——進(jìn)一步全面深化改革——學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會(huì)精神
《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制。這是我國(guó)今后一段時(shí)期進(jìn)一步全面深化改革的重要內(nèi)容。筆者認(rèn)為，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要把握好出發(fā)點(diǎn)、著力點(diǎn)與總目標(biāo)。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)
城鄉(xiāng)融合發(fā)展是解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問(wèn)題、破解我國(guó)社會(huì)主要矛盾的必然要求、必由之路與根本出發(fā)點(diǎn)。我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化是關(guān)系全局的歷史性變化，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”；在十九屆中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中指出，“我國(guó)發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分”。黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就是為了從全局和戰(zhàn)略高度來(lái)把握和處理工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系。習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第二十二次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中指出，“推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化要堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā)，從我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)和二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，從我國(guó)的自然稟賦、歷史文化傳統(tǒng)、制度體制出發(fā)”。城鄉(xiāng)融合發(fā)展與黨的十八大提出的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略任務(wù)一脈相承，習(xí)近平總書記指出的推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化要堅(jiān)持的以上出發(fā)點(diǎn)同樣適用于城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)農(nóng)業(yè)文明源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定，鄉(xiāng)村人口占比較大，鄉(xiāng)村的基本形態(tài)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、功能等都差別較大，但工業(yè)化、城鎮(zhèn)化起步晚，鄉(xiāng)村發(fā)展相對(duì)滯后，這些是我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的國(guó)情出發(fā)點(diǎn)。
在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律與發(fā)展路徑等影響下，我國(guó)出現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)凸顯，這些問(wèn)題與矛盾必須通過(guò)走城鄉(xiāng)融合發(fā)展的道路來(lái)破解，解決問(wèn)題與矛盾是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的問(wèn)題導(dǎo)向和出發(fā)點(diǎn)。上世紀(jì)五十年代以來(lái)開始實(shí)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度、城鄉(xiāng)二元土地制度等制度體制促使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成，城鄉(xiāng)二元制度體制是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度體制出發(fā)點(diǎn)。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展的著力點(diǎn)
早在2015年，習(xí)近平總書記就在十八屆中央政治局第二十二次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中指出，“著力點(diǎn)是通過(guò)建立城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”“要堅(jiān)持以改革為動(dòng)力，不斷破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”。黨的二十屆三中全會(huì)提出“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”的重要內(nèi)容，指明了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的著力點(diǎn)。
著力解決人的問(wèn)題，健全新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制。城鄉(xiāng)融合發(fā)展最根本的是推動(dòng)更多有意愿、有能力的鄉(xiāng)村人口融入城鎮(zhèn)。城鄉(xiāng)融合中關(guān)于人的問(wèn)題主要有兩個(gè)方面，一是鄉(xiāng)村進(jìn)城人口的基本公共服務(wù)，解決城市“開不開門”的問(wèn)題；二是土地權(quán)益的保護(hù)，解決鄉(xiāng)村“斷不斷根”的問(wèn)題?！稕Q定》創(chuàng)新性地提出“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度，推動(dòng)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，這意味著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受基本公共服務(wù)將以常住地登記戶口而非農(nóng)業(yè)戶口為準(zhǔn)，這是推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要一步，是推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化的重要一步。《決定》再次明確要“保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索建立自愿有償退出的辦法”，這為進(jìn)城落戶農(nóng)民解決了土地權(quán)益保障后顧之憂，同時(shí)繼續(xù)探索這三項(xiàng)權(quán)利自愿有償退出的辦法，既讓農(nóng)民進(jìn)得去城、保得住地，又探索讓農(nóng)民落得了戶、退得了權(quán)。
著力解決地的問(wèn)題，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化土地制度改革。對(duì)農(nóng)民而言，地的問(wèn)題主要有兩塊，一塊是承包地，一塊是宅基地，無(wú)論在鄉(xiāng)種地還是離鄉(xiāng)進(jìn)城的農(nóng)民都重視這個(gè)問(wèn)題。曾有父母是農(nóng)民、自己在城市工作的人多次問(wèn)筆者，老家農(nóng)村還有承包地、宅基地怎么處理好？像這樣面臨或關(guān)注農(nóng)村土地權(quán)利問(wèn)題的人不少。關(guān)于承包地制度，習(xí)近平總書記在2013年12月召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出，“實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，這是我國(guó)農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新”；在2017年12月召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出，“土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)‘三權(quán)分置’是重大制度創(chuàng)新和理論創(chuàng)新。要完善承包地‘三權(quán)分置’制度”。這次《決定》進(jìn)一步提出，“深化承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置改革，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。這表明，承包地“三權(quán)分置”不只是制度創(chuàng)新和理論創(chuàng)新的重要成果，今后還將是深化改革的重要方面，而發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)則是深化“三權(quán)分置”的一個(gè)主要目的。我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力較低，其中一個(gè)主要原因就是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小。我國(guó)不可能像美國(guó)、加拿大、澳大利亞等土地資源豐富的國(guó)家那樣搞特大型、大型農(nóng)場(chǎng)，但經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)小也不行，通過(guò)改革促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是個(gè)趨勢(shì)。關(guān)于宅基地制度，習(xí)近平總書記在2017年12月召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出，“要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房的政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。此次《決定》直指農(nóng)村“宅地一體”的農(nóng)民住房制度改革，提出“允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過(guò)出租、入股、合作等方式盤活利用”。這實(shí)際上是找到了農(nóng)村宅基地制度和農(nóng)民住房制度改革的現(xiàn)實(shí)突破口，為牽絆甚多的農(nóng)村宅基地制度改革指明了方向。此外，城鄉(xiāng)融合還面臨其他一些土地問(wèn)題，需要通過(guò)改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革、優(yōu)化土地管理等來(lái)解決。
著力解決錢的問(wèn)題，完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村是薄弱地區(qū)，不少農(nóng)民是低收入群體，城鄉(xiāng)融合發(fā)展必然要求解決“三農(nóng)”投入問(wèn)題?！稕Q定》明確強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度的總原則是“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，完善鄉(xiāng)村振興投入機(jī)制”。以體制機(jī)制改革為抓手，全面加強(qiáng)對(duì)“三農(nóng)”的投入支持政策，有重點(diǎn)、分類別提出完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度，包括優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系，完善覆蓋農(nóng)村人口的常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制，建立農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)分層分類幫扶制度，健全脫貧攻堅(jiān)國(guó)家投入形成資產(chǎn)的長(zhǎng)效管理機(jī)制，加快健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制，統(tǒng)籌建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)糧食購(gòu)銷和儲(chǔ)備管理體制機(jī)制改革，健全糧食和食物節(jié)約長(zhǎng)效機(jī)制等。完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度需要處理好充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用與更好發(fā)揮政府作用的關(guān)系，建成現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系，推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展的總目標(biāo)
《決定》鮮明地提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展的總體目標(biāo)，即“必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”。
首先，要統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要目標(biāo)是形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，其中不僅有城鄉(xiāng)關(guān)系，還有工農(nóng)關(guān)系。城鄉(xiāng)關(guān)系是基本的區(qū)域發(fā)展關(guān)系，工農(nóng)關(guān)系是基本的產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)系，城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)都需要協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展。在新的發(fā)展階段，新型工業(yè)化要促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，新型工業(yè)化的科技裝備要更多應(yīng)用于農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)效率和競(jìng)爭(zhēng)力；新型城鎮(zhèn)化要帶動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興，城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等要向鄉(xiāng)村延伸、惠及更多農(nóng)民，促進(jìn)形成工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。
其次，要通盤考慮城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)與治理，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平。在規(guī)劃與建設(shè)上，城鄉(xiāng)存在二元結(jié)構(gòu)、相互脫節(jié)的問(wèn)題，已經(jīng)不能適應(yīng)城鄉(xiāng)人口、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)等融合需要，要避免城市與鄉(xiāng)村各自為政、單打獨(dú)斗。今后城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一個(gè)重要落腳點(diǎn)就是通盤考慮、全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平。
最后，要促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分的一個(gè)主要原因是人才、土地、資金等由鄉(xiāng)村單向流向城市，并且存在不平等交換問(wèn)題。因此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一個(gè)重要目標(biāo)就是推動(dòng)人才、資本、技術(shù)等要素下鄉(xiāng)，用好用活鄉(xiāng)村的勞動(dòng)力、土地、房屋、農(nóng)林牧漁等資源要素，促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興、城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。
(作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)、研究員。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)發(fā)展觀察》2024年第8期）
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