黨的二十屆三中全會又明確提出鞏固和完善農村基本經營制度。有序推進第二輪土地承包到期后再延長三十年試點，深化承包地所有權、承包權、經營權分置改革，發展農業適度規模經營。遵循這樣的原則和要求, 結合農村一線工作實踐，提出“統分”并存、聚“分”強“統”、聯“權”連田的三輪土地承包模式的構想，意在平穩開啟三輪承包，推進農民土地承包權分配規范化、公平化、長久化。
一、二輪承包背景下的現實拷問
農戶獨立種田越來越少--未來誰種田?隨著農民年齡增長、種田體力減弱的客觀限制，作為獨立個體種田的農戶越來越少，且呈高齡化種田趨勢。就隨機調查村看，50歲以下真正種田僅幾人，而新一代青年人種田的更是鳳毛麟角，種田主體呈現“斷層”狀態。同時，隨著城鎮化推進，進城入鎮居住的農民越來越多，就黃尖鎮而言，2020一2021兩年進城入鎮拆房戶達2000多戶，加劇了農民脫離農業生產一線。顯然,農田向少數人群集中成了必然的趨勢，種田大戶、家庭農場、專業合作社等新型農業主體應運而生。據統計，僅黃尖鎮家庭農場等新型農業主體注冊數達135家，共種了42100畝田，占總承包面積62%。未來農業將是新型農業主體唱主角，單戶耕種成配角，且呈減少趨勢。一些專家提出“聯戶”承包形式，在實踐中，將受到農戶各自出力、出資、種植習慣、作物差異、收益分配等多種因素制約而難以為繼。
農田零碎化阻礙了現代農業發展--未來怎種田?二輪承包分田到戶模式，最大的不足是導致土地零碎化。就隨機抽調村新閘而言，全村共有田塊達2142塊，戶均2.76塊。新型農業主體種植少則幾百畝田，多則幾千畝田，農業機械化種植和現代科技成果的運用，成了他們必然的選擇。事實上，就我們蘇北地區主要農作物生產過程，從種到管、從收到貯基本上實現全流程機械化作業，極大地提高了生產效率。因而“小田并成大田”成為現代農業的客觀需求和必然趨勢。
村委員會“統”的功能嚴重弱化--未來誰管田?自家庭聯產承包責任制后，村集體統一經營功能因生產經營重心向家庭承包經營層轉移，受村集體“人財物”因素的制約，導致村集體“統”的功能弱化。《土地管理法》明確規定:農民集體所有制的土地依法屬于村民集體所有,由村集體組織或村委會經營、管理。這就表明三輪承包村委會依舊是村集體土地所權者。2016年國務院頒布《關于農村土地所有權承包權經營權分置辦法》，2021年農業部1號令《農村土地經營權流轉辦法》，都為村委會流轉農民土地承包權留下了合法空間，也賦予了村委會“統”的渠道和內容。
農戶自主無序流轉承包地--未來怎管田?2003年執行的土地流轉法，農民可根據自己情況有了新的選擇，有的流轉給村委會，有的流轉給種田大戶，有的流轉給家庭農場，呈無序混亂狀態，也導致了少數流轉戶和老弱病殘戶的利益不能長期穩定保證，因土地流轉產生的糾紛屢見不鮮。隨著時間的推移，農民不能種田了，流轉戶將越來越多。有序管理土地流轉要作，成了村委會回避不了的客觀事項, 村委會應當主動作為，集流轉戶的經營權于村名下，成為流轉戶的土地“管家”，從根本上保護流轉戶權益。
二輪承包的“后遺癥”不容回避--承包權公平誰來維護?
一二輪土地承包，以“農戶”為單位進行承包，“生不添死不減”政策的不公平性日漸顯現，已造成承包權該退的退不出、該進的進不了的客觀現狀，顯現十分明顯的貧富不均，有的人家又2一3人種10多畝田，有的人家5一6人只種4一5畝田。更為明顯是，在二輪承包開始后出生的小孩，到二輪承包結束已是30歲青壯年了，如果三輪承包政策不作調整，就意味著身為農民一輩子也沒有土地承包權；而另一面，有些老人在二輪承包過世，甚至出現“絕戶”，其名下的承包田，村集體也因多種因素無法收回，一戶收不回，則戶戶收不回。承包權進退機制不明確，引發的相對不公平矛盾日漸加重將集中在三輪承包前爆發，必須引起高度重視，選擇適合三輪承包的權益進退機制成為刻不容緩的現實問題。
二、三輪承包的政策要求
必須保護農民土地承包權存在。習近平總書記強調：農村土地第二輪承包到期后再延長30年，這是保護土地承包關系長久不變的重大舉措，要嚴格保護農民承包權，任何組織和個人都不能取代農民家庭土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農民的承包權。
必須堅持保護農民利益不減。“民為邦本、本固邦寧。農民是農村土地制度的主體，農民因年老或其他原因不種田或種不了田，面對這一客觀形勢，如何保證農民利益不減?實踐證明，只有村集體組織才能有效避免農民土地流轉過程中出現的風險，才能從根本上保證農民利益不減。“離”地農民能否平穩獲得保障，是檢驗三輪承包模式革正確與否的標尺。
必須堅持農村基本經營制度不變。習近平總書記指出，必須堅持和完善農村基本經營制度，決不動搖。這不是一句空口號，而是實實在在的政策要求，就是要堅持集體所有，堅持家庭承包，堅持穩定農村土地承包關系；農村土地農民集體所有，是農村基本經營的“魂”；集體土地承包權屬于農民家庭，是農村基本經營制度的根本。
必須堅持發展壯大集體經濟。家庭承包經營后，農村集體經濟組織逐步退出農業生產活動，未能找到清晰的功能定位和有效的運轉形式，村集體“統”的功能弱化。在現實需求中，只有發揮村集體組織的“統”的作用，將分散的土地經營集中起來，實現規模經營，建立適應市場需求、適應現代農業機械化、科技化需求的土地經營權能,才能不斷增強村集體組織的向心力，成為鄉村振興的“主心骨”。村集體經濟強大了，為民辦實事和民生問題才能落到實處，農民才能從中受益。
必須構建農民權益調整機制。順應農民需求的三輪承包模式，才能處理好農民與土地的關系，才能使土地制度保持活力。一二輪承包權益的進與退呈現僵硬死板狀態,三輪承包應保證農民承包權益進得了也退得出。因此，三輪承包必須建立權益調整機制。
三、三輪承包建模設置分析與結論
要尋找到合適三輪承包模式，解決好未來誰種田與怎種田、誰管田及怎管田等問題，必須進行承包關系各要素之間的分析:
農民：“耕者有其田，非耕者有其權”。愿意種田的，保證一塊好田種植，改變過去一戶多田現狀,自行收益；不愿意種田或不能再種田的，有穩定的合適的收入予以保障。由此可見，未來農民可分為兩類：一類種田的，另一類不種田的，也就是流轉戶， 這種結構仍然符合“統分”結合的雙層經營體制。
土地：實施土地承包權和經營權分離，對應未來兩類農民的承包土地，也可劃成兩塊：一塊是農民仍然自種的，設為自種區；一塊是農戶流轉的，設為流轉區。流轉區土地的經營權由村集體回購（流轉）統一經營，村委會將面臨兩個問題需要解決：一是解決土地零碎化的問題。必須進行土地統一平整，聚小田并大田，土地向條田化、高標準農田化轉變，以適應農業機械化需求。二是解決土地種植問題。村委會不可能再集體種植所流轉地塊，必須面向新型農業主體，公開發包，確定種植主體。土地經營權向村委會聚集的過程，實際上是一個不斷聚“分”而強“統”的過程，也是村委會在聯“權”的基礎上再連田的過程。顯然, 聚“分”強“統”是順勢而為，“聯”權連田是聚“分”強“統”的核心和結果。
新型農業主體：依據村委會公開發包，向村委會交納土地承包金，獲得流轉區土地經營權，通過機械化、科技化成果的運用，提高土地利用效率。新主體的出現既適應了農民不能再種田的需求，又解決了村集體大面積土地種植難的問題，成為聯結農民與土地的新紐帶。在實際調查中，發現新主體也樂意接受與村委會建立一對一的承包關系，也不太愿意與農戶直接流轉土地，以減少各類矛盾糾紛。
農民與土地關系：由相互依存關系的的契約關系向權益關系轉變，實現農民有形的“地”向無形的“權”轉變，農民憑承包面積享受權益，無需實際勞動，把不便不愿不能再種田的農民從土地上“解放”出來。
村集體：村集土地承包經營權于名下，統一發包于各類新主體，實行抵押種田，確保流轉農戶收入不因市場或人為因素受損，成為農民的“賬房先生”；同時土地平整的溢出效益，也壯大村集體經濟，成為農村高質量發展的“主力軍”。
權益調整：農民因政策性、市場或自身因素權益發生變化時，村集體以“動賬不動田”、“動田不動賬”、貨幣化結算等辦法實現權益調節平衡。即便個別農民土地流轉后又想種田，在自種區和流轉區都可實現權益進入，優先在自種區安排。
通過分析，可以看出三輪承包選用“統分”并存、土地分置、聚“分”強“統”、聯“權”連田的模式是順應民意、順應現代農業需求、順應時代發展的現實之舉。
四、三輪承包操作模式的重點管控
建立人在權在的承包權進退機制必須堅持“三公”原則。“生不添死不減”這個“老”政策一執行就是四十年，制定政策的背景、目標、對象已發生了深刻的變化，加之各種惠農政策的交織影響，可謂世殊時異，其結果已造成承包“苦樂不均”兩極分化的局面, 持續加劇著“人地”矛盾。顯然，“老”政策已不適應農村實際需求。在遵循農村“三不變”的前提下, 依據人的生命特征，構建“人在權在、人不在權不在”的農民土地承包權進退機制, 從人的本源上理順農民與土地的關系，該進則進，該退則退，建立起更符合農村實際、更貼進農民需求、更能支撐未來的農村土地權進退機制是現實選擇。
在實際操作中必須堅持公開公平公正原則，抓住三個關鍵環節推進。一是基礎數據摸清環節。按戶摸清自1998年以來出生人數、死亡人員、婚進婚出人員承包權、已滿16周歲人員比對、本小組承包面積、二輪承包各戶基數等核心基礎數據，這些數據直接關系到農戶承包權益的公平，必須弄清弄實這些基礎數據。數據越準，矛盾就越少，田塊調整量就越小。二是承包權益退出環節 。客觀地講，清理死亡人員退岀土地承包權，于理于法是可行的。但在實際工作中往往存有難度，對于這個問題的處理：要堅持退出進入同步。自1998年以來出生與死亡及其他情況的，該進則進，該退則退，一把尺子公平處理；要建立農民承包權益退岀撫恤機制。按已故農民承包權益給予1一3年的補償，體現對農民的尊重，推進已故農民權益退岀；要開展細致思想工作。從理從法角度，充分開展思想宣傳工作，切實消除農戶顧慮，主動退出權益。三是穩定風險管控環節。農村推行土地制度改革，涉及千家萬戶，面廣量大，情況復雜，如不謹慎推行，必將引起農村不穩定風險。因此，推進過程中必須堅持公開、公平、公正原則，才能有效控制穩定的風險。
聯“權”必須關注三類對象。土地流轉必須尊重民意，堅持農民自愿，不搞行政命令，不強行推進，不搞任何違規形式干涉群眾意愿,一律用協議的形式將農民土地承包權固定下來通過有償、合法的行徑轉讓于村集體名下。在實際操作中尤為關注三類群體:一類是老弱病殘戶。這類人因年老體弱不便、不能再種田，要確保他們承包權在特定情況下有效延續，是合法、公平、得民心之舉，村委會必須確保他們利益不因年老而減少。一類是“新生代”。這類人員伴隨著二輪承包成長起來的“新一代”青年人對種不種田持無所謂態度，但他們對應享受的權益---土地承包權仍要爭取，貨幣結算權益是他們的主要選擇。因此，對主張承包權益的農民可一律推行貨幣化結算，按其應享有的承包面積結合市場價格逐年結算。貨幣化結算是承包權益調節的潤滑劑和衡壓器,靈活使用可以有效促進三輪承包穩步推進。一類是邊遠戶。無論這類人員土地流轉還是不流轉，在并大田過程中,都要采取合理有效措施保證他們的利益不受損失。
連田必須嚴把三個關口。一是自種區安置選擇關。從當前農村現狀看，經營權流轉戶遠大于自種戶。因此，工作的重點必須放在自種戶這個“小頭”上。在統計仍自愿種植戶數的基礎上，如何將自種戶多塊田并為一塊田？如何贏得自種戶自愿調田并田？如何讓自種戶滿意自種區?解決這些問題必須要站在自種戶角度去進行擇決，要切實考慮到自種戶方便種植和利益需求。自種區“小頭”安置好，流轉區“大頭”迎刃而解,將平穩順利推進三輪承包。二是溢出面積把控關。村委會對流轉田塊進行平整，一般平整后面積大于流轉戶的總承包面積。根據實踐經驗，一般溢出率在8%-10%左右，溢出面積發包收入雖然不算太大，但可以很好發揮調劑、激勵、引導作用，推進土地承包權加速向村委會聚攏。可用作流轉戶“二次分配”，增加流轉戶收益，也可用作已故老人權益退出進行補助。三是發包田塊抵押種植關。村委會對平整后的大田條田，應根據相關規定，在鎮或縣區相關平臺分塊分區域公開發包，對發包田塊種植主體資信程度嚴格把關，必要時可委托第三開展經資信調查。必須實行抵押承包種田和中標面積總量適度控制，確保選擇到經濟實力雄厚、信用程度高的主體種植流轉田塊，確保流轉戶收益不受種植主體的市場風險的影響，使村委會成為流轉戶靠實放心的“娘家人”。
流轉發包必須加固三道防線。 由于不可控的自然風險和政策風險以及新技術運用的相對風險，導致新型農業主體在經營過程中出現經營風險。雖然有承包金抵押，但不足于長期緩解平抑市場風險。如果流轉農戶不能從村委會定期領取土地轉讓金，則必將影響農村的穩定。因此，村委會必須引導新型農業主體主動控制風險意識的增強，除了積極參加農業保險，用保險的手段來提升抗御風險的能力外, 還要增加風險管理措施。一是多元化經營。新型農業主體可以通過開展多元化經營，降低對單一農產品的依賴，分散市場風險。二是參與農業產業聯盟。動員新型農業主體主動參與市、區農業產業聯盟,從生產資料采購、市場營銷信息、農技農機服務、農產品加工、品牌創建等諸多方面推行信息互通,強強聯合，增強抗擊風險能力。三是加強農業高新技術成果運用。新型農業主體往往呈現年輕化、知識化、專業化等優勢和特點，是農村高新農業農機技術運用的主體，也是農村發展新質生產力的主體，新型農業主體采用先進的農業生產技術和管理方法，提高農產品的質量和產量，達到降本增效的目的。這也是新型農業主體抗擊市場風險的核心手段和保障措施。
總之，聚“分”強“統”,體現農民承包權不變，保持了“統”“分”的雙層經營體制；聯“權”，側應當了農民需求，增強村集體統的功能；連田，保證了農民利益不減，奠定了新質生產力發展基礎，適應了現代農業發展需求；自種與流轉分區設置，為農民權益進出預留了渠道和空間，保證了農村的穩定，體現了土地制度的活力。
作者系江蘇省鹽城市亭湖區黃尖鎮政府工作人員；來源:《中國鄉村發現》2025年1期
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