表有兩種，一是短表，一是長表；短表中所列項目少，所有住戶居民都要填寫，是真正的人口普查；長表里所列項目多，只是給10%的住戶居民填寫，實際是以人口普查之名進行的人口抽樣調查。
短表中的很多基本信息可以通過公安部門的戶籍登記記錄完全了解清楚，包括姓名、公民身份號碼、性別、年齡、民族等。有一些信息也可以通過公安部門的戶籍登記記錄部分了解清楚，如受教育程度、行業、職業、婚姻狀況、生育等，這些信息有可能在前次戶籍登記與本次人口普查的間隔期發生變化，通過人口普查登記有可能把其中有的變化后的情況反映出來，如受教育程度，一個人原來是高中畢業，現在可能是大學本科畢業；但有的變化后情況不可能通過人口普查登記反映出來，如行業、職業，短表中沒有這一項，不可能把變化后的情況反映出來。至于婚姻狀況的變化、死亡的情況，如果戶籍登記簿上未能反映，那么人口普查登記也難以準確反映。此外，住房的情況更難在人口普查登記中了解清楚。
關于婚姻，現在有的人離婚了，在民政部門辦理了離婚手續、領了離婚證，但不愿意讓別人知道自己已經離婚，沒有到公安部門辦理戶籍登記變更，因此在人口普查登記時當然也不會將這一情況反映出來。換句話說，關于婚姻狀況及其變化，如果從戶籍登記記錄中了解不到，那么在人口普查登記時也很難了解到。關于死亡，現在人死后未下戶口的事并不在少數，因為在一些時間、地方尸體火化只需要死亡證而不需要戶口注銷證明，真不知有多少死人還“活”在戶口簿里。人口普查登記主要根據戶口登記簿來進行，不排除有的被登記戶仍然將已故親人的名字登記在人口普查表上。關于住房，戶籍登記記錄沒有住房的套數和面積，人口普查登記雖然有這一項，但很難了解清楚。人口普查登記操作的明文規定是要求拿房產證進行登記，但絕大多數居民都只拿戶口簿而不拿房產證來進行登記，往往同一棟相同面積的不同住戶登記的住房面積五花八門，并且很多都不把自己現住房以外的其他房產登記進去。
短表中有一個方面的內容是普查時點居住地、戶口登記地、離開戶口登記地時間和離開戶口登記地原因等，可以在一定程度上使人口遷徙流動的情況得以清晰全面地顯現。然而，除此之外，通過短表的填寫，并不能夠獲得更多我們不能通過其他途徑知道的信息，許多有關信息完全可以通過公安、民政、法院、住建、教育等部門獲得，而且只有通過這些部門才能夠使有關信息的掌握更加全面和準確。如出生情況，可以在醫院或公安局了解清楚；婚姻狀況，結婚可以在民政部門了解清楚，離婚可以在民政局或法院了解清楚；死亡情況，只要是尸體火化，可以在民政部門了解清楚；住房情況，可以在住建部門了解清楚；受教育程度，只要不是自費留學海外，可以從教育部門了解清楚。
在入戶登記的實際操作中，短表的填寫有可能會遇到個別居民根本不配合的情況，也有可能會碰到有的居民不愿告知真實信息的情況，個別居民完全不愿意把自己的家庭人口信息告知普查員，有的居民雖然提供了自己家庭人口的部分信息，但做了很大的保留乃至扭曲。某住戶明明有眾多人口租住，但只愿意登記房主2個人；一些人顧慮到以后可能要繳納房產稅，故意少報住房面積。諸如此類，不一而足。由此而來的信息缺失和錯漏，只能通過其他途徑和方法予以補足和糾正。實際上，據說本次人口普查的一項重要工作正是通過與公安等部門的信息比對來努力達到這一目的，包括依據公安部門戶籍記錄比對判斷戶籍人口漏登情況，依據衛健部門住院分娩和出生醫學證明記錄比對判斷低齡人口漏登情況等。
人口普查登記長表所列的項目較多，固然從中可以獲得很多我們不能通過其他途徑知道的信息，但畢竟只有10%的住戶填寫，只是抽樣調查，獲取的信息從直接的效用來說，主要對整個國家治理和整體社會治理有意義，對中央政府的宏觀管理最有意義，對地方政府的中觀管理較有意義，對基層政府的微觀管理少有意義，對每一個個別的具體社區治理則意義不大或基本沒有什么意義，因為宏觀管理和中觀管理都是根據總體情況出臺一般性的政策，而微觀管理和具體處理多是根據個別情況尋求對策、解決問題。城鄉社區是社會治理的基本單元，社區治理是社會治理的基礎。社區治理所需要的廣泛、多樣、具體的人口信息很難或不能從人口普查中獲取。正是在這個意義上可以說，人口普查登記不是也難以成為獲取社會治理準確基礎信息的主要有效手段。
人口普查登記要求“人入戶、面對面”，從筆者參加W市H社區人口普查登記的實際情況看，絕大多數都入不了戶，基本都是在一家一戶的門口登記；大多數都見不到該家庭戶的全體成員，只能面對出示戶口簿的一個人。其實，這還不是主要的問題。工作面臨的最大的一個難點是因人戶分離找不到登記對象。據統計，2021年我國人戶分離人口達到5.04億人，約占總人口的35.68%，表明我國居住地與戶籍所在地不一致的現象已相當普遍。在人戶分離的人口中，有的人既未在戶籍地參加人口普查登記，也未在居住地參加人口普查登記。人們不禁要問：這些人到哪里去了？他們每個人的具體情況究竟如何？
二、人口普查登記中大量未直接登記的人口現象表明我國社會治理的基礎制度——戶籍制度約束力明顯的弱化
W市L街道26個社區有8000余人戶籍在本社區，但人卻去向不明，未在戶籍地進行人口普查登記，據說通過身份證號全國聯網比對，也未發現在其他地方參加人口普查登記。其中的一個高校社區——H社區有這一情況的人數最多，達1500余人，這里面有700余人系原該校的學生，700余人系原該社區的其他居民。于是在人口普查登記之“對比復查”的“戶籍人口漏報錯填復查”中對這些人進行“戶籍地補報”。由于除了原戶籍登記外沒有其他信息，就只能根據原戶籍登記的姓名、公民身份號碼進行估計填報，由此造成的信息錯誤所在多有。如對原該校學生信息的填報：民族，一般都填漢族，只是看名字像少數民族，才選填蒙古族、維吾爾族或回族等，完全是估；普查時點（2020年11月1日零時）居住地，都填本鄉（鎮、街道）其他村（居）委會，其實這些人完全可以肯定不是在本鄉（鎮、街道）其他村（居）委會；離開戶口登記地時間，都填不滿半年，其實有許多已經離開多年了；離開戶籍登記地原因，都填非“工作就業”等的“其他”，其實原因很可能就是工作就業；受教育程度，都填大學本科，其實中間一定有不少碩士研究生、博士研究生。
一個街道就有8000余人，一個社區就有1500余人，人數之多，使人驚愕。這種情況全國有多少，不好估計也難以想象，但肯定相當普遍。這些未被直接登記人員的情況公安部門是否掌握我們不清楚，可能其中有些人已經出國，出入境管理部門知道他們的情況；也可能其中一些人在國內其他地方居住，其居住地的公安部門了解他們的情況。但從戶籍所在地的村（社區）來說，這些“空掛戶”的人口情況確實不在準確掌握之中。從這個角度看，不能不說當前社會治理存在著一定的漏洞，這么多人在哪不知道、在干什么不清楚，也表明我國社會治理基礎制度——戶籍制度約束力明顯的弱化。
戶籍制度作為我國社會治理的一項基礎制度，曾經具有高度剛性的約束力。計劃經濟時期，戶在哪兒，人在哪兒，生活必需品的供應跟著戶籍走，對絕大多數人來說，離開戶籍地長期生活是完全不可能的事情。通過掌握戶籍的情況可以清楚地知道居民的信息，通過控制戶籍的變更可以十分有效地控制人口的流動遷徙。改革開放以來，隨著市場經濟的建立和發展，人口的流動性不斷增大，戶籍制度的約束力逐漸減軟減弱，以致在今天，人們可以一張身份證走天下，沒有當地戶口也能在當地生存，人戶分離的現象越來越多；以致在今天，政府不再能夠僅僅通過掌握戶籍情況就清楚地知道全部戶籍人口的信息，也不可能僅靠控制戶籍變更就十分有效地控制人口的流動遷徙；以致在今天，出現了上述大量未直接登記的人口現象。
當然，就目前的情況看，戶籍制度的約束力仍然較強，戶籍在人們社會生活中的作用仍然很重要。在農村，本村戶籍通常是取得本村集體經濟組織成員權的前提；在城市，如沒有本市戶籍，學齡人員學籍的取得、人們醫保社保的辦理往往都受到一定的限制。部分地由于上述原因，多數人的戶籍地與居住地仍然保持較高程度的一致。也正因如此，查閱戶籍仍然是了解人口信息的主要手段。
不過，必須承認，戶籍制度約束力進一步軟化弱化是大勢所趨。現在的問題是，在此情況下，如何采取有效的措施和手段填補人口信息的空白和社會治理的漏洞？如何在大國點名中保證做到一個也不能少，做到各個都應答？這既是我們人口普查必須面對的問題，更是我們社會治理、國家治理要破解的難題。
三、通過實有人口的信息采集和各部門信息的互通互補，實現人口信息登記的動態化、常態化，促進社會治理的精準化、精細化
首先，在人口大幅度、高頻率流動的情況下，不是僅對在地戶籍人口進行登記，而是對在地全部實有人口信息進行采集，是填補人口信息空白和社會治理漏洞的一項有效措施。近年來，上海市創新探索，初步建立了實有人口信息采集制度。在2009年公布的《上海市實有人口服務和管理若干規定（暫行）》暫行3年后，2012年上海以政府令的形式正式公布了《上海市實有人口服務和管理若干規定》。為使其更加完善和切合實際，2017年和2021年的兩次上海市政府常務會議又分別通過了對該規定的修改。從該規定可以看出，上海實有人口信息采集制度主要有以下兩個特點：
一是人口信息采集的對象廣泛、種類齊全。就對象廣泛而言，實有人口，不僅包括在上海居住和停留的上海戶籍人員，而且包括在上海居住和停留的外省（自治區、直轄市）戶籍人員。除外國人、臺港澳人員外，所有在上海居住和停留的中國公民都在人口信息采集對象的范圍之內。除“一日游”、公務活動當天往返、交通中轉等人員外，所有來滬就醫、就學、旅游、公務活動和探親訪友等停留超過24小時的人員，都是人口信息采集的對象。從種類齊全來看，實有人口信息，不僅包括實有人口的身份信息、居住信息，而且包括實有人口的從業信息等。
二是人口信息采集的方式多樣、手段便捷。實有人口信息采集工作，采用自主填報與上門采集相結合的方式進行。依托“一網通辦”總門戶、“隨申辦”移動客戶端，為實有人口信息填報提供網上辦理服務。鼓勵通過“一網通辦”平臺進行實有人口信息自主填報，預約社區綜合協管員上門采集和核查信息。所有提供住宿服務的場所、聘用來滬工作人員的用人單位等，都需要通過“一網通辦”及時登記相關人員的信息。同時，發展改革、公安、人力資源、社會保障、房屋管理、衛生健康、教育、稅務、民政、市場監管等部門按照各自職責負責相關信息的采集和更新。此外，公安、人力資源和社會保障、工商行政管理等部門在日常管理工作中，負有督促相關單位履行登記來滬人員信息的責任。
如果上海的實有人口信息采集制度能夠得到切實有效的執行，那么所有在上海居住和停留的外省（自治區、直轄市）戶籍人員的人口信息都可以得到全面掌握；如果全國都實行實有人口信息采集制度，那么因人戶分離而出現的人口信息空白便不會再存在。
其次，在全國未普遍實行實有人口信息采集制度的情況下，各部門信息的互通互補是填補人口信息空白和社會治理漏洞的一個有效手段。如前所述，人口普查登記短表中的信息絕大多數都可以從公安、民政、住建、教育、法院等部門既有的數據中獲得，如果這些部門的數據真實準確，并且能夠互通、互補，那么現在人口普查登記的大部分工作完全可以用部門間數據傳輸的形式來進行，人口普查登記中的信息缺失和錯漏也可以通過部門間數據共享來彌補和糾正。
對于那些既未在戶籍地進行人口普查登記，也未在居住地或停留地參加人口普查登記的人員，可以通過出入境管理部門查明其是否出國出境以及去往了哪個國家或地區，通過交通管理部門了解其在國內的行蹤，通過人力和社會保障部門或者市場監管部門弄清其就業或創業的狀況，通過住建部門掌握其房產及住房的情況，通過民政部門了解其婚姻狀況，通過醫療系統了解其生育情況等。總之，通過部門間人口信息的互通、互補、共享，來弄清這些人到哪去了，在干什么。
為加強各部門信息的互通、互補，也為使獲取信息更加便利和保障信息更加安全，建議在公安戶籍管理部門設立人口信息局，負責匯總和儲存各個方面的人口信息，不僅是傳統戶籍管理的人口信息，而且包括民政、住管、教育、法院等各部門掌握的人口信息。所有掌握有關人口信息的部門不僅應當向人口信息局提供有關數據，而且應當與人口信息局聯網，將涉及有關人口信息變動的所有數據自動傳輸至人口信息局的數據庫。同時，人口信息局的數據應當本著尊重和保護個人隱私、加強和健全政府管理、促進和完善社會治理的原則，對政府各部門乃至對社會各界適度開放。
人口信息局的數據庫不是某一時點的固態數據庫，而是記載各個時點變化、不斷變動的動態數據庫。數據庫中一人一檔，這一人一檔不是像現在戶籍簿一樣的卡片式靜態的檔，而是像病歷冊一樣的動態的檔，不是只記載現時的情況，而是把過去變化發展的情況都留存下來；而且以后只要有變化，隨時予以記載。
在人口信息局數據庫資料不斷充實、更新、完善的情況下，短表填寫形式的人口普查不再有必要進行，長表填寫形式的人口抽樣調查可以繼續保留。這樣一來，傳統的每十年進行一次的人口普查可以延續其名，但實際進行的只是對10%住戶居民進行的人口抽樣調查。而新形式的人口普查或人口信息登記，可以通過智慧社區建設和運行以及社區微信群、網格微信群的建立和活動等，經常進行。因為只需記載變動，不必重新登記，所以“人口普查”可以簡化為社區和網格的一項日常工作。
總之，實有人口信息采集和各部門信息的互通互補，可以使人口信息登記動態化、常態化，使參與基層社會治理、社區治理的各方主體及時準確了解、把握各社區或本社區人口信息的變動狀態，提供更妥帖的服務，進行更恰當的管理，促進治理的精準化、精細化。
作者系華中師范大學政治與國際關系學院教授；來源:《鄉村治理評論》2025年1期
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