摘要：當(dāng)前我國反貧困工作正處于攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵時期，社會救助作為廣大鄉(xiāng)村地區(qū)貧困人口的“最后一張安全網(wǎng)”，具有重要的兜底作用。目前農(nóng)村貧困人口社會救助體系仍存在救助水平低、救助內(nèi)容單一、救助對象瞄準(zhǔn)偏差及救助主體協(xié)同度差等問題。其成因主要為：城鄉(xiāng)二元分割體制的束縛、農(nóng)村貧困人口社會救助管理體制的滯后、相關(guān)法規(guī)制度的不健全、經(jīng)費(fèi)的匱乏以及救助主客體思想觀念的落后等。在精準(zhǔn)扶貧后期應(yīng)從樹立科學(xué)的救助理念、完善社會救助的法規(guī)制度、堅(jiān)持社會救助與精準(zhǔn)扶貧雙輪驅(qū)動、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助、完善統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理運(yùn)行體制及健全多元的貧困人口社會救助體系等方面著手，對農(nóng)村貧困人口社會救助體系進(jìn)行進(jìn)一步的優(yōu)化，以充分發(fā)揮其減貧、脫貧的功能。
關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；農(nóng)村貧困人口；社會救助
貧困是世界各國共同面臨的重大挑戰(zhàn)，也是當(dāng)前我國社會面臨的內(nèi)生結(jié)構(gòu)性難關(guān)。自中共十一屆三中全會以來，政府高度重視反貧困工作的進(jìn)展，力圖通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展、開發(fā)式扶貧、社會保障并舉的方法應(yīng)對貧困問題。其中，社會保障在脫貧減貧方面具有獨(dú)特的作用，而社會救助作為社會保障的根本與核心，具有兜底的基礎(chǔ)功能，它通過實(shí)物救濟(jì)、現(xiàn)金幫扶以及社會服務(wù)等形式有效的保障了貧困對象的基本生活避免其陷入生存危機(jī)，并且它還兼具減緩代際貧困傳承的作用，為穩(wěn)步減貧、脫貧創(chuàng)造了助力。
社會救助與扶貧開發(fā)在我國長期以來是兩項(xiàng)相互獨(dú)立的社會政策，黨的十七屆三中全會首次明確“農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策有效銜接”的政策思路，將社會救助的托底保障與扶貧開發(fā)的發(fā)展能力兩項(xiàng)功能有效結(jié)合，共同致力于反貧困。然而，隨著貧困現(xiàn)象的日益變化，我國農(nóng)村地區(qū)貧困程度依然非常嚴(yán)峻，而全面建成小康社會又迫在眉睫。在這一情形下，我國反貧困工作一改往日粗放漫灌的形式，對扶貧開發(fā)政策進(jìn)行進(jìn)一步的豐富與創(chuàng)新，實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略。社會保障作為精準(zhǔn)扶貧的“五個一批”之一，其反貧困作用進(jìn)一步凸顯。作為一項(xiàng)主要由政府參與扶貧開發(fā)的補(bǔ)充性、輸血式救濟(jì)手段，農(nóng)村貧困人口社會救助在精準(zhǔn)扶貧的視域下，其救助理念也應(yīng)從原先的宏觀、粗放式轉(zhuǎn)變?yōu)槲⒂^、精準(zhǔn)化救助，從原先的單純“反貧困”到與“預(yù)防貧困”相結(jié)合。然而，目前農(nóng)村貧困人口社會救助體系卻存在與精準(zhǔn)扶貧工作要求不匹配的地方，這需要我們從精準(zhǔn)扶貧的角度入手加以觀察與剖析，以便促進(jìn)我國農(nóng)村貧困人口社會救助體系的完善與優(yōu)化。
一、精準(zhǔn)扶貧視角下農(nóng)村貧困人口社會救助體系建設(shè)現(xiàn)存問題表征
（一）救助水平低，城鄉(xiāng)差異顯著
我國貧困人口社會救助被人為的分割成城鄉(xiāng)兩項(xiàng)相互獨(dú)立的制度，兩者在救助資源的配置上存在明顯不均衡，農(nóng)村社會長期以來被處于我國社會保障體系的邊緣。現(xiàn)階段，我國城市貧困人口社會救助基本達(dá)到了應(yīng)保盡保的要求，而農(nóng)村社會救助卻無法涵蓋全體貧困農(nóng)戶。并且，從表1可以看出，農(nóng)村救助標(biāo)準(zhǔn)也遠(yuǎn)低于同時期城鎮(zhèn)困難人口。2017年城市低保人均領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)為6487.2元，而農(nóng)村則僅為4300.7元（為了方便進(jìn)行城鄉(xiāng)對比，本文將低保人均標(biāo)準(zhǔn)的單位統(tǒng)一換算成：元/年），是城市三分之二。此外，受自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)社會狀況等影響，區(qū)域間救助資源的分配也不均衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高且農(nóng)民數(shù)量較多的村莊的統(tǒng)籌資金所占農(nóng)民收入的比重較低，其救助資源與能力較為充足；而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的、人口規(guī)模較小的村莊的統(tǒng)籌資金在農(nóng)民收入中所在比例較大，其救助資源與能力明顯不足。由此可見，在現(xiàn)行農(nóng)村貧困人口社會救助體系中，愈加貧困的地區(qū)所享受的救助資源愈有限、愈加難以脫貧，與精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)相悖，無法使全體困難人口平等的享受發(fā)展成果，其公平性有待考量。另外，從整體來看，鄉(xiāng)村地區(qū)救助水平普遍較低，其救助標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，致使農(nóng)村貧困人口的基本生存保障金和同時期的物價(jià)水平、人均消費(fèi)水平不匹配，2017年農(nóng)民消費(fèi)水平為11704元，而同年度農(nóng)村低保人均標(biāo)準(zhǔn)則僅僅是前者的三分之一。再加上家庭與土地的保障作用逐步弱化，當(dāng)前設(shè)立的救助標(biāo)準(zhǔn)不能有效的滿足貧困者的基本生存需求，無法準(zhǔn)確的發(fā)揮其保底的扶貧功效。
（二）救助內(nèi)容單一，專項(xiàng)救助欠缺
在精準(zhǔn)扶貧階段，我國農(nóng)村貧困現(xiàn)象發(fā)生了新的轉(zhuǎn)變，由原先的絕對貧困、經(jīng)濟(jì)貧困逐漸演變?yōu)橄鄬ω毨А⒛芰ω毨В^去的單一款物救助已無法有效的應(yīng)對新的貧困問題。同時，隨著農(nóng)村社會的進(jìn)步以及社會救助的完善，農(nóng)村困難人群對于救助的需求不再局限于單一的以溫飽為目標(biāo)的生存型救助，開始對更高層次的發(fā)展型救助產(chǎn)生需求，呈現(xiàn)多樣化的特征。2014年頒布的《社會救助暫行辦法》也進(jìn)一步明確了農(nóng)村社會救助的范圍，涵蓋了最低生活保障、災(zāi)害救助、教育救助、醫(yī)療救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助等一系列領(lǐng)域。
然而，現(xiàn)行的農(nóng)村貧困人口社會救助內(nèi)容仍然單一，主要側(cè)重于傳統(tǒng)的以款物救濟(jì)為主的生存救助、臨時應(yīng)急性救助，而農(nóng)民的心理救助、發(fā)展型救助則遭到了嚴(yán)重忽視。這種片面的、單一的救助內(nèi)容只停留在“輸血式”救濟(jì)層面，充分的體現(xiàn)了社會救助的兜底與救急作用，而其所具備的社會服務(wù)、促進(jìn)就業(yè)及減緩貧困代際傳承的功能被弱化甚至缺失。其中，依據(jù)困難人口實(shí)際需求所設(shè)置的教育、就業(yè)、司法等發(fā)展型專項(xiàng)救助在鄉(xiāng)村地區(qū)尚不成熟，甚至慢慢的演化為低保戶附加的福利，而大部分急需這類救助的農(nóng)戶可能并不具有低保的資格無法接受救助。當(dāng)前無論是官方統(tǒng)計(jì)部門，還是有關(guān)的統(tǒng)計(jì)年鑒，除了醫(yī)療救助之外，對其它專項(xiàng)救助均缺乏相關(guān)的統(tǒng)計(jì)口徑，政府對于專項(xiàng)救助的重視力度明顯欠缺，導(dǎo)致貧困農(nóng)戶住房環(huán)境差、子女上學(xué)壓力大、與就業(yè)相對應(yīng)的激勵機(jī)制缺失等難題突出。這不僅無法使救助內(nèi)容做到精準(zhǔn)化讓貧困農(nóng)戶及時的獲得針對性的救助，而且具有預(yù)防貧困功能的發(fā)展型救助的缺失，違背了精準(zhǔn)扶貧理念下社會救助工作的“反貧困”與“預(yù)防貧困”相結(jié)合的要求，還同大多數(shù)困難者對于深層次的“造血式”救助需求相矛盾，無法有效的解決其能力貧困、代際貧困的問題，反而進(jìn)一步阻礙了精準(zhǔn)扶貧的整體步伐。
（三）救助對象瞄準(zhǔn)偏差，退出準(zhǔn)入調(diào)整不及時
在精準(zhǔn)扶貧理念下，社會救助的首要環(huán)節(jié)便是精確識別救助對象，這是其他救助活動有效開展的前提。但在現(xiàn)行的農(nóng)村貧困人口社會救助制度中，我國農(nóng)村人口基數(shù)大，而所享有的救助名額卻十分有限，從現(xiàn)有的研究成果來看，救助對象的瞄準(zhǔn)機(jī)制存在偏差，有限的救助資源被非貧困農(nóng)戶侵占，造成了“應(yīng)保未保、應(yīng)退未退”。
首先，瞄準(zhǔn)救助對象時易受鄉(xiāng)土人情、關(guān)系運(yùn)作等因素影響，導(dǎo)致部分救助資源落入非貧困對象的手中，救助資源偏離性溢出嚴(yán)重。其次，識別的指標(biāo)與操作方法不盡科學(xué)合理。家庭年人均純收入作為識別農(nóng)村貧困人口社會救助對象的主要指標(biāo)，它所具備的動態(tài)性與私人性特征同社會救助公正公開的審查程序相互矛盾，難以準(zhǔn)確衡量：其一，農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入無法完全貨幣化。由于缺乏規(guī)范的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和方法，無法完全掌握農(nóng)民的潛在收入與消費(fèi)支出，且農(nóng)作物占據(jù)了其經(jīng)濟(jì)收入的大部分，而它在價(jià)值轉(zhuǎn)化中隨意性較大。并且，由于缺乏科學(xué)的家庭收入核查機(jī)制，申請者可能存在謊報(bào)收支的行為，識別對象的準(zhǔn)確性受到一定的損害。其二，農(nóng)戶收入不穩(wěn)定。農(nóng)作物的收成受自然氣候的影響，在其價(jià)值轉(zhuǎn)化中也受到了市場規(guī)律的影響，再加上鄉(xiāng)村地區(qū)勞動力的外流，使得農(nóng)民的收入具有強(qiáng)烈的不穩(wěn)定性。最后，救助對象退出準(zhǔn)入調(diào)整不及時。救助客體的實(shí)際狀況是處于動態(tài)變化中的，而救助主體卻無法及時、有效的進(jìn)行相應(yīng)的追蹤調(diào)查，再加上經(jīng)濟(jì)人的特征，許多受救助的農(nóng)戶盡管已完成減貧、脫貧的任務(wù)，卻不愿主動的退出，致使真正急需救助的人無法進(jìn)入。
（四）救助主體協(xié)同差，社會參與度低
在“小政府，大社會”的影響下，社會組織的作用逐漸得到了重視，并已慢慢滲入到眾多領(lǐng)域當(dāng)中，它能夠有效的聚集民間閑散資源為公眾提供政府與市場均無法涉及的服務(wù)。然而，在農(nóng)村貧困人口社會救助制度運(yùn)行當(dāng)中，由于相關(guān)社會組織的發(fā)展尚不成熟，在管理體制、經(jīng)費(fèi)規(guī)模以及專業(yè)人才等方面存在不足，再加上政府對于社會力量參與救助的支持力度不夠、同社會組織缺乏良性的溝通與合作、甚至將其過度行政化視為政府的下屬單位，導(dǎo)致政府實(shí)際上成為了單一的救助主體，社會組織所具備靈活性、針對性、多樣化的救助優(yōu)勢無法發(fā)揮，精準(zhǔn)施救難以實(shí)現(xiàn)。
政府作為救助主體，由于農(nóng)村貧困人口社會救助包括了多個救助項(xiàng)目，在政府內(nèi)部相應(yīng)的存在多個管理部門。當(dāng)前，醫(yī)療保障由衛(wèi)生部門管理，教育救助由教育部門管理，農(nóng)村養(yǎng)老、農(nóng)村五保、最低生活保障以及優(yōu)撫救濟(jì)等則由民政部門進(jìn)行管理。盡管不少地區(qū)存在一些名義上的社會救助工作委員會統(tǒng)一管理救助工作，但其實(shí)際可操作性不強(qiáng)。這種多部門管理的局面在短期無法改變，這不但增加了救助的程序，加重了成本負(fù)擔(dān)，而且各主管部門權(quán)責(zé)界限不清、關(guān)系混亂，再加上相互間缺乏必要的信息溝通，各救助活動的標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，缺乏統(tǒng)一性，致使多個救助項(xiàng)目無法有序銜接，難以做到精準(zhǔn)化管理。甚至存在因救助部門責(zé)任推諉或資源爭奪而發(fā)生遺漏救助或重復(fù)救助的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府的綜合救助實(shí)力。
二、精準(zhǔn)扶貧視角下農(nóng)村貧困人口社會救助體系建設(shè)現(xiàn)存問題的原因探析
（一）城鄉(xiāng)二元體制長期的束縛
造成農(nóng)村貧困人口社會救助水平低的因素是多方面的，但究其歷史緣由在于我國長久以來的城鄉(xiāng)二元體制。建國初期，我國社會各方面均落后于世界平均水平，經(jīng)濟(jì)趕超發(fā)達(dá)國家成為了該時期主要的任務(wù)，政府在綜合考察各種因素后，決定舉全國之力優(yōu)先發(fā)展城市與工業(yè)。國家利用行政手段把城鄉(xiāng)分離開來管理與發(fā)展，以犧牲三農(nóng)利益為代價(jià)促進(jìn)工業(yè)化的進(jìn)程，這在提高綜合國力方面作出了巨大的貢獻(xiàn)，與此同時也削弱了農(nóng)業(yè)資本積累、技術(shù)革新的能力，極大的損害了全體農(nóng)民的合法權(quán)益，是現(xiàn)如今“三農(nóng)”困境的根源所在。
社會救助的目標(biāo)對象是全體貧困人口，是以應(yīng)當(dāng)在全國范圍內(nèi)構(gòu)建統(tǒng)一的貧困人口社會救助制度。然而，在二元體制下，城市與農(nóng)村貧困人口社會救助也被人為的分割成兩大相互獨(dú)立、各不干涉的領(lǐng)域，致使市民與農(nóng)民雖然均具有我國公民的身份，但兩者在貧困人口社會救助方面所享有的待遇卻不平等，這是農(nóng)村貧困人口救助水平長期停留在較低的層次的制度性原因。此外，這種二元結(jié)構(gòu)嚴(yán)重束縛了農(nóng)村社會市場機(jī)制的能力，使鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活力欠缺，無法有效的通過市場來吸引社會力量的進(jìn)入，導(dǎo)致除政府以外其他救助主體的缺失，救助主體單一。盡管，當(dāng)前政府已經(jīng)意識到二元體制的種種弊端，并通過“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”逐漸拉近城鄉(xiāng)間的差距，不斷促使一元社會的形成。但是，根深蒂固的二元結(jié)構(gòu)使得“反哺”效果欠佳，再加上反哺的長效機(jī)制尚未形成，二元分治的局面不僅沒有得到動搖，反而有所加深的趨勢，嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)貧困人口社會救助一體化的實(shí)現(xiàn)。
（二）救助主客體的思想觀念落后
現(xiàn)階段，政府作為社會救助的實(shí)施者，其救助思想落后，對政府的責(zé)任本位及公民的權(quán)利本位的認(rèn)知偏差，仍然一味的以施恩者的態(tài)度消極救助，致使其主導(dǎo)的救助未能實(shí)現(xiàn)從恩惠型到權(quán)利型的轉(zhuǎn)變。同時，作為救助主體，政府沒有從為人民服務(wù)的角度出發(fā)，積極主動的了解貧困農(nóng)戶真正急需的救助內(nèi)容，對農(nóng)村貧困現(xiàn)象的認(rèn)知不清，依然停滯在簡單的收入貧困層次，導(dǎo)致其救助目標(biāo)仍然停留在托底保障層面、救助方式同樣仍然是款物援助為主的消極補(bǔ)救手段。這種落后的、消極的救助理念已無法適應(yīng)當(dāng)前以機(jī)會貧困和人力資本貧困為主的貧困現(xiàn)狀，是造成單一的救助內(nèi)容與貧困者多樣化救助需求的矛盾的主要原因，甚至還可能導(dǎo)致代際貧困。
另一方面，從救助的客體——農(nóng)民的角度出發(fā)，其一，他們的文化素養(yǎng)普遍較低，并沒有意識到社會救助是自身的一項(xiàng)基本權(quán)利，導(dǎo)致部分符合救助標(biāo)準(zhǔn)的貧困者的救助權(quán)被他人侵占也不會主動的采取合法行為維護(hù)自身的利益；其二，由于傳統(tǒng)的小農(nóng)思想，農(nóng)民的眼界過于狹窄，他們對救助目標(biāo)認(rèn)知存在偏離，一味的依賴于救助，不愿意積極主動的脫貧，造成了“養(yǎng)懶漢”、“福利陷阱”、“貧困陷阱”等現(xiàn)象，甚至即使部分農(nóng)民脫貧后也不愿主動退出救助范圍，加大了退出準(zhǔn)入動態(tài)調(diào)整的難度；其三，由于農(nóng)民所具備的經(jīng)濟(jì)人特征，他們在申報(bào)救助時可能會謊報(bào)或者隱瞞真實(shí)情況，存在不誠信的問題，使得部分非貧困者進(jìn)入幫扶范圍，從而致使救助目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏差。
（三）農(nóng)村社會救助管理體制滯后
滯后的管理體制是造成農(nóng)村貧困人口社會救助體系不完善的重要因素。首先，我國農(nóng)村貧困人口社會救助缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，各主管救助的部門并未建立有效的信息交流與協(xié)同合作機(jī)制，甚至它們出于各自的利益而存在相互推諉、資源爭奪的行為，這是造成救助主管部門關(guān)系混亂、各救助項(xiàng)目無法有序銜接的根本原因。其次，審查機(jī)制不規(guī)范，針對申請救助的農(nóng)戶的收入缺乏統(tǒng)一的計(jì)算方法，再加上信息共享機(jī)制的缺失，政府很難與掌握相關(guān)信息的機(jī)構(gòu)如銀行、工商、稅務(wù)等溝通從而了解申請者的具體經(jīng)濟(jì)狀況，致使救助對象的確定隨意性較大、瞄準(zhǔn)偏差。然后，農(nóng)村貧困人口社會救助基層工作隊(duì)伍有待加強(qiáng)：其一，基層工作人員數(shù)量不足，一般最多只有兩名鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政人員，并且往往是一人多職，一些救助機(jī)構(gòu)甚至沒有配置工作人員，實(shí)際上形同虛設(shè)；其二，基層人員專業(yè)性程度較低，且流動性較強(qiáng)，很難適應(yīng)綜合性較強(qiáng)的救助工作；其三，基層救助手段滯后，缺乏專門的、統(tǒng)一的救助信息管理系統(tǒng)，這些均在很大程度上制約救助工作的有效開展，影響救助對象的精準(zhǔn)識別與精準(zhǔn)施救。再次，針對救助對象的動態(tài)化管理難以實(shí)施，再加上被救助者的隱瞞，許多已脫貧的農(nóng)戶沒有及時退出救助，存在“納入容易、退出難”的現(xiàn)象，致使救助對象退出準(zhǔn)入不及時。最后，相關(guān)的監(jiān)管機(jī)制不完善：一方面，政府內(nèi)部民政、審計(jì)、監(jiān)察等部門存在監(jiān)督不及時、不全面的問題，且許多救助項(xiàng)目屬于上級部門的自我監(jiān)督，監(jiān)督成效不明顯，再加上救助信息公示透明度低，致使政府外部——社會公眾與大眾媒體監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)；另一方面，責(zé)任追究機(jī)制的缺失，對于救助工作所存在的違紀(jì)腐敗現(xiàn)象缺乏專門的懲罰處置，這均是造成救助工作不規(guī)范、不精準(zhǔn)的影響因素之一。
（四）農(nóng)村社會救助法規(guī)制度不健全
立法是任何一項(xiàng)政策創(chuàng)立與發(fā)展的先導(dǎo)條件，也是其實(shí)踐運(yùn)行的前提。當(dāng)前不完善的農(nóng)村貧困人口社會救助法規(guī)制度是農(nóng)村貧困人口社會救助體系不規(guī)范的主要原因。其一，立法滯后。專門的《社會救助法》缺失，救助活動的開展僅依賴于《社會救助暫行辦法》，關(guān)于農(nóng)村貧困人口的專項(xiàng)立法更是缺失。并且，其立法的前瞻性也有待加強(qiáng)，通常是某一情形已威脅到三農(nóng)的發(fā)展，相關(guān)部門才會重視并制定相應(yīng)法規(guī)。其二，法規(guī)制度層次低。已有的農(nóng)村貧困人口社會救助相關(guān)的法規(guī)大多是各級政府發(fā)布的規(guī)章制度、地方法規(guī)，其效力欠佳，無法為救助工作提供強(qiáng)而有力的支撐。對于這些分散的、靈活多變的政策規(guī)章，政府也未進(jìn)行系統(tǒng)的整合，致使農(nóng)村貧困人口社會救助的法規(guī)政策缺乏整體性、穩(wěn)定性。再次，立法主體混亂。現(xiàn)階段，我國民政部門、衛(wèi)生部門等紛紛出臺了有關(guān)農(nóng)村貧困人口社會救助問題的政策與規(guī)章，這些規(guī)章制度大多數(shù)雜亂無章、內(nèi)容不一致、協(xié)調(diào)性差，甚至存在相互矛盾的地方。
總體而言，我國農(nóng)村貧困人口社會救助制度相關(guān)的法規(guī)制度不健全，農(nóng)村貧困人口社會救助制度的權(quán)威性和公信度欠缺，救助工作實(shí)施面臨無法可依、無章可循的困境，缺乏必要的違規(guī)處罰條例，救助工作具有較強(qiáng)的任意性，是導(dǎo)致救助主體、救助對象、救助標(biāo)準(zhǔn)以及救助內(nèi)容不規(guī)范、甚至救助過程存在腐敗現(xiàn)象的法制性原因。
（五）農(nóng)村社會救助資金總量不足
經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是導(dǎo)致農(nóng)村貧困人口社會救助水平低的最根本原因。從理論上來說，社會救助的經(jīng)費(fèi)來源主要有政府財(cái)政、金融信貸、社會捐贈及社會救助基金等。首先，公共財(cái)政對救助領(lǐng)域的撥款總額明顯不足。依據(jù)各級政府為主、中央為輔的財(cái)政投入原則，地方政府承擔(dān)了大部分農(nóng)村社會救助的籌資責(zé)任。但自分稅制后，上級政府將財(cái)政權(quán)利逐步收回，而處理事務(wù)的權(quán)力往下轉(zhuǎn)移，基層政府的事權(quán)遠(yuǎn)超過其所實(shí)際掌握的財(cái)權(quán)，基層財(cái)政十分薄弱，難以支撐龐大的開支規(guī)模。另外，盡管國家財(cái)政在農(nóng)村救助領(lǐng)域的投入逐年上升，但由于不健全的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，使得各地區(qū)救助資金缺口仍然較大，難以發(fā)揮出理想的救助效果。再加上財(cái)政特有的預(yù)算、決算制度設(shè)計(jì)，使得財(cái)政撥款通常無法按時投入救助。其次，農(nóng)業(yè)稅取消后，原先的“三提五統(tǒng)”也隨之瓦解，基層政府的籌資能力顯著降低，農(nóng)村集體自有資金減少，集體經(jīng)濟(jì)更是形同虛設(shè)。再次，社會捐助的籌資力度明顯不足，無法有效彌補(bǔ)財(cái)政的空缺。這一方面是因?yàn)檎畬τ谏鐣栀浀亩愂照邇?yōu)惠力度欠佳，社會企業(yè)和個人捐贈在稅前沒有全額扣除，捐贈后稅收扣除的具體操作程序也十分復(fù)雜，且成本較高，嚴(yán)重打擊了社會捐助的積極性。另一方面，當(dāng)前企業(yè)和個人的主動捐贈意識較弱，政府的相關(guān)宣傳與號召力度不強(qiáng)，慈善事業(yè)在我國還未成體系。
由此可見，當(dāng)前我國農(nóng)村貧困人口社會救助主要依靠國家財(cái)政撥款，社會籌資可操作性較弱，再加上社會保障稅的缺失更加大了資金的缺口，導(dǎo)致農(nóng)村貧困人口社會救助除了農(nóng)村五保外，缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持，從而致使救助水平低下。
三、精準(zhǔn)扶貧視角下農(nóng)村貧困人口社會救助體系的優(yōu)化路徑
（一）樹立科學(xué)的救助理念
理念是行為的先導(dǎo)，優(yōu)化農(nóng)村貧困人口社會救助體系的首要環(huán)節(jié)便是要樹立科學(xué)的救助理念。現(xiàn)階段，無論是救助主體——政府，還是救助對象——貧困農(nóng)戶，他們對于救助的理解仍然停滯在傳統(tǒng)的恩賜層面，在這種思想的影響下，政府采取的往往是消極被動的救助方式，而農(nóng)民也只是帶著感恩、自卑的心理，被動的接受救助。然而，面對錯綜復(fù)雜的貧困現(xiàn)狀，這一救助理念已嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村貧困人口社會救助的運(yùn)行效果，務(wù)必轉(zhuǎn)變救助思想，加快樹立主動發(fā)展的救助理念指導(dǎo)科學(xué)救助。從政府來看，首先，要認(rèn)識到為公眾提供救助是政府的職責(zé)所在，明確社會救助與傳統(tǒng)救濟(jì)活動的區(qū)別，堅(jiān)持“以人民為中心”，積極施救；其次，精準(zhǔn)的把握當(dāng)前鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)際貧困狀況，樹立正確的貧困觀，主動為困難農(nóng)戶提供多種形式的救助，針對能力貧困、機(jī)會貧困的農(nóng)戶提供“造血式”的發(fā)展救助，從根本上幫助困難者減貧脫貧；最后，要充分意識到社會救助在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的作用，加快優(yōu)化農(nóng)村貧困人口社會救助體系為反貧困提供助力。從貧困農(nóng)民來看，一方面，要加強(qiáng)他們的公民意識與權(quán)利意識，正確的認(rèn)識社會救助權(quán)，徹底改變接受救助是受人施舍、踐踏尊嚴(yán)的心理，應(yīng)當(dāng)積極主動的維護(hù)這項(xiàng)權(quán)利；另一方面，要轉(zhuǎn)變“等靠要”的消極被動救助思想，通過政府關(guān)于農(nóng)村貧困人口社會救助政策的宣傳與詳細(xì)解讀，改變其過度依賴政府救助的錯誤觀念，增強(qiáng)自身社會責(zé)任感，預(yù)防“懶漢”思想，樹立積極發(fā)展自身能力以減貧脫貧的科學(xué)救助理念。
（二）健全社會救助相關(guān)法律體系
社會救助作為一項(xiàng)重要的保障與改善民生的政策制度，必須堅(jiān)持依法救助，這也是保證救助工作良性運(yùn)行與社會公平正義的前提。針對農(nóng)村貧困人口社會救助所面臨的法規(guī)制度欠缺的問題，政府應(yīng)當(dāng)盡快完善相關(guān)法律制度，從根本上規(guī)范救助工作的各個環(huán)節(jié)以及理順各救助主體的關(guān)系，增強(qiáng)社會救助的權(quán)威性與規(guī)范化，避免“人情保”“關(guān)系保”“騙保”等行為的發(fā)生，同時也是傳統(tǒng)恩惠型救濟(jì)向公民合法救助權(quán)利過渡的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為農(nóng)村貧困人口救助權(quán)的履行提供有力的立法支持。
因此，首先，務(wù)必要提高政府的立法意識，加快農(nóng)村貧困人口社會救助的立法進(jìn)程，在《社會救助暫行辦法》的整體框架的基礎(chǔ)之上制定《農(nóng)村社會救助法》，再促進(jìn)各項(xiàng)救助項(xiàng)目單行條例的出臺，確保整個鄉(xiāng)村地區(qū)貧困人口社會救助的科學(xué)性、計(jì)劃性、針對性，為救助工作的健康有序開展奠定堅(jiān)實(shí)的立法基礎(chǔ)；其次，要理順各立法主體之間的關(guān)系，以立法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)行政立法，著重注意其立法工作同社會保障其它法律法規(guī)之間的銜接，一方面要避免法律縫隙的存在，另外一方面要防止出現(xiàn)法與法之間的矛盾；然后，對于救助工作過程中所存在的違法違紀(jì)等行為，應(yīng)通過立法的方式制定相關(guān)的懲戒措施，做到“違法必究”；最后，政府也應(yīng)制定專門的法規(guī)條文以此保證社會組織參與救助的合法性和規(guī)范化。
（三）堅(jiān)持社會救助與精準(zhǔn)扶貧雙輪驅(qū)動
針對收入貧困問題，農(nóng)村貧困人口社會救助所實(shí)施的款物救助已基本上有效的滿足了困難農(nóng)戶的生存需求。但是隨著社會的進(jìn)步，農(nóng)村貧困現(xiàn)象發(fā)生了明顯的變化，能力貧困問題逐漸凸顯，貧困人口的需求呈現(xiàn)多樣化的趨勢，與單一的救助內(nèi)容相矛盾。因此，農(nóng)村貧困人口社會救助工作不得不隨著時代的變遷、救助需求主體的變化而采取多樣化的救助，政府應(yīng)加快建立以最低生活保障為核心，醫(yī)療救助、教育救助為兩翼，農(nóng)村五保、特困供養(yǎng)、災(zāi)害救助、住房救助、司法援助、心理救助、權(quán)利救助、臨時救助等為輔的多元綜合救助體系，并構(gòu)建有序的配套銜接制度，提高整體的救助能力。然后，在精準(zhǔn)扶貧的理念下，根據(jù)困難農(nóng)民的致貧成因和貧困程度，采取針對性的、精準(zhǔn)化的分級分類救助。例如，對臨時陷入貧困的人群實(shí)施生產(chǎn)保護(hù)性救助，對低收入人群實(shí)施生產(chǎn)扶持性救助，對長期陷入貧困的人群實(shí)施生活救助，對特困人群采取特困補(bǔ)助和集中供養(yǎng)的方式。這種依照以救助對象的需求為導(dǎo)向、按照不同救助對象的不同需要實(shí)施分類救助的方法，不僅能夠滿足貧困人口最基本的生活，而且可以很大程度的避免重復(fù)救助、遺漏救助，保證救助資源的有效性，還能夠預(yù)防貧困對象“福利依賴”的心理。另外，在實(shí)施救濟(jì)性救助活動時，還要堅(jiān)持與當(dāng)?shù)胤鲐氶_發(fā)工作進(jìn)行有序銜接，將“輸血式”與“造血式”救助結(jié)合起來，根據(jù)以“濟(jì)”為主、以“扶”為輔的原則，將社會救助的“保基本”與精準(zhǔn)扶貧的“促發(fā)展”相結(jié)合，充分發(fā)揮兩者扶貧救助的功能，加快精準(zhǔn)扶貧的步伐。
（四）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的貧困人口社會救助體系
針對鄉(xiāng)村貧困人口社會救助體系不規(guī)范、城鄉(xiāng)救助資源不均的問題，政府應(yīng)當(dāng)做到以下幾個方面：首先，應(yīng)規(guī)范救助對象的識別標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)瞄準(zhǔn)方法，將有限的救助資源傳遞到真正急需救助的困難人口手中，做到精確識別。一方面，對救助對象的識別指標(biāo)體系及家庭收入核實(shí)方法進(jìn)行規(guī)范，在技術(shù)上改善家庭收入調(diào)研方法，綜合評估農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)狀況，并把評估的結(jié)果同入戶調(diào)查、鄰里走訪、居民代表評議等結(jié)果相結(jié)合，掌握申請救助者的綜合狀況；另一方面，對救助對象的瞄準(zhǔn)程序進(jìn)行規(guī)范，制定嚴(yán)格的申請、審查、評議、公示等程序，避免救助流程混亂，確保識別過程的公平、公正與公開。其次，建立科學(xué)的救助標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，逐步縮小城鄉(xiāng)救助水平的差異，充分體現(xiàn)反貧困的功效。政府在確定救助標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)充分的考慮各村莊經(jīng)濟(jì)實(shí)力、基層政府的財(cái)政狀況和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的承受力度以及物價(jià)水平，同時在農(nóng)民人均消費(fèi)水平的基礎(chǔ)上計(jì)算出農(nóng)村居民最低生活需求標(biāo)準(zhǔn)，并且根據(jù)不同地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)水平制定出相應(yīng)的可操作化的最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)的參照系數(shù)。在此基礎(chǔ)上，各地政府再協(xié)同民政、財(cái)務(wù)、統(tǒng)計(jì)等部門共同制定一個科學(xué)合理的救助水平調(diào)整機(jī)制，努力推進(jìn)農(nóng)村貧困人口社會救助水平穩(wěn)步向全國平均救助水平靠攏，不斷統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困人口社會救助標(biāo)準(zhǔn)，這既可以維持貧困農(nóng)戶的基本生活，保證救助活動的公平性，同時能有效的預(yù)防因救助水平過高而導(dǎo)致養(yǎng)懶漢的現(xiàn)象。最后，依據(jù)權(quán)利公平與機(jī)會公平等原則，政府要加快城鄉(xiāng)貧困人口社會救助的銜接工作，逐步改變社會救助的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，大力推動城鄉(xiāng)一體化的貧困人口社會救助體系的進(jìn)程，使得全體貧困人口不再受戶籍的限制，平等的享受發(fā)展成果。
（五）健全統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社會救助管理體制
統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理機(jī)制是農(nóng)村貧困人口社會救助活動有效開展的基礎(chǔ)。因此，第一，要堅(jiān)持與完善“政府主導(dǎo)、民政主管、部門協(xié)調(diào)、社會參與”管理運(yùn)行模式，即在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各地民政部門負(fù)責(zé)綜合管理、協(xié)調(diào)工作，其他管理部門在權(quán)責(zé)界限清晰的基礎(chǔ)上，加大信息共享力度、加強(qiáng)協(xié)同合作，建立由政府、非政府組織、社會多方參與的系統(tǒng)化社會救助體系，統(tǒng)籌安排救助工作，實(shí)現(xiàn)各救助活動的有序銜接。第二，提升基層救助隊(duì)伍的整體水平。一方面要充實(shí)基層人員的數(shù)量，避免人手短缺的困境；另一方面，通過定期開展專項(xiàng)救助經(jīng)驗(yàn)知識講座以及加強(qiáng)與農(nóng)村救助相關(guān)院校的合作等方式，強(qiáng)化基層人員的救助能力；此外，逐步引進(jìn)專業(yè)的救助人員，提升基層救助隊(duì)伍的專業(yè)性。第三，利用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)農(nóng)村貧困人口信息數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管，健全救助對象及時退出機(jī)制，讓其他急需救助的貧困者有機(jī)會進(jìn)入，力圖做到“應(yīng)保盡保，應(yīng)退盡退”。第四，加強(qiáng)監(jiān)管，建立科學(xué)的責(zé)任追究機(jī)制。首先，要加大政府內(nèi)部的行政監(jiān)管力度，通過定時與不定時相結(jié)合的抽查方式對救助工作進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，將其結(jié)果納入到各級政府政績評估中，對救助過程中違規(guī)、違法行為進(jìn)行相應(yīng)的責(zé)任追究；其次，針對農(nóng)村貧困人口救助工作的運(yùn)作情況，進(jìn)行統(tǒng)一的定期公示，為社會監(jiān)督提供有效的信息來源；最后，主動引入第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)，保證監(jiān)管工作的客觀性。
（六）完善多元的貧困人口社會救助機(jī)制
農(nóng)村貧困人口社會救助是一項(xiàng)涉及面非常廣的系統(tǒng)性工程，只有在政府主導(dǎo)、社會參與的原則下，充分發(fā)揮各方的優(yōu)勢，共同參與救助，形成多元的貧困人口社會救助體系，才能維持農(nóng)村貧困人口社會救助工作的良性運(yùn)行，為精準(zhǔn)扶貧的開展提供有力的托底保障。一方面，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，加強(qiáng)財(cái)政投入。其一，政府要適當(dāng)?shù)脑黾訉r(nóng)村貧困人口社會救助的資金支持，調(diào)整其財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；其二，明確各級政府的救助責(zé)任，將社會救助的成效納入到相應(yīng)的績效考評之中，并完善同事權(quán)相對應(yīng)的財(cái)權(quán)分配機(jī)制，科學(xué)的確定籌資比例；其三，對于貧困區(qū)域，政府更要加大其轉(zhuǎn)移支付與政策傾斜力度,縮小區(qū)域間在救助資源方面的差異；其四，向社會公眾收取社會保障稅費(fèi)，適當(dāng)?shù)陌l(fā)放社會保障彩票，并設(shè)置專門的最低生活保障專項(xiàng)基金；其五，建立救助資金及時撥付機(jī)制，確保救助金發(fā)放的不間斷。
另一方面，強(qiáng)調(diào)社會參與，處理好政府與社會的關(guān)系。社會力量參與救助，能夠有效的彌補(bǔ)政府財(cái)力不足的缺口，形成多元的農(nóng)村貧困人口社會救助體系。因此，務(wù)必要理順政府與社會在救助活動中各自的職責(zé)關(guān)系，加強(qiáng)兩者之間的銜接工作。一要通過制定相應(yīng)的政策措施激勵社會公眾捐贈的積極性與規(guī)范捐助活動的開展，形成良好的社會互助氛圍，豐富和創(chuàng)新救助形式，并將這些捐助而來的資金全部納入當(dāng)?shù)厣鐣戎?jīng)費(fèi)管理機(jī)制中，不得挪為他用；二要大力培育與發(fā)展非政府救助組織，并在政策制度層面為社會組織參與救助提供有力的支持，積極的引導(dǎo)社會各方力量參與到農(nóng)村救助當(dāng)中，同時為了充分的發(fā)揮社會力量的優(yōu)勢，還應(yīng)對其進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管。
（作者胡揚(yáng)名系湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院教授；武穎君系湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院碩士研究生。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《廣西社會科學(xué)》2020年第1期）
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