從農村扶貧網格化治理迭代升級到鄉村發展網絡化治理
——陜西漢陰縣“321”基層治理的創新路徑
黨的二十屆三中全會的決議強調要完善黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，完善多主體參與的共建共治共享的社會治理制度，推動治理重心下移。陜西漢陰縣自2014年起逐步探索構建了富有特色的“321”基層治理模式，產生重要影響。新形勢下，漢陰縣“321”基層治理模式在運行和發展過程中也面臨著新任務、新挑戰與新機遇，漢陰縣推動農村扶貧網格化治理向鄉村發展網絡化治理迭代升級，從平面性質、單向度的網格化治理，拓展到立體化、互動性質的網絡化治理。鄉村發展網絡化治理在強化多級網格全面覆蓋的同時，拓展其對農村居民發展性需要和社會服務性需要的回應性，將多元市場主體、社會主體帶入鄉村發展網洛中，促進不同主體之間的多向互動，并且強化核心部門的平臺性、機動性、整合型與法治化，以開放式、包容式理念為基層治理賦能。
一、農村扶貧網格化治理的實踐探索
基層網格化治理在中國最早用于社會治理領域。由于貧困治理的多維性和復雜性，為了實現“一個也不掉隊”的精準脫貧目標，網格化治理作為精準扶貧的一個重要手段而被廣泛使用。一方面，廣泛收集貧困人群的信息，根據一定標準將其進行分類，從而建立精準的貧困信息系統；另一方面，根據幫扶干部的能力和意愿分派其負責相對應的貧困人口，通過經常性走訪掌握相關人員的最新發展動態，對于符合政策的人員及時上報、全面落實，從而提升相對貧困治理的精準化和實效性。自2014年至今，陜西省漢陰縣聚焦消除絕對貧困、改善基層治理，逐步健全縣域基層治理體系，有效調動基層幫扶人員資源，形成了富有特色的“321”基層網格化治理模式。脫貧之后，面對鄉村發展新形勢與新任務，這一網格化治理面臨諸多挑戰，亟需迭代升級，為縣域社會發展網絡化治理水平提供新的支撐。
（一）“321”基層治理模式的緣起
漢陰縣原屬國家扶貧開發工作重點縣，脫貧攻堅時期貧困人口相對較多，為了實現精準幫扶的目標，漢陰縣按照地形和戶數分布，將村按片、組、院落分為一、二、三級網格，每個三級網格為20至30戶、60至100人，村支書任總網格長，村、組干部和黨員、人大代表、中心戶長分別擔任三級網格長。“三線”和實現管理網格化、服務精細化取得了一定的社會成效，隨后增加了以村級黨組織為核心的“自治平臺”，“321”基層治理模式就此誕生，并至今不斷在漢陰縣基層治理工作中發揮作用、持續迭代。
（二）“321”基層治理模式內容
漢陰“321”基層治理模式的核心做法可以概括為“三線兩化一平臺”，即編織黨員聯系群眾、人大代表聯系選民、中心戶長聯系村民“三線”紐帶，以管理網格化、服務精細化“兩化”為路徑，建立一個高效治理“平臺”為保障的治理體系。
依托“三線”聯系群眾。“三線”即黨員聯系群眾、人大代表聯系選民、中心戶長聯系村民。首先，黨員聯系群眾，構成鎮黨委→黨支部→黨小組→黨員→群眾的組織架構，負責宣傳黨的方針、政策和法律法規；聽取收集群眾建議意見；幫助解決實際困難；增強黨群凝聚力。其次，人大代表聯系選民，構成鎮人大主席團→代表小組→代表工作室→人大代表→選民的組織架構，負責廣泛征求選民意見；為群眾排憂解難；履行代表職責；增強代表制度執行力和公信力。最后，中心戶長聯系選民，構成鎮政府→村委會→中心戶長→村民：的組織架構，負責協助鎮村做好信息收集、政策宣傳、糾紛調解、治安聯防等工作；為貧困群眾、鰥寡孤獨等特殊群體提供幫助。
推動管理網格化和服務精細化的“兩化”目標實現。將全縣劃分為若干個基礎網格，每個網格配備網格員，實現網格內人員、資源、服務事項的信息化管理，再依據群眾家庭經濟收入、家庭結構等情況，將村民劃分為放心戶、關心戶和連心戶，實施“綠黃紅”三色管理，提供有針對性的服務。
搭建“一個平臺”匯集基層治理的信息。依托信息系統和手機APP，建設縣級“321”大數據中心，與全縣各鎮、村（社區）的綜治中心及信息中心全面對接，構建起多方主體參與的基層高效治理“大平臺”。這一平臺的數據支撐來自“三線”人員手機APP和“321”基層治理信息系統等信息化平臺，能夠有效實現信息多跑路、干群少跑路的目標，提高基層治理的效率和水平。
（三）“321”基層治理模式效能
一是壯大了基層治理力量。充分調動經濟組織、社會組織、黨員、人大代表、中心戶長、鄉賢能人、群眾等各方力量，各村（社區）的“治理者”數量由過去的5-7名村“兩委”成員擴充為50人以上，全縣共選配3666名三級網格長，基層工作力量得到充實。二是推進了數字漢陰建設。全縣10個鎮，160個村（社區）同步建立“321”信息中心，實現縣、鎮、村三級互聯互通。通過綜治APP可即時與網格員進行視頻連線，實現了點對點交流互動、調度指揮，有效提升了網格信息采集更新、平安檢查巡查、網格居民走訪服務工作質效。三是提高了循證決策能力。通過321數據信息中心對“三線”人員、網格員采集上報的各類基礎信息及各行業部門相關數據進行處理分析，形成分析研判報告，為基層治理決策提供科學依據，形成用數據說話、用數據管理、用數據決策的基層治理新機制。
二、新形勢下基層治理面臨的新任務新挑戰
隨著鄉村社會經濟結構的改變和現代化建設新征程各項事業的新的發展，當前“321”基層治理模式面臨新任務、新機遇和新挑戰，需要在新形勢下實現進一步迭代升級。
（一）如何應對網格化治理成本提升
脫貧攻堅期間，網格員工作成本由于脫貧任務的政治性而被隱藏（或者暫時性承受），脫貧后，漢陰縣網格化治理的成本不斷顯現并直線上升，每年網格員運營管理費用約400-500萬元，造成縣政財政壓力。網格化治理需要增加大量的網格員人力和物力。多樣化的治理任務需要選配更多的網格員，以保證定期入戶走訪和及時提供幫助、服務，提升基層群眾的滿意度。此外，“一平臺”需要良好的技術條件作為支撐。數字平臺建設迭代升級需要開發新的系統模塊、提升數據整合共享水平等。可見促進這一高效治理平臺的創新升級，所需財政投入量較大。
（二）如何拓展網格化治理功能定位
脫貧攻堅時期，通過網格劃分明確了網格長、網格員的具體管理區域、管理人口、工作職責和任務分工，實現了對貧困人口“全網覆蓋、責任到人、分工明確、一包到底”的工作機制。明確包聯對象，因戶因人精準施策，按要求進行鞏固幫扶，借助政策解決群眾困難。脫貧攻堅的工作任務和標準都比較明確。而當前國家治理的中心任務已經從消除絕對貧困和保障人民群眾生命安全轉向為經濟發展和繁榮服務。在這一背景下，321基層治理模式也需要聚焦發展目標與形勢的轉變，使基層治理模式在服務市場和社會主體經濟發展需求方面發揮更多作用。在新的治理情境下，網格化治理的功能定位如何拓展？
（三）如何適應縱向組織機構的變革
新一輪機構改革后，中央社會工作部統籌推進黨建引領基層治理和基層政權建設，將有效解決基層治理中的突出問題，全面提升基層治理成效。然而，當前漢陰縣基層治理模式中，社會工作部組織力量和發揮作用仍需要進一步提升。漢陰縣社會工作部如何以321基層治理模式為抓手，進一步統籌社會工作需要團結的主體力量，進一步培育縣級社會工作人才隊伍、社會組織、行業協會商會，加強新就業群體組織、民營企業黨建工作，實現各領域快速反應，仍需探索。
三、從“網格化”到“網絡化”： “321”基層治理的迭代升級
面對國家治理中心任務轉向、運行方式變化和組織機構變革等治理背景的變遷，如何實現以反貧困為中心的幫扶治理向鄉村振興發展型治理的過渡轉型，漢陰縣積極謀劃“321”基層治理的創新，推進“網格化”向“網絡化”迭代升級。從平面性質、單向度的網格化治理（grid governance），拓展到立體化、互動性質的網絡化治理（network governance）。網絡化治理包含著多重涵義：一方面，強化多級網格全面覆蓋，拓展其對農村居民需要的回應性，包括發展性需要和社會服務性需要，將市場主體（鄉村振興公司、強村公司、合作社等）、社會主體（社會組織、社會企業等）多元治理主體帶入發展網洛中；另一方面，強化網絡化功能，加強不同主體之間的多向互動聯系，特別是強化核心部門的機動性與平臺性、整合性與法治化。
（一）“3”，變三為眾，拓展黨政部門、市場主體和社會三大方面多元主體參與基層治理格局
首先，加強黨組織對基層治理的全面領導作用，明確各級政府部門職責，推進協同工作機制，并根據不同村社的特點，差異化發揮黨政部門組織對特定基層治理的特色作用，提高公共服務的針對性。其次，培育縣鄉村振興公司，推動國企帶鎮村，鼓勵國有企業帶動民營企業參與基層治理，引導企業主體在基層治理中發揮服務作用，支持企業發展和社會責任項目。第三，拓展社會大眾參與基層治理實踐有效路徑，激活多元主體力量，建設居民議事平臺，完善志愿者服務機制。
（二）“2”，建設政府服務下行和民意表達上行渠道，構建雙向互動的治理邏輯和模式，實現服務精準高效化、民意表達常態化
一方面，需要強化基層治理服務理念，將目標從“維護社會穩定”轉變為“打造優質服務、滿足公眾需求”，推動網格員角色向服務者轉變。另一方面，需要暢通基層信息反饋渠道，增設自下而上的群眾建議和反饋機制，依托大數據平臺分析基層服務需求。
（三）“1”，強化一個基層治理的樞紐，以提升服務質量為導向，促進網格員優化配置、數據資源整合共享、社會工作服務專業化
首先，以縣委社會工作部為基層治理政治樞紐，培育和打造一兩個社會工作專業服務機構，引導人力和組織資源流向基層治理，形成一支能快速反應、靈活高效機動、服務基層社會治理的社會工作隊伍。其次，充分利用現有科層體系，進行網格的再劃分和網格員的優化配置，既保障網格員工作的主動性和積極性，又可保證公共服務的質量、促進群眾獲得感和幸福感的提升。最后，以社會公共服務需求為導向，拓展大數據平臺的功能，提升數據整合共享水平，建立公共數據目錄，強化數據縱向互通和橫向整合，提高數據利用率和平臺服務能力。
作者系中國農業大學國家鄉村振興研究院副院長、人文與發展學院教授；來源:《中國鄉村發現》2025年1期
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