2025年中央一號文件聚焦農村改革，是貫徹落實黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，對新形勢下“三農”工作特別是全面深化農村改革的再部署，為當前及今后一個時期“三農”工作提供了政策指引，為開創鄉村全面振興新局面注入了新動能。
一、堅持守正創新：制定一號文件的“變”與“不變”
2004-2025年，中央連續22次發布以“三農”為主題的一號文件。這些文件都強調了“三農”問題在國家發展全局中的重要地位，為各個時期的農業農村發展提供重要政策指引，有力推動我國“三農”工作取得歷史性成就。
縱覽22個一號文件，內核精神有3個“不變”。一是重視“三農”的戰略不變。黨中央對“三農”問題高度重視，無論外部環境如何變化，都始終將解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。二是一心為民的初心不變。黨中央始終把農民的利益放在重要位置， 2004年的文件主題是“促進農民增加收入”，此后歷年文件都積極謀劃政策舉措，千方百計讓廣大農民生活更紅火。三是守牢底線的思維不變。文件在不斷重申保障糧食安全、嚴守耕地紅線的同時，近年來還將鞏固拓展脫貧攻堅成果，不發生規模性返貧作為鄉村全面振興的底線任務。
22個一號文件，隨經濟社會發展也有變化。一是思維理念不斷深化。早期文件主要聚焦鞏固農業基礎地位、農民增收等議題。隨著經濟社會發展，新發展理念不斷融入政策體系。如，2016年一號文件提出用新理念破解“三農”難題，追求全面協調可持續發展，2024年一號文件提出統籌新型城鎮化與鄉村全面振興，彰顯了城鄉融合發展的理念。二是政策布局不斷更新。我國在不同發展階段面臨的形勢不同，“三農”政策重點也隨之調整。如，2004年為應對糧食產量下滑，推出支持糧食增產的系列舉措；2018年響應黨的十九大精神，部署實施鄉村振興戰略；2023年按照黨的二十大精神，圍繞農業強國目標進行布局；2025年一號文件則是進一步細化黨的二十屆三中全會精神。三是政策工具創新發展。農業科技和裝備愈發受到重視，如近年來更加重視發展現代設施，強調種業振興，注重布局數字鄉村建設，大力發展智慧農業；政策導向從早期財政補貼的“輸血”模式，轉向致力于產業發展和要素盤活的“造血”模式；參與主體也從政府主導轉為多元參與，轉向鼓勵農民、返鄉人員和社會資本共同參與。
總得來看，2025年一號文件內容延續了一號文件的歷史變遷邏輯，既是對之前文件內核精神的繼承發揚，也是響應當前時代需求的創新發展?！笆奈濉睍r期，我國鞏固拓展脫貧攻堅成果有效銜接鄉村振興，順利完成《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，實施鄉村振興戰略開局良好，糧食產量站上1.4萬億斤新臺階，農村基礎設施覆蓋率顯著提升，農民收入增速連年高于城鎮居民，農村社會保持和諧穩定。與此同時，全球糧食供應鏈波動、極端氣候頻發、地緣政治風險加劇等外部風險增加，疊加國內經濟下行壓力加大、人口結構持續惡化、資源環境約束趨緊等內部壓力。越是應對風險挑戰，越要夯實“三農”工作基礎，堅持農業農村優先發展。黨的二十屆三中全會對進一步全面深化改革作出戰略部署，《鄉村振興戰略規劃（2024—2027年）》對新一輪鄉村振興戰略作出系統部署，2025年一號文件正是在此背景下，對進一步深化農村改革進行的再部署，對“三農”政策體系的新豐富。
二、堅持穩中求進：把握當前“三農”工作的主題和任務
從“十三五”時期到“十四五”時期，我國“三農”工作取得了歷史性成就，發生了歷史性轉變。隨著精準扶貧戰略順利實施，黨的十九大提出“實施鄉村振興戰略”，2021年一號文件提出 “全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化”的要求，黨的二十大報告進一步提出“全面推進鄉村振興、加快建設農業強國”。在勝利打贏脫貧攻堅戰之后，我國“三農”工作重心從脫貧攻堅轉向鄉村振興，在2023年一號文件“全面推進鄉村振興”主題基礎上，2024年一號文件進一步提出“推進鄉村全面振興”，2025年一號文件接續了這一主題。
從總體框架看，2025年一號文件有較強的延續性。2024年一號文件的框架是“兩個確保、三個提升、兩個強化”：即確保國家糧食安全、確保不發生規模性返貧；提升鄉村產業發展水平、提升鄉村建設水平、提升鄉村治理水平；強化科技和改革雙輪驅動、強化農民增收舉措。2025年一號文件的框架是“兩持續、四著力”：即持續增強糧食等重要農產品供給保障能力、持續鞏固拓展脫貧攻堅成果，著力壯大縣域富民產業、著力推進鄉村建設、著力健全鄉村治理體系、著力健全要素保障和優化配置體制機制?！皟蓚€持續、四個著力”點明了推進鄉村全面振興的重點任務，目標是推動農業增效益、農村增活力、農民增收入，為推進中國式現代化提供基礎支撐。
從具體內容看，2025年一號文件有一些新提法，體現了對“三農”問題的認識深化和政策迭代。如，我國去年實現了糧食產量的歷史性突破，但糧食安全的戰略地位并未降低，繼續保持未雨綢繆、居安思危的戰略姿態，強調持續增強糧食等重要農產品供給保障能力，踐行大農業觀、大食物觀，重點部署糧食單產提升工程、注重科技支撐和政策支持，并要求加強農業防災減災能力建設、健全糧食和食物節約長效機制。再如，重申守牢不發生規模性返貧致貧底線，繼續強調鞏固拓展脫貧攻堅成果，相對于去年一號文件注重兜底幫扶舉措，今年一號文件更強調制度建設，提出建立農村防止返貧致貧機制和分層分類幫扶制度，以及健全脫貧資產的長效管理機制。
2025年一號文件還延續了去年一號文件的“三個提升”精神，即提升鄉村產業、鄉村建設和鄉村治理，但在表述和側重上有所差異。如，首次強調壯大縣域富民產業，提出立足縣域推進鄉村產業振興。我國縣域面積占國土總面積比重超過90%，人口比重超過70%，壯大縣域富民產業是推進鄉村全面振興、加快新型城鎮化、促進城鄉融合發展的重要舉措。再如，在推進鄉村建設方面，更加強調順應人口趨勢、注重城鄉融合和縣域統籌；在健全鄉村治理體系方面，更加凸顯問題導向和政策糾偏，提出持續整治形式主義為基層減負，更加強調完善基層監督體系，嚴格村干部特別是“一肩挑”人員管理監督，深化整治“指尖上的形式主義”。
三、堅持兩手發力：抓住深化農村改革的“牛鼻子”
2025年一號文件呼應了黨的二十屆三中全會《決定》關于“完善城鄉融合發展體制機制”的論述，著眼于城鄉融合發展體制機制，抓住暢通城鄉要素流動這個“牛鼻子”，通過政府和市場“兩手發力”，促進人才、土地、資金等各類要素更多向鄉村流動。文件從要素保障配置角度對深化農村改革進行體制機制設計，形成了覆蓋農村生產生活各要素、貫穿農業產業鏈各環節的綜合改革框架。
土地是鄉村振興的“核心資產”，2025年一號文件細化了農地管理政策。一是擴大延包試點范圍，有序推進第二輪土地承包到期后再延長三十年的試點，擴大整省試點范圍，穩定農民的土地預期和保障農民的長期權益。二是規范承包地經營權流轉，要求不得通過下指標、定任務等方式推動土地流轉。我國農地流轉率已接近40%，當前應著力改變行政干預土地流轉的現象，降低土地流轉中的交易成本，遵循市場規律。三是深化宅基地管理改革，扎實做好房地一體宅基地確權登記頒證，鼓勵探索宅基地盤活利用的有效形式，明確禁止城鎮居民到農村購買農房、宅基地，退休干部也不得到農村占地建房。這為農村宅基地規范管理提供了清晰指引，維護了農村社會穩定和農民基本權益。
資金是鄉村振興的“源頭活水”，2025年一號文件深化設計鄉村投融資機制。一是優先保障公共投入，加大中央預算內投資、超長期特別國債和地方政府專項債涉農項目支持力度，運用貨幣政策工具推動金融機構加大涉農資金投放。二是拓寬融資渠道，支持金融機構發行“三農”專項金融債券，鼓勵符合條件的企業發行鄉村振興債券，推廣畜禽活體、農業設施等抵押融資貸款，引導更多社會資本和信貸資金流向農業農村。三是深化金融機構改革，明確“一省一策”加快農村信用社改革，穩妥有序推進村鎮銀行改革重組，強調農村中小銀行支農支小定位，通過改革提升其服務農業農村的能力和效率。
人才是鄉村振興的“戰略支點”，2025年一號文件對鄉村人才建設體系進行升級。一是完善培育發展機制，實施鄉村振興人才支持計劃，加強農民技術技能培訓，以產業需求為導向優化調整涉農學科專業，鼓勵職業學校與農業企業組建產教聯合體。二是支持各種人才專項，包括“三支一扶”計劃、科技特派員、特崗計劃、大學生志愿服務西部計劃、大學生鄉村醫生專項計劃、鄉村巾幗追夢人計劃和鄉村振興青春建功行動。三是健全城市人才下鄉激勵機制，鼓勵和引導城市人才服務鄉村，通過健全評聘激勵機制，吸引城市人才貢獻鄉村。
權利平等是促進城鄉要素暢通流動和城鄉融合發展的深層動力，文件完善了農業轉移人口市民化機制設計。一是讓資源分配與人口流動相匹配，推動轉移支付、新增建設用地指標、基礎設施建設投資等與農業轉移人口市民化掛鉤，讓城市在接納農業轉移人口時獲得相應資源支持，加快市民化進程。二是推進公共服務均等化，完善全國公開統一的戶籍管理政務服務平臺，取消就業地參保戶籍限制，提高隨遷子女在流入地公辦學校就讀比例，讓農業轉移人口能平等享受城市公共服務，真正融入城市。
2025年中央一號文件，以農村改革作為主線，應對當前“三農”工作面臨的形勢和挑戰，在新起點上對推進鄉村全面振興進行系統謀劃，既傳承延續了近年來的好經驗好政策，又與時俱進提出了新制度新機制，是我國“三農”政策集成的新成果新進展。。學習貫徹落實文件精神，必將進一步凝聚全黨全社會共識，為鄉村全面振興提供強大動能，有力推動農業農村現代化進程。
作者系清華大學中國農村研究院院長，教授 ;來源：《中國鄉村發現》2025年2期
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