在農(nóng)村還有5億口的情況下，農(nóng)村存在的不是無(wú)人種田的問(wèn)題，而是田不好耕種導(dǎo)致的農(nóng)民無(wú)法種田的問(wèn)題。隨著青壯年農(nóng)民外出務(wù)工和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化，社會(huì)各界都認(rèn)為農(nóng)村存在無(wú)人種田問(wèn)題。相關(guān)政府部門采取各種措施培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體來(lái)種田。政府將土地流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體反而使得農(nóng)民無(wú)田可種。并且，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體并不一定能夠解決種田問(wèn)題。從這個(gè)層面來(lái)看，真正的農(nóng)村無(wú)人種田問(wèn)題是政策帶來(lái)的，并不是客觀存在的。農(nóng)村原本有人種田，相關(guān)部門自認(rèn)為無(wú)人種田，采取相應(yīng)措施解決無(wú)人種田問(wèn)題，反而導(dǎo)致了真正的無(wú)人種田問(wèn)題。因此，真正的無(wú)人種田是一種政策性無(wú)人種田。
一、無(wú)人種田還是田不好種的問(wèn)題？
在城鎮(zhèn)化背景下，大量青壯年農(nóng)民外出務(wù)工。農(nóng)村出現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者老齡化現(xiàn)象和土地拋荒現(xiàn)象，社會(huì)各界都認(rèn)為農(nóng)村存在無(wú)人種田問(wèn)題，擔(dān)心國(guó)家糧食安全保障。事實(shí)上，農(nóng)民有耕種土地的積極性，農(nóng)村存在的是田不好耕種的問(wèn)題。田不好耕種主要有三個(gè)方面的原因。
一是土地細(xì)碎化。農(nóng)民的土地地塊小且非常分散。平原地區(qū)，農(nóng)民家的土地也要分散到四五塊。丘陵地區(qū)，農(nóng)民家的田塊要分散到十幾二十幾個(gè)地方，且每塊地的面積只有幾分，一塊地2—3畝都是少有的大田塊了。農(nóng)民耕種土地要付出很多勞動(dòng)，還非常麻煩。在農(nóng)業(yè)機(jī)械化快速發(fā)展的情況下，小田塊的土地雇請(qǐng)農(nóng)業(yè)機(jī)械的成本高且很難請(qǐng)到農(nóng)機(jī)手。
二是基礎(chǔ)設(shè)施不完善，農(nóng)業(yè)機(jī)械和現(xiàn)代技術(shù)難以使用。由于缺乏機(jī)耕路，農(nóng)業(yè)機(jī)械需要從其他農(nóng)戶的田里過(guò)路，就會(huì)產(chǎn)生很多矛盾。如果鄰居的水稻沒(méi)有成熟，農(nóng)業(yè)機(jī)械從他田里過(guò)路，需要進(jìn)行賠償。有的農(nóng)戶只能把農(nóng)業(yè)機(jī)械拆卸下來(lái)，抬到自己田里，等操作完以后再搬出來(lái)。水利是農(nóng)業(yè)的命脈。在山區(qū)和丘陵地區(qū)，過(guò)去的集體水利模式基本瓦解，農(nóng)民個(gè)體很難獲得水利灌溉。
三是土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模難以擴(kuò)大。農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工后將土地流轉(zhuǎn)給親友耕種。留守農(nóng)村的農(nóng)民耕種親友的土地也是相互插花、分散的，難以進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民耕種的土地越多，土地越分散，越不好耕種。在土地分散的情況下，水稻種植區(qū)，單個(gè)農(nóng)民家庭的種植規(guī)模上限是30-50畝。
盡管各級(jí)政府都非常重視農(nóng)業(yè)發(fā)展，向農(nóng)村投入大量財(cái)政資金支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，但是效果不佳。在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興上，地方政府關(guān)注的是一二三產(chǎn)業(yè)融合，關(guān)注的是旅游和高大上的產(chǎn)業(yè)，對(duì)農(nóng)民從事的普通農(nóng)業(yè)不感興趣。國(guó)家這幾年投入大量財(cái)政資金開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，每畝的投資標(biāo)準(zhǔn)有2000-3000元，有的地方高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。但是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)基本上都是在原來(lái)的基礎(chǔ)上小修小補(bǔ)，沒(méi)有解決土地細(xì)碎化問(wèn)題，農(nóng)業(yè)設(shè)施的使用效率很低，并未解決種田難的問(wèn)題。有的農(nóng)民甚至都不知道自己的土地上實(shí)施了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目。有的農(nóng)民認(rèn)為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的作用不大，不想要項(xiàng)目，項(xiàng)目落地困難。
二、60歲是種田的主力
當(dāng)前農(nóng)村種田的主力是60歲左右的農(nóng)民。60歲的農(nóng)民完全可以把地種好。湖北省沙洋縣2022年對(duì)全縣12個(gè)村的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行摸底，發(fā)現(xiàn)50歲以上的占比88.5%，60歲以上占比69%，70歲以上占比30%。
在農(nóng)業(yè)機(jī)械化快速發(fā)展的條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的重體力勞動(dòng)基本沒(méi)有了，60歲左右的農(nóng)民完全可以種好地。2021年全國(guó)農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率達(dá)72.03%，其中機(jī)耕率、機(jī)播率、機(jī)收率分別達(dá)到86.42%、60.22%、64.66%。60歲的農(nóng)民主要從事大田糧油種植，目前耕地、播種、施肥、收割、打藥、開溝等都能夠進(jìn)行機(jī)械化。很多地區(qū)都是使用無(wú)人機(jī)播種、施肥和打藥。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本沒(méi)有重體力勞動(dòng)，農(nóng)民只需要負(fù)責(zé)田間管理就可以了，老人都能夠負(fù)擔(dān)。
并且，60歲的農(nóng)民更有動(dòng)力耕種土地。60歲的農(nóng)民在城市中難以找到就業(yè)機(jī)會(huì)，正好可以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。盡管農(nóng)業(yè)收入不高，但是60歲左右的農(nóng)民基本上已經(jīng)完成人生任務(wù)，子女已經(jīng)結(jié)婚，沒(méi)有大額家庭開支，他們可以接受低于外出務(wù)工的收入水平。
隨著人的壽命延長(zhǎng)，60歲農(nóng)民的身體素質(zhì)都很好，感覺自己就是農(nóng)村中的壯年。60歲的農(nóng)民在心態(tài)上很年輕，沒(méi)有把自己當(dāng)老人，也沒(méi)有想著要退休。60歲的農(nóng)民還在想著不能天天無(wú)所事事，想著要怎么增加家庭收入。在人的壽命不斷延長(zhǎng)的背景下，我們或許需要重新定義誰(shuí)是老人。
三、小農(nóng)戶退出土地是被動(dòng)的
從我們的觀察來(lái)看，小農(nóng)戶在快速退出土地。不管是中部地區(qū)還是東部地區(qū)，這兩三年土地流轉(zhuǎn)率都在提高，而且土地更多地向市場(chǎng)主體集中。
小農(nóng)戶退出土地是被動(dòng)的。一個(gè)依據(jù)是小農(nóng)戶退出土地后并未增加收入。小農(nóng)戶留守在村莊耕種土地主要是因?yàn)殡y以在城市找到就業(yè)機(jī)會(huì)，退出土地后也不會(huì)進(jìn)城務(wù)工，而只能失業(yè)。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者分享了部分農(nóng)業(yè)利益，小農(nóng)戶獲得土地租金的數(shù)量肯定要少于自己親自耕種土地。并且，小農(nóng)戶不耕種土地后，需要花錢購(gòu)買生活物資，家庭生活的商品化程度就提高了，生活開支就增加了。
在全國(guó)農(nóng)業(yè)利潤(rùn)相同的情況下，農(nóng)民根據(jù)土地好種與否決定是否拋荒土地。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)一個(gè)規(guī)律，好種的土地都沒(méi)有拋荒，拋荒的都是不好種的土地。平原地區(qū)，耕種方便，水利條件好，基本沒(méi)有拋荒。丘陵地區(qū)，耕種不方便，水利灌溉更加困難，拋荒比較多。中部地區(qū)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，水田拋荒比例占比50%。我們調(diào)研了5個(gè)村莊，靠近湖邊的3個(gè)村莊，水利灌溉方便，都沒(méi)有拋荒?？拷竭叺?個(gè)村莊，無(wú)法進(jìn)行水利灌溉，都拋荒了。
四、政府介入推動(dòng)無(wú)人種田的實(shí)現(xiàn)
當(dāng)政府看到農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化、小農(nóng)戶退出土地以及土地拋荒現(xiàn)象時(shí)，就認(rèn)為農(nóng)村存在無(wú)人種田問(wèn)題，就鼓勵(lì)青年農(nóng)民工或者工商資本下鄉(xiāng)耕種土地。政策部門強(qiáng)調(diào)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，將農(nóng)業(yè)項(xiàng)目分配給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。這使得原本在種田的農(nóng)民喪失了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或者更加缺乏農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，土地更加難以耕種，產(chǎn)生了真正的無(wú)人耕種土地。這印證了無(wú)人種田的預(yù)言。
中部地區(qū)某縣2個(gè)村莊采取不同的做法，完全產(chǎn)生了不同的結(jié)果。該縣是平原地區(qū)，戶均土地面積11畝，戶均土地5.5塊。地方政府從2020年開始推動(dòng)“小田并大田”改革，結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)克服了土地細(xì)碎化和進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決了田不好種的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，A村一塊田最小的有5畝，最大的有81畝，平均一塊地有20—30畝。B村分田到戶時(shí)有4860塊土地，2012—2017年發(fā)展小龍蝦，農(nóng)民自發(fā)將旱地改為水田，通過(guò)自發(fā)調(diào)整和換地的方式將土地整合為2100多塊，2021年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)后土地塊數(shù)減少到492塊。2個(gè)村莊采取不同的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)配置方式，就產(chǎn)生了不同的結(jié)果。
A村將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)直接流轉(zhuǎn)給市場(chǎng)主體，導(dǎo)致本村農(nóng)民無(wú)田可種。A村土地確權(quán)面積6944畝，17個(gè)村民小組，570戶，2640人。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)以前，基本上都是農(nóng)戶自己耕種土地，自發(fā)土地流轉(zhuǎn)的面積不多。2018年開始推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，第一期有1900畝，涉及7個(gè)小組。2020年第二期高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，1100畝，涉及3個(gè)組。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過(guò)程中，村集體將土地收回村里進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)和規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了小田并大田。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)完成后，村集體傾向于將土地流轉(zhuǎn)給市場(chǎng)主體。2018年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)完成后有20%的農(nóng)戶退出土地，1900畝土地中，村集體自己種800畝，流轉(zhuǎn)出去1100畝，全部給外來(lái)的市場(chǎng)主體。2020年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)結(jié)束后，全村有50%的農(nóng)戶退出土地，農(nóng)戶不耕種的土地流轉(zhuǎn)給外來(lái)的市場(chǎng)主體。目前全村的種植戶有200多戶，其中本村的只有60戶，其他的都是外來(lái)的市場(chǎng)主體，面積最大的是稻蝦連種300畝。稻蝦連種的最優(yōu)規(guī)模是30—50畝左右，超過(guò)50畝就超出了普通農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)能力。
B村則將土地給本村農(nóng)民耕種，吸引了60多戶農(nóng)民回來(lái)種田。B村2021年開展土地整治工作，土地整治面積6000畝。土地整治前的土地流轉(zhuǎn)比例是62%，土地整治后土地流轉(zhuǎn)率下降到38%。原來(lái)種地的農(nóng)戶有430多戶，現(xiàn)在種地的農(nóng)戶有492戶。有60多戶農(nóng)民回來(lái)種地，在縣城兼業(yè)種地的有40戶左右，完全放棄打工、徹底回來(lái)的有20戶左右。種植戶全部是本村人，現(xiàn)在一戶一塊田，田塊最大的面積50畝，最小的面積10畝。村集體將種植面積低于10畝的農(nóng)戶的土地劃分到一塊，將10畝的田塊進(jìn)行分割，分配給他們種植。
從B村的案例來(lái)看，只要解決了田不好種的問(wèn)題，農(nóng)民就有種田積極性。在A村，當(dāng)?shù)胤秸嘤滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體來(lái)種田后，本村農(nóng)民就無(wú)田可種了。
五、農(nóng)民種田是否可以代際傳遞
有人還認(rèn)為，現(xiàn)在是年齡較大的農(nóng)民在種田，未來(lái)就會(huì)產(chǎn)生農(nóng)業(yè)后繼無(wú)人的問(wèn)題。相關(guān)部門加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，就是將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體作為農(nóng)業(yè)接班人。從我們?cè)谌珖?guó)的調(diào)研來(lái)看，只要田好種、農(nóng)業(yè)有收益，就有人返鄉(xiāng)種田。
農(nóng)業(yè)后繼有人主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是年齡較大的農(nóng)民工在城市難以找到就業(yè)機(jī)會(huì)，會(huì)返回到農(nóng)村。第一代農(nóng)民工的年齡都較大，部分農(nóng)民工在陸續(xù)返回村莊。如果土地好種，第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)的速度就會(huì)加速。B村解決了農(nóng)民種田難的問(wèn)題，就有60多個(gè)農(nóng)民工返鄉(xiāng)種田了。當(dāng)然，農(nóng)民工可能是返回縣城，一邊打工，一邊種田。等時(shí)機(jī)成熟后，就徹底返回農(nóng)村。
我們?cè)谌珖?guó)調(diào)研中，遇到很多農(nóng)民工返鄉(xiāng)的案例。B村做完高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)后，有一個(gè)農(nóng)民在外地開餐館，這幾年餐飲行業(yè)形勢(shì)不好，他的年齡也較大了，就返回農(nóng)村耕種土地了。
另一方面，如果越來(lái)越少的農(nóng)民工返回農(nóng)村，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的土地規(guī)模可以擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)總收入會(huì)增加，就會(huì)吸引農(nóng)民返回農(nóng)村耕種土地。很多農(nóng)民不愿意耕種土地是因?yàn)闊o(wú)地耕種。如果村里有足夠的土地耕種，農(nóng)民何必到城市去打工呢？如果種地的農(nóng)民越來(lái)越少，農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模就可以擴(kuò)大，可以獲得不低于外出務(wù)工的收入，就有農(nóng)民回村種田。
只要農(nóng)業(yè)收入不低于外出務(wù)工收入，年輕人也愿意留在農(nóng)村種地。B村的農(nóng)業(yè)是稻蝦連種，畝均農(nóng)業(yè)收入較高。根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的說(shuō)法，種植10畝地以上就可以過(guò)日子，30畝以下還需要打零工，種植30畝以上就可以不用打零工。一個(gè)村民小組長(zhǎng)60歲左右，原來(lái)耕種了23畝地。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)結(jié)束后，他流轉(zhuǎn)了部分土地，耕種面積有50畝地，分為2塊，土地平整，基礎(chǔ)設(shè)施完善。50畝稻蝦連種，每年收入20萬(wàn)元左右。他的兒子26歲，在深圳打工，每月收入6000-7000元。這個(gè)收入水平，在深圳很難存下來(lái)錢，更加難以在城市扎根。他的兒子就回到農(nóng)村耕種土地。這個(gè)小組長(zhǎng)目前主要輔助兒子種地，要將自己的產(chǎn)業(yè)傳遞給兒子。
六、如何利用好土地二輪延包政策
我國(guó)的土地承包政策向來(lái)強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民的利益，試圖通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定乃至土地確權(quán)保護(hù)農(nóng)民利益。在分田到戶初期，土地的質(zhì)量有差異，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平較低，土地分散承包有一定的合理性。當(dāng)前階段，土地質(zhì)量的差別在縮小，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平在提高，繼續(xù)延續(xù)這種分散承包格局已經(jīng)嚴(yán)重不符合生產(chǎn)力發(fā)展要求。土地承包政策強(qiáng)調(diào)通過(guò)土地確權(quán)的方式保護(hù)農(nóng)民利益，將分散、細(xì)碎的地塊都固定化了，反而導(dǎo)致土地?zé)o法耕種。這就是一個(gè)悖論，強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民利益的土地政策反而導(dǎo)致了農(nóng)民利益損害。
當(dāng)前我國(guó)正在開展二輪延包政策，可以結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)開展“小田并大田”改革，推動(dòng)土地按戶連片承包。我國(guó)在“十二五”和“十三五”分別建成4.03億畝和8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的基礎(chǔ)上，2022年建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，“十四五”提出到2025年建成10.75億畝集中連片高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)可以解決土地質(zhì)量、農(nóng)田設(shè)施的差異問(wèn)題，解決田不好種的問(wèn)題，可以為土地按戶連片承包提供條件。村集體可以在保持土地承包面積不變的基礎(chǔ)上集中連片分配土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，即“不動(dòng)面積，動(dòng)地塊”。在平原地區(qū)，可以采取“一戶一塊田”的做法分配土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在丘陵地區(qū)，地塊有落差，土地平整成本太高，做不到“一戶一塊田”，就可以采取“一戶多塊、地塊連片”的做法。在丘陵地區(qū)，只要將農(nóng)民分散的地塊集中到一個(gè)位置，也能極大地方便農(nóng)民種田。
當(dāng)前階段，土地二輪延包除了要強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民的土地面積不變之外，還要著力于解決田不好種的問(wèn)題，才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的利益的保護(hù)。
(作者系中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院副教授。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新鄉(xiāng)土 微信公眾號(hào)）
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