黨的二十屆三中全會對新階段全面推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展作出了全面部署，提出要“促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”。城鄉(xiāng)融合發(fā)展就是要在城鄉(xiāng)居民地位平等的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)各類生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的雙向流動和優(yōu)化配置，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)居民對發(fā)展成果的共享，最終形成共同繁榮的城鄉(xiāng)共同體。城鄉(xiāng)人口的雙向流動融合是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的重要基礎(chǔ)，因為只有人口自由流動了，才能逐步消除二元結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)勞動生產(chǎn)率之間的差距，從而推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。
一、城鄉(xiāng)人口雙向流動融合是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要基礎(chǔ)
國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程，在很大程度上就是通過農(nóng)村人口流動實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的過程。城鄉(xiāng)人口雙向流動融合是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要基礎(chǔ)。
（一）農(nóng)村勞動力向城市流動和高質(zhì)量就業(yè)是推動工業(yè)化持續(xù)轉(zhuǎn)型升級的基本動力
城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程，在一定程度上就是“以工促農(nóng)”的過程，工業(yè)發(fā)展的速度和質(zhì)量都會在其中發(fā)揮重要作用。在經(jīng)濟發(fā)展的初期，由于農(nóng)村剩余勞動力的無限供給，工人工資不會隨著工業(yè)部門的擴張而上漲，從而為工業(yè)化的快速推進創(chuàng)造良好條件。改革開放后，中國工業(yè)化的快速推進，在很大程度上就是得益于這種人口紅利。而隨著農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的推進，工資成本的提高將持續(xù)倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。
中國農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移是以農(nóng)民工進城的形式實現(xiàn)的。廣大農(nóng)民工不僅在工資待遇、社會福利等方面不能享受與城市戶口人員同等的待遇，而且還承受著較差的工作環(huán)境、較長的勞動時間，整體就業(yè)質(zhì)量較低。這種情況在大大降低企業(yè)用工成本的同時，也影響了農(nóng)民工人力資本的提升。大量農(nóng)民工進城，雖然提高了中國制造業(yè)尤其是勞動密集型產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，但也導致了工業(yè)產(chǎn)業(yè)低端化與人力資本低端化的惡性循環(huán)，制約了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。
因此，推動進城勞動力融入城市并實現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)，將成為中國工業(yè)化轉(zhuǎn)型升級的重要驅(qū)動因素。
（二）進城人口高質(zhì)量融入城市是促進城鎮(zhèn)化從外延擴張向內(nèi)涵式深度發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要基礎(chǔ)
城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程，也是“以城帶鄉(xiāng)”的過程，城鎮(zhèn)化的質(zhì)量必然影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的質(zhì)量，而人口流動狀況是其中的重要影響因素。人口向城市流動的數(shù)量影響著城鎮(zhèn)化速度；人口向城市流動的質(zhì)量，即進城人口是否實現(xiàn)市民化從而在城市穩(wěn)定地工作生活，影響著城鎮(zhèn)化質(zhì)量。
中國改革開放后的人口快速流動推動了城鎮(zhèn)化的持續(xù)快速發(fā)展，人口城鎮(zhèn)化水平從1978年的17.9%上升至2023年的66.2%。但是，由于城鄉(xiāng)二元體制制約，大量進城農(nóng)民無法融入城市，城鎮(zhèn)化整體質(zhì)量不高。據(jù)統(tǒng)計，2023年全國農(nóng)民工總量達到2.98億人。然而，截至2023年底，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有48.3%，比常住人口城鎮(zhèn)化率低了17.9個百分點。城市規(guī)劃和建設(shè)中未充分考慮廣大農(nóng)民工的需求，導致城市生活、商業(yè)、公用設(shè)施用地比例過低，道路、廣場、綠化、體育等用地嚴重不足（郭志勇和顧乃華，2012），造成很多“城市病”。因此，推動進城農(nóng)民市民化，促進城鎮(zhèn)化從外延擴張向內(nèi)涵深度發(fā)展轉(zhuǎn)型，應(yīng)成為下一階段城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重點之一。
（三）城鄉(xiāng)人口的雙向流動融合是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路
城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分是中國當前社會主要矛盾的突出表現(xiàn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化依然是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的短板。因此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化能否與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)推進，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵。而城鄉(xiāng)人口的雙向流動融合，是推動中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路。
農(nóng)村人口進城并融入城市，可以有效減少鄉(xiāng)村人口，改善鄉(xiāng)村人地關(guān)系，從而推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。但農(nóng)村人口持續(xù)向城市流動，也可能給農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化帶來負面效應(yīng)。由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，在劉易斯拐點到來后，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場并沒有形成，中國人口和勞動力的流動長期表現(xiàn)為從農(nóng)村到城市的單向流動，導致農(nóng)村人才嚴重短缺。2005年黨的十六屆五中全會提出扎實穩(wěn)步推進新農(nóng)村建設(shè)，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制后，各級政府逐漸重視人才的入鄉(xiāng)工作，并取得一定效果，2012－2022年，全國返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員累計達到1220萬人。但目前中國的人口流動仍然以從農(nóng)村到城市的單向流動為主，從城市到鄉(xiāng)村的流動剛剛起步，還遠遠滿足不了鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要。城鄉(xiāng)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面差距依然較大。因此，通過體制機制創(chuàng)新推動城鄉(xiāng)人口雙向流動融合，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的當務(wù)之急。
二、中國當前城鄉(xiāng)人口流動融合的主要問題及其影響
由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，中國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場一直未能形成，城鄉(xiāng)人口雙向流動融合面臨諸多障礙。
首先，從農(nóng)村流向城市的人口雖然數(shù)量巨大，但融入城市難。進城農(nóng)民依然無法獲得與城市戶籍人口同等的公共服務(wù)和社會保障，看病難、子女上學難、獲得住房難、家庭式遷移難等現(xiàn)實，導致進城農(nóng)民難于真正融入城市。國家發(fā)展改革委聯(lián)合中華全國總工會于2020年對全國14個省份的2.34萬農(nóng)民工開展的調(diào)查顯示，僅有19.12%的受訪者表示愿意將農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，53.25%的受訪者表示不愿意將農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，27.62%的受訪者不確定是否要將農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口（歐陽慧和李智，2023）。
其次，從城市流向農(nóng)村的人口數(shù)量少，融入農(nóng)村更難。農(nóng)村教育、醫(yī)療、社保、環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施落后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，發(fā)展機會較為稀缺，很難吸引城市居民落戶鄉(xiāng)村；進城農(nóng)民無法融入城市，就不敢放心、長期地流轉(zhuǎn)出土地，也導致了入鄉(xiāng)人才難以獲得相應(yīng)的土地資源；城鄉(xiāng)隔絕的戶籍制度、農(nóng)村村民身份與集體經(jīng)濟組織成員身份合一的治理體系，則使得入鄉(xiāng)外來人口很難真正融入農(nóng)村。
人口從農(nóng)村向城市長期的單向流動，造成了大量農(nóng)村的“空心化”，農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展人才嚴重短缺，農(nóng)村整體經(jīng)濟水平、治理水平落后。《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒2023》的數(shù)據(jù)顯示，2022年中國農(nóng)村60歲以上的人口比例達到了25.03%，顯著高于城市17.10%的水平；中國農(nóng)林牧漁行業(yè)就業(yè)人員中有93.1%是初中及以下文化程度，遠高于全國平均數(shù)60.0%。這一現(xiàn)狀導致中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)困難，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營面臨掣肘，耕地拋荒嚴重。根據(jù)2020年和2021年在全國346個代表性山區(qū)縣的調(diào)查數(shù)據(jù)，有9.88%的耕地處于撂荒狀態(tài)，26.64%的農(nóng)戶撂荒過耕地（王亞輝等，2024）。
綜上所述，當前中國進城人口融入城市難，人口入鄉(xiāng)渠道不暢，城鄉(xiāng)人口雙向流動融合依然任重而道遠。這種狀況嚴重影響了各種資源的優(yōu)化配置，造成了部分農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的嚴重困境：人才短缺導致產(chǎn)業(yè)發(fā)展艱難，而產(chǎn)業(yè)缺失又反過來制約各類人才的入鄉(xiāng)。因此，當前推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要挑戰(zhàn)在于如何通過體制機制創(chuàng)新，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的雙向流動融合，打破人才、產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的低水平均衡狀態(tài)，實現(xiàn)良性發(fā)展。
三、以體制機制創(chuàng)新促進城鄉(xiāng)人口的雙向流動融合
全面推進城鄉(xiāng)人口的雙向流動融合，需要進行系統(tǒng)的體制機制創(chuàng)新。
（一）以城鄉(xiāng)一體化改革消除城鄉(xiāng)地位不平等因素
城鄉(xiāng)地位不平等是影響城鄉(xiāng)人口雙向流動融合最主要的制度性障礙。長期以來形成的城鄉(xiāng)二元體制，造成了城鄉(xiāng)居民地位的嚴重不平等。幾十年的改革取得了重要成績，但未從根本上改變城鄉(xiāng)二元體制。迄今，財政預(yù)算、居民社會保障資源、醫(yī)療資源、基礎(chǔ)教育資源等在城鄉(xiāng)間的配置依然嚴重失衡，城鄉(xiāng)居民勞動權(quán)利、土地財產(chǎn)權(quán)利等依然存在嚴重不平等。因此，迫切需要通過城鄉(xiāng)一體化改革，全面消除城鄉(xiāng)不平等因素，使城鄉(xiāng)居民和各類經(jīng)濟主體都能享受公平的國民待遇，擁有平等的權(quán)利義務(wù)和發(fā)展機會，為懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、有情懷、有能力的人才入鄉(xiāng)創(chuàng)造良好條件。
（二）以土地制度改革保障進城農(nóng)民在農(nóng)村的財產(chǎn)權(quán)利
土地財產(chǎn)權(quán)利不清晰是農(nóng)民“離鄉(xiāng)”的主要障礙之一。目前，不少農(nóng)民之所以不愿意進城落戶，是因為擔心進城后在農(nóng)村的集體資產(chǎn)和土地權(quán)利得不到有效保障。黨的二十屆三中全會提出，要“保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，依法維護進城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索建立自愿有償退出的辦法”。下一步改革，應(yīng)堅持“不得以退出農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件”，并通過立法方式對承包地和宅基地進行產(chǎn)權(quán)界定，切實保障進城農(nóng)民的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地資格權(quán)，在此基礎(chǔ)上鼓勵和推動承包地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。
（三）以基本公共服務(wù)制度改革推動進城農(nóng)民獲得與城市居民同等的權(quán)益
由于二元體制的長期存在，進城農(nóng)民無法獲得與城市居民同等的養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、就業(yè)服務(wù)、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等公共服務(wù)。這種二元公共服務(wù)制度依然是制約進城農(nóng)民融入城市的關(guān)鍵因素。因此，迫切需要加強城市基本公共服務(wù)制度改革，盡快實現(xiàn)黨的二十屆三中全會提出的“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度”，有效推動進城農(nóng)民獲得與城市戶籍人口同等的權(quán)益。
（四）以農(nóng)村治理體系創(chuàng)新促進外來入鄉(xiāng)人口融入鄉(xiāng)村
中國農(nóng)村的治理體系相對封閉，外來入鄉(xiāng)人口融入農(nóng)村存在著嚴重的制度性障礙?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》對于居住在本村但戶籍不在本村的居民是否屬于本村村民沒有明確規(guī)定，但提高了非本村戶籍居民在一定條件下可以參加選舉。由于長期以來形成了以戶籍為標準認定村民的觀念和事實，絕大多數(shù)地方并不認可“常住”意義上的村民。因此，需要對農(nóng)村治理體系進行創(chuàng)新，將農(nóng)村居民的“經(jīng)濟身份”與“社會身份”分開。經(jīng)濟身份即集體經(jīng)濟組織成員的身份，按《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》認定并享有相應(yīng)的權(quán)利；社會身份即“村民”身份。在此基礎(chǔ)上，明確外來入鄉(xiāng)人口達到一定的條件（比如居住1年以上）即可認定為村民，并享有與農(nóng)村戶籍居民同等的權(quán)利，有效推動入鄉(xiāng)人口融入鄉(xiāng)村，從而真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的雙向流動融合。
（作者系浙江大學求是特聘教授；浙江大學中國農(nóng)村發(fā)展研究院院長；公共管理學院副院長、副書記。來源：《中國農(nóng)村觀察》2024年第5期）
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